I detta kapitel besvaras delfråga tre i granskningen, om regeringen har styrt, reglerat och följt upp Migrationsverkets arbete med spårbyten på ett effektivt sätt. I kapitlet analyserar vi även om regeringens styrning kan förklara våra iakttagelser om Migrationsverkets rutiner och kontrollverksamhet som redovisas i kapitel 4.
När systemet med spårbyte infördes 2008 fanns inga tidigare erfarenheter och ingen forskning som stöd för utformningen och genomförande av reformen. Möjligheten till uppehålls- och arbetstillstånd genom spårbyte är tämligen unikt för Sverige. Flera remissinstanser pekade på risker för missbruk, människohandel, oavsedda effekter och svårigheter med tillämpningen av regelverket. Mot bakgrund av det bedömer Riksrevisionen att det funnits skäl för regeringen att följa upp om riskerna som förutsågs vid införande fallit ut och om systemet fungerar som det var tänkt, men konstaterar att så hittills inte har skett.
Granskningen visar att regeringen i huvudsak har följt upp verksamheten genom Migrationsverkets årliga återrapportering om antal beviljade ärenden. Redovisningen har dock upphört i årsredovisningarna efter 2018. Regeringen har dock inte efterfrågat eller initierat uppföljningar av hur väl systemet fungerar.
Riksrevisionen noterar att regeringen under åren har tagit flera initiativ, till exempel om bättre kontroller, insatser mot missbruk och kortare handläggningstider för arbetskraftsärenden generellt, och som även omfattar spårbytesärenden. Däremot har regeringen inte efterfrågat specifik uppföljning om myndighetens interna arbete med spårbytesärenden, till exempel om rättslig kvalitet eller handläggningstider. Det sistnämnda kan förstås mot bakgrund av att spårbyten är en mindre del av alla arbetstillståndsärenden. I avsaknad av riktade uppföljningar kan dock Riksrevisionen inte uttala sig om i vilken grad initiativen påverkat Migrationsverkets arbete med spårbyten.
Vidare visar granskningen att regeringen, särskilt under senare år, har tagit flera initiativ till översyn av lagstiftningen i syfte att förbättra myndigheters möjligheter att utbyta information med varandra, samt för att effektivisera kontrollverksamheten och minska eventuellt missbruk av arbetstillstånd. Riksrevisionen bedömer att dessa initiativ har förutsättningar för att förbättra Migrationsverkets förutsättningar för att genomföra kontroller även vid spårbyten. Eftersom initiativen till delar ännu är på förslagsstadiet, och till andra delar har genomförts först i slutet av den granskade perioden, är det ännu för tidigt att uttala sig om ifall de leder till önskade effekter.
Riksrevisionen noterar slutligen att regeringen i juni 2022 har gett en utredare i uppdrag att bland annat analysera och ta ställning till hur systemet med spårbyte kan avskaffas. Utredningsarbetet är dock i en tidig fas och lagändringar kan med anledning av det antas dröja.
Avsnitt
- 5.1 Regeringen har inte följt upp om riskerna med spårbyte fallit ut eller om systemet fungerar som det var tänkt
- 5.2 Regeringen har efterfrågat bättre kontroller och insatser mot missbruk i arbetet med arbetskraftsärenden generellt
- 5.3 Regeringen har tagit initiativ till skärpta regler för arbetskraftsinvandring
- 5.4 Även andra regeländringar kan minska risken för fel och missbruk vid spårbyten
5.1 Regeringen har inte följt upp om riskerna med spårbyte fallit ut eller om systemet fungerar som det var tänkt
Som nämnts i avsnitt 1.1 om motiv till granskning motiverade regeringen införandet av möjligheten till spårbyte med att det inte var i linje med ett effektivare system för arbetskraftsinvandring om asylsökande, som arbetat under handläggningstiden, skulle tvingas att lämna Sverige för att ansöka om uppehållstillstånd. Regeringen framhöll också att det kunde framstå som oskäligt och vara kostsamt för den enskilde, och innebära ett ekonomiskt avbräck för arbetstagaren.[110] Samtidigt lyfte regeringen även fram risker med möjligheten till spårbyte. Regeringen framhöll bland annat att det är väsentligt att det inte skapas en ordning som leder till att asylsystemet utnyttjas av den som vill resa in i Sverige för att få tillträde till arbetsmarknaden. Vidare noterade regeringen att det fanns risker för en osäkerhet om slutpunkten i asylprocessen. I sina remissvar till utredningsunderlaget tog Migrationsöverdomstolen och Migrationsverket upp risken för fler ogrundade asylansökningar.[111]
Granskningen visar att regeringen året efter reformen gav Migrationsverket i uppdrag att återrapportera hur många spårbytesansökningar som lämnats in av personer som fått avslag på sin asylansökan, och i hur många av dessa ärenden som tillstånd beviljats.[112] Därefter har regeringen inte gett Migrationsverket i uppdrag att återrapportera om sitt arbete med spårbytesärenden specifikt.[113] Regeringskansliet (Justitiedepartementet) får dock månadsvis statistik från Migrationsverket som bland annat innehåller information om antalet beviljade spårbyten.[114] Fram till 2018 redovisade Migrationsverket årligen antal beviljade spårbyten i årsredovisningen. Därefter har redovisningen upphört. Utöver det har spårbyten omnämnts sammanlagt två gånger i Migrationsverkets årsredovisningar. År 2019 bedömde Migrationsverket att antalet aktiva återvändandeärenden hade minskat, bland annat på grund av flera ansökningar om spårbyte. Året därpå angav Migrationsverket att antalet avgjorda spårbyten hade ökat betydligt, eftersom minskad övrig arbetskraftsinvandring under pandemin hade skapat utrymme för att besluta i äldre spårbytesärenden.
Utöver denna uppföljning har ingen annan uppföljning eller redovisning om spårbytesärenden framkommit i vår granskning.[115] Riksrevisionen konstaterar sammantaget att regeringen fram till 2022 inte har följt upp om riskerna med spårbyte fallit ut eller om systemet fungerar som det var tänkt.
5.2 Regeringen har efterfrågat bättre kontroller och insatser mot missbruk i arbetet med arbetskraftsärenden generellt
Granskningen visar att regeringen under åren har gett Migrationsverket flera uppdrag som handlar om bättre kontroller, insatser mot missbruk, ökad rättslig kvalitet och kortare handläggningstider för arbetskraftsärenden generellt. Uppdragen kan ha påverkat Migrationsverkets arbete även med spårbytesärenden, även om ärendeslaget inte omnämns särskilt.
I regleringsbrevet för 2009 gav regeringen Migrationsverket i uppdrag att redovisa bland annat hur kontrollen av underlag för arbetskraftsärenden har genomförts, bedöma förekomsten av missbruk av regelverket och ange områden där myndigheten bedömt att det finns behov av förändring för att förbättra processen.[116] I regleringsbreven 2011 och 2015 gav regeringen Migrationsverket i uppdrag att effektivisera arbetet med att motverka missbruk av regler och särskilt redovisa insatser för att upptäcka missbruk, till exempel i form av skenanställningar.[117] Inget av dessa uppdrag tar dock upp specifika problem eller åtgärder som avser spårbyten.
Under en treårsperiod, 2018–2020, ingick Migrationsverket även i ett myndighetsgemensamt uppdrag som handlade om att utveckla metoder för myndighetsgemensam kontroll mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. Uppdraget har sedan ersatts med ett nytt uppdrag om fortsatt myndighetssamverkan på området.[118] Vidare har regeringen gett Migrationsverket i uppdrag att genomföra åtgärder för dokumentgranskning och identitetskontroller inom tillståndsärenden.[119] Granskningen visar att Migrationsverket därför gör en översyn av myndighetens nuvarande rutin för identitetskontroll och planerar att skärpa identitetskontrollen för spårbytesärenden (se även avsnitt 4.1.8).
Därutöver har regeringen gett Migrationsverket ett flertal uppdrag och återrapporteringskrav som rör bland annat kortare handläggningstider, effektivisering genom digitalisering, och rättslig kvalitet i hanteringen av arbets- och uppehållstillstånd generellt. Flera av dessa berör handläggningen av arbetstillstånd, vilket även inkluderar spårbyten. Däremot är inget av uppdragen särskilt inriktat på hanteringen av just spårbytesärenden.[120]
5.3 Regeringen har tagit initiativ till skärpta regler för arbetskraftsinvandring
Granskningen visar att regeringens styrning vad gäller regleringar främst har varit inriktad mot regelverket för arbetskraftsinvandring generellt. Flera lagändringar som syftar till skärpta kontroller och minskat missbruk berör även hanteringen av ansökningar om spårbyte. Den enda förändringen av lagstiftningen vad gäller spårbyte specifikt under den granskade perioden, är att kravet på anställningstid för spårbytare sänktes från sex till fyra månader 2014. Som enda motiv till förändringen angav regeringen att även en utlänning med en kortare anställningstid än sex månader kan anses ha påbörjat en etablering på arbetsmarknaden.[121] I samband med förändringen lyfte Socialförsäkringsutskottet fram vikten av att spårbyte även i fortsättningen måste vara förbehållet den som har påbörjat en etablering på den svenska arbetsmarknaden. Dessutom underströk utskottet att Migrationsverkets kontrollverksamhet är mycket betydelsefull för möjligheten att motverka utnyttjandet av utländsk arbetskraft.[122]
Vidare föreslog regeringen en rad åtgärder 2014 i syfte att upptäcka och motverka missbruk av lagstiftningen för arbetskraftsinvandring. Dessa innefattade en skyldighet för arbetsgivare att lämna uppgift till Migrationsverket om anställningsvillkor efter beviljat tillstånd samt kompletterande bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd om villkoren inte längre är fyllda.[123] I samband med beslutet om propositionen förtydligade regeringen också Migrationsverkets möjlighet till efterhandskontroll av att en anställning påbörjats inom fyra månader efter det att arbetstillståndet beviljats.[124]
I februari 2020 beslutade regeringen vidare att tillsätta en utredning om åtgärder för att attrahera internationell kompetens och motverka utnyttjande av arbetskraftsinvandrare. Med utgångspunkt i bland annat betänkanden från utredningen lämnade regeringen i februari 2022 förslag som bland annat syftar till att motverka utnyttjande av arbetskraftsinvandrare. Förslagen innebar bland annat att:
- anställningsavtal ska krävas för att arbetstillstånd ska kunna beviljas
- arbetsgivare kan bli skyldiga att anmäla om anställningsvillkoren ändras och blir mindre förmånliga
- arbetsgivare får föreläggas vid vite att lämna skriftlig uppgift till Migrationsverket om de villkor som gäller för utlänningens anställning
- ett försörjningskrav införs vid anhöriginvandring som är kopplad till utländsk arbetskraft
- brottet organiserande av människosmuggling utvidgas så att även tillstånd som har utfärdats på grundval av osanna uppgifter omfattas.
I april 2022 beslutade riksdagen enligt regeringens förslag till dessa delar. Det nya regelverket trädde i kraft den 1 juni 2022.[125] Regeringen har gett Migrationsverket i uppdrag att följa upp och kontrollera hur de nya bestämmelserna efterlevs för att motverka att utländska arbetstagare utnyttjas i Sverige och tillstånd missbrukas. Migrationsverket ska bland annat rapportera antal kontroller som myndigheten har genomfört med stöd av det nya regelverket.[126]
Riksrevisionen noterar att regeringen vid flera tillfällen tagit initiativ till höjda krav på försörjning vid anhöriginvandring. Bestämmelserna innebär bland annat att anknytningspersonen även ska försörja sina medföljande anhöriga. Fram till nyligen omfattade dock inte försörjningskravet anhöriga vid spårbyte, utan krav på försörjning för anhöriga tillämpades först senare när spårbytaren ansökte om ett permanent uppehållstillstånd. Den 1 juni 2022 trädde ny lagstiftning i kraft som bland annat innebär att anhöriga till spårbytare även omfattas av ett försörjningskrav.[127] Vidare har regeringen i september 2022 lämnat förslag om ett höjt försörjningskrav för arbetskraftsinvandrare (inklusive spårbytare), för att stärka arbetskraftsinvandrares ställning på arbetsmarknaden och motverka konkurrens med låga löner. Förslaget har ännu inte behandlats i riksdagen.[128]
Slutligen noterar Riksrevisionen att regeringen den 30 juni 2022 fattade beslut om att tillsätta en utredning om en behovsprövad arbetskraftsinvandring. Regeringen motiverar utredningen bland annat med att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas och arbetskraftsinvandrare utnyttjas. Utredaren ska bland annat analysera och ta ställning till hur systemet med spårbyte kan avskaffas. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 juli 2023.[129]
5.4 Även andra regeländringar kan minska risken för fel och missbruk vid spårbyten
Regeringen har tagit initiativ till ytterligare ett antal förändringar i lagstiftningen som inte direkt tar sikte på arbetstillstånd, men som kan förbättra Migrationsverkets möjligheter till effektiva kontroller och minska risken för fel i samband med spårbyten som redovisas i detta avsnitt.
I december 2020 lämnade regeringen en proposition med förslag om uppenbart ogrundade asylansökningar och en förteckning över säkra ursprungsländer. Innebörden av förslaget är att Migrationsverket kan upprätta en förteckning över så kallade säkra ursprungsländer. Om en asylsökande kommer från något av dessa länder, kan Migrationsverket därmed besluta om avvisning med omedelbar verkställighet efter en individuell prövning. Riksdagen har beslutat i enlighet med regeringens förslag.[130] I praktiken innebär det att en asylsökande som kommer från något av dessa länder sällan kan uppfylla kravet på fyra månaders anställning efter asylansökan.
År 2016 föreslog regeringen en ny lag som syftar till att underlätta informations-utbytet mellan myndigheter som samverkar för att förebygga, förhindra eller upptäcka viss organiserad brottslighet.[131] I våra intervjuer med företrädare för Migrationsverket och Polismyndigheten framgår att lagen har bidragit till bättre möjligheter att utbyta information i främst analyssyften, men att det råder oklarheter om dess tillämpningsområde. Polismyndigheten bedömer till exempel att lagen omfattar myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet, men anger att andra myndigheter inte gör samma bedömning. Företrädare för Migrationsverket menar att det inte är säkert om den även går att använda för informationsutbyte i operativ verksamhet, och framhåller att myndigheterna gör olika tolkningar av denna lag.[132]
I april 2020 beslutade regeringen att Skatteverket ska lämna ut uppgifter från beskattningsdatabasen till Migrationsverket om de behövs för handläggning av bland annat arbetstillstånd.[133] Granskningen visar att Migrationsverkets handläggare för spårbyten sedan april 2022 kan inhämta Skatteverkets uppgifter i Migrationsverkets ärendehanteringssystem för sökande som har personnummer i Sverige.
I augusti 2021 tillsattes en utredning för att utvärdera möjligheterna till stärkt informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor i syfte att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, bidragsbrott och arbetslivskriminalitet. Utredaren har i juni 2022 överlämnat sin slutrapport med bedömningar och förslag till lagändringar för att öka möjligheterna till informationsutbyte.[134] Utöver detta har regeringen tillsatt två utredningar som ska lämna förslag om kontroller och utvecklat informationsutbyte i syfte att bekämpa brottslighet. Utredningen Bolaget som brottsverktyg ska slutredovisa sitt uppdrag senast den 22 juni 2023.[135] Utredningen Förbättrade möjligheter att utbyta information med brottsbekämpande myndigheter ska slutredovisa sitt uppdrag senast den 31 oktober 2023.[136] Resultaten av de båda utredningarna kan komma att få betydelse för möjligheterna att bekämpa kriminalitet i arbetslivet.