Den övergripande revisionsfrågan i granskningen är om systemet med spårbyte från asyl- till arbetskraftsinvandring fungerar effektivt.
Granskningen visar att systemet med spårbyte över lag förefaller nå rätt målgrupp. Riksrevisionen bedömer dock att spårbyte kan utnyttjas för att kringgå lagstiftningen för asyl- och arbetskraftsinvandring. Vår slutsats bygger främst på förekomsten av brister i Migrationsverket rutiner och kontrollverksamhet men får även stöd i den analyserade statistiken. Till andra delar har myndigheten begränsade möjligheter för att kontrollera att villkoren är uppfyllda. Bland annat kan det vara svårt för Migrationsverket att upptäcka om en arbetsgivare och en arbetstagare kommer överens om att lämna missvisande uppgifter. Vi konstaterar trots det att Migrationsverket kan förbättra sin kontrollverksamhet.
Konsekvenser av brister i kontrollverksamheten är till exempel risk för att löner dumpas, att skenanställningar inte upptäcks, att utsatta människor utnyttjas på arbetsmarknaden och att personer som inte uppfyller villkoren för spårbyte ändå beviljas uppehålls- och arbetstillstånd. I förlängningen finns även risk för att människor tappar förtroende för systemet.
Avsnitt
- 6.1 Spårbyte kan utnyttjas i syfte att ta sig in på den svenska arbetsmarknaden
- 6.2 Migrationsverkets rutiner och kontrollverksamhet brister
- 6.3 Åtkomst till Skatteverkets månadsuppgifter har ännu inte utnyttjats till fullo
- 6.4 Brister i informationsutbyte försvårar kontrollerna
- 6.5 Svårt att kontrollera arbetsgivarnas ekonomiska status och spårbytarens anställningsvillkor
- 6.6 Migrationsverket har inte genomfört efterkontroller de senaste åren på grund av resursbrist
- 6.7 Låg grad av automatisering i ärendehandläggningen
- 6.8 Regeringen har ett ökat fokus på kontroller men har inte följt upp systemet med spårbyte
- 6.9 Riksrevisionens rekommendationer
6.1 Spårbyte kan utnyttjas i syfte att ta sig in på den svenska arbetsmarknaden
Målgruppen för spårbyte är personer som har kommit till Sverige i syfte att söka asyl och som har påbörjat en etablering efter asylansökan. Riksrevisionen bedömer dock att det finns risk för att möjligheten till arbete under asylprocessen och under handläggningstiden av ansökan om spårbyte, kan användas av andra grupper som en väg in på den svenska arbetsmarknaden vid sidan av reguljär arbetskraftsinvandring. Till skillnad från reguljär arbetskraftsinvandring, kontrollerar Migrationsverket att den sökandes lön och övriga anställningsvillkor uppfyller villkoren för spårbyte först efter att den sökande har arbetat i Sverige under en tid, ibland under en längre tid. Därmed finns risk för att till exempel arbetsgivare utnyttjar utländsk arbetskraft genom sämre arbetsvillkor än vad som är brukligt på svensk arbetsmarknad.
AT-UND för asylsökande som medverkar till en identitetsutredning innebär att en asylansökan ger en möjlighet för den sökande att arbeta i Sverige, utan motsvarande krav eller obligatoriska kontroller som genomförs vid ansökan om arbetstillstånd i övrigt. Riksrevisionen har i tidigare granskningar uppmärksammat att den samlade tiden för handläggning och överklaganden av en asylansökan kan uppgå till ett par år.[137] Efter ett slutgiltigt avslag på en asylansökan kan personen sedan ansöka om spårbyte. Kravet för spårbyte är att den sökande ska ha varit anställd hos samma arbetsgivare sedan minst fyra månader tillbaka och att anställningen sträcker sig minst tolv månader framåt från den dag då ansökan om arbetstillstånd lämnas in till Migrationsverket. Under handläggningstiden av spårbytesärendet, som i regel uppgår till flera månader och i vissa fall över ett år, kan personen fortsätta att vistas och arbeta i Sverige. Utan tidiga kontroller finns dock risk för att arbetsgivare utnyttjar situationen genom att erbjuda till exempel lägre lön och sämre arbetsvillkor än vad som är normalt förekommande på svensk arbetsmarknad. Riksrevisionen bedömer därmed att AT-UND och spårbyte kan utnyttjas som ett alternativ till övrig arbetskraftsinvandring.
Vidare visar granskningen att var fjärde spårbytare kommer från fem av de länder som tillsammans står för endast 6 procent av alla asylsökande. De flesta av dessa är också länder varifrån få asylsökande bedöms ha tillräckliga skyddsskäl, och var sjätte spårbytare kommer från länder som numera ingår i listan över så kallade säkra ursprungsländer.
Sammantaget bedömer Riksrevisionen att spårbyte kan utnyttjas som ett sätt att kringgå lagstiftningen för asyl- och arbetskraftsinvandring. Riksrevisionen konstaterar att kombinationen av AT-UND under asylprocessen och möjligheten till spårbyte vid avslag på asylansökan, kan vara ett sätt för sökande att kringgå lagstiftningen för att komma in på den svenska arbetsmarknaden, och för arbetsgivare att undvika regelmässiga kontroller för reguljär arbetskraftsinvandring. I avsnitt 6.2 utvecklar vi resonemanget om hur regeringens uppföljning och styrning kan ha påverkat dessa utfall.
6.2 Migrationsverkets rutiner och kontrollverksamhet brister
Granskningen visar att Migrationsverkets rutiner och kontrollverksamhet har flera tydliga brister. Dessa avser främst kontroller av så kallad tidig etablering, och av att anställnings- och lönevillkoret för arbetstillstånd uppfyllts. På grund av resursbrist har Migrationsverket på senare år inte heller genomfört efterkontroller av beslut om beviljat arbetstillstånd förrän vid ansökan om eventuell förlängning av arbetstillstånd. Det finns därmed risk för att spårbyte kan beviljas och fortsätta gälla trots att villkoren för arbetstillstånd inte är uppfyllda.
Granskningen visar att de flesta spårbytare har påbörjat en etablering i Sverige, däremot hade ungefär 7 procent en registrerad inkomst på mindre än 13 000 kronor under de fyra månaderna innan ansökan om spårbyte lämnades in till Migrationsverket. De flesta av dessa saknade inkomst helt. Det innebär att försörjningsvillkoret för dessa personer inte var uppfyllt.
Året efter spårbytet hade omkring 6 procent av spårbytarna inkomster på mindre än 13 000 kronor per månad, och majoriteten av dem saknade helt registrerad arbetsinkomst. Det betyder att villkoren för tillståndet inte var uppfyllda vid ansökningstillfället, eller att anställningen som legat till grund för tillståndet upphört i förtid. Granskningen visar dock inte vilka orsaker som kan finnas till detta, till exempel i vilken omfattning det är frågan om avsiktliga fel från den sökandes eller arbetsgivarens sida, eller om det är oförutsedda omständigheter som till exempel leder till att en utlovad anställning upphör.
Vidare visar granskningen att var fjärde spårbytare hade löneinkomster före asylansökan, vilket kan vara skäl för avslag på grund av så kallad tidig etablering. I vissa av fallen kan det finnas godtagbara skäl för tidig etablering, till exempel om personer arbetar i Sverige under ett verkställighetshinder efter en tidigare asylansökan.
Dessutom har en fjärdedel av spårbytarna fått lön från fler än en arbetsgivare under det första året efter spårbytet. Arbetstillståndet är knutet till en arbetsgivare, och förutsätter att ett byte av arbetsgivare anmäls till Migrationsverket för ny prövning. Granskningen visar dock inte om det har skett. Riksrevisionen bedömer att felfrekvensen delvis kan förklaras av att Migrationsverket saknar tillräckliga förutsättningar för att genomföra nödvändiga kontroller.
Migrationsverket har samlat handläggningen av ansökningar om spårbyte i region Nord. Riksrevisionen bedömer att det har goda förutsättningar för att bidra till samlad kompetens, utvecklade rutiner och mer enhetliga beslut än den tidigare ordningen där flera enheter, som var lokaliserade på olika orter, handlade ärendena. Fokus har varit att korta ned handläggningstider och handlägga ett större antal äldre ärenden. Riksrevisionen konstaterar att detta är legitima och viktiga mål för en myndighet. Granskningen visar att långa handläggningstider för spårbyten också ger upphov till merarbete för Migrationsverket, eftersom myndigheten behöver kontrollera att de uppgifter och förhållanden som gällde vid ansökan fortfarande består. Ett alltför ensidigt fokus på snabb handläggning kan dock i förlängningen innebära risker för kvaliteten i utredningar och beslut. Riksrevisionen bedömer därför att Migrationsverket bör iaktta även kvalitetsaspekter i det fortsatta utvecklingsarbetet.
En återkommande iakttagelse i granskningen är att företrädare för Migrationsverket betonar formella aspekter av kontrollerna, det vill säga om kontrollen har genomförts och vilken bestämmelse i lagstiftningen den tar sikte på. Däremot ges mindre fokus åt frågor om ifall kontrollen är ändamålsenlig för att upptäcka förhållanden som kan påverka ärendets utfall, och om de genomförs på det mest effektiva sättet. Riksrevisionen bedömer att det finns utrymme för förbättring i båda dessa avseenden, och utvecklar detta i kommande avsnitt.
6.3 Åtkomst till Skatteverkets månadsuppgifter har ännu inte utnyttjats till fullo
Riksrevisionen noterar att Migrationsverket saknar teknisk lösning för att inhämta uppgifter från Skatteverket i sitt ärendehanteringssystem för personer med samordningsnummer. Samtidigt utgör personer med samordningsnummer en majoritet av de som ansöker om spårbyte. Det är en betydande begränsning i möjligheterna att utnyttja Skatteverkets månadsuppgifter. I många fall blir det aktuellt först i samband med en ansökan om förlängning av arbetstillståndet. Månadsuppgifter från Skatteverket är därmed inte den primära informationskällan vid handläggningen av spårbytesärenden, utan uppgifter (oftast i pappersform) hämtas främst från den sökande och från arbetsgivaren.
Riksrevisionen bedömer att en åtkomst till månatliga löneuppgifter från Skatteverket både kan effektivisera och höja kvaliteten på Migrationsverkets kontroller. Granskningen tyder på att inkomstuppgifterna bör vara mer tillförlitliga än de uppgifter som Migrationsverket hittills har begärt in från sökande och arbetsgivare. Därigenom kan Migrationsverket minska den administrativa bördan både för sin egen personal, för de sökande och för arbetsgivarna. Därtill konstaterar Riksrevisionen att incitamentsstrukturen avseende spårbytesärenden innebär att den sökande och arbetsgivaren i vissa fall kan ha gemensamt intresse av att förtiga omständigheter eller lämna felaktiga uppgifter till Migrationsverket. Det kan till exempel avse uppgifter om tidig etablering, lön och anställningstid före spårbytet. En registerbaserad kontroll kan då vara mer tillförlitlig än inhämtning av uppgifter från de berörda parterna.
6.4 Brister i informationsutbyte försvårar kontrollerna
Granskningen visar att det förekommer utbyte av information mellan till exempel Migrationsverket och Polismyndigheten om bland annat organiserad brottslighet, arbetslivskriminalitet och människohandel. Informationen kan vara relevant för Migrationsverkets handläggning och utredning av ärenden av såväl spårbyte som andra former av arbetskraftsinvandring. Informationen kan till exempel bestå av uppgifter om att arbetsgivaren inte har följt gällande regelverk eller fullföljt sina åtaganden, är föremål för sanktioner eller är under utredning. Riksrevisionen bedömer att sådan information är väsentlig för handläggning och beslut i ett ärende om arbetstillstånd.
Migrationsverket får del av informationen genom myndighetens nationella och regionala samordnare. Granskningen visar dock att upplysningar om till exempel enskilda arbetsgivare sällan når handläggare för enskilda ärenden. Det kan få till följd att arbetsgivare som bryter mot lagstiftningen eller används som verktyg i kriminalitet ändå godkänns i arbetstillståndsärenden. Granskningen visar på två orsaker till detta:
Den ena orsaken är oklarheter om tillämpningsområdet för lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Olika myndigheter har olika uppfattningar om information som delas enligt lagen får användas för handläggning av enskilda ärenden, eller om lagens tillämpningsområde endast avser övergripande analyser. Det råder även olika uppfattningar om lagen kan tillämpas för till exempel samverkan mot arbetslivskriminalitet.
Den andra orsaken är att Migrationsverket inte sparar information om företag på ett strukturerat sätt som är enkelt åtkomligt för handläggarna. Intervjuade på Migrationsverket anger att myndigheten saknar rättsliga förutsättningar för att upprätta ”svarta listor” över arbetsgivare. Riksrevisionen noterar dock att Migrationsverket i ett annat sammanhang tillhandahåller handläggarstöd, som innebär att man kan göra en markering i ärendehanteringssystemet när handläggaren ska vara uppmärksam och kontakta någon ansvarig internt som kan ha relevant information som man bör känna till, till exempel information från arbetsplatsinspektioner eller liknande. Förfarandet med icke-bindande handläggarstöd har i det sammanhanget godkänts av Högsta förvaltningsdomstolen.[138]
6.5 Svårt att kontrollera arbetsgivarnas ekonomiska status och spårbytarens anställningsvillkor
Granskningen visar att vissa av förhållandena som påverkar beslut om spårbyte inte går att kontrollera på ett effektivt och betryggande sätt. Till exempel går det inte att kontrollera om arbetstagaren betalar tillbaka lön eller arbetar fler timmar än vad som är avtalat.
Enligt utlänningsförordningen ska Migrationsverket hämta in ett yttrande från arbetstagarorganisationer, som kan kontrollera nivåer mot kollektivavtal inför beslut om arbetstillstånd[139] Granskningen visar dock att organisationerna ofta avstår från yttrande eller förordar avslag med motiveringen att företaget saknar kollektivavtal. Kollektivavtal är dock inget krav som regelverket ställer på arbetstillstånd. I dessa fall får Migrationsverket ingen vägledning för sitt beslut, och saknar också såväl lagliga som praktiska möjligheter att kontrollera uppgifterna som arbetsgivaren lämnat om försäkringsskydd och arbetsvillkor.
Granskningen visar också att det är svårt för Migrationsverket att få tillförlitlig information om en arbetsgivares förmåga och vilja att i framtiden leva upp till de villkor som anges i ansökan. Registerbaserad historisk information om företaget kan ge viss vägledning för en bedömning av företagets seriositet och betalningsförmåga, men bedömningen kan vara svår att göra. Medarbetare som handlägger spårbyten har i allmänhet ingen bakgrund av eller utbildning i att bedöma företagsekonomiska förhållanden. I dagsläget saknas stödmaterial i form av till exempel checklistor och stöd för tolkning av nyckeltal som kan hjälpa handläggarna i arbetet. Granskningen visar också att den offentliga informationen om företag kan vara arbetskrävande att hämta in och är i många fall inaktuell vid beslutstillfället.
Sammantaget bedömer Riksrevisionen att det är svårt för Migrationsverket att, utan omfattande och arbetskrävande metoder, genomföra helt tillförlitliga bedömningar av om en arbetsgivare kommer att leva upp till sina åtaganden efter beviljat spårbyte.
6.6 Migrationsverket har inte genomfört efterkontroller de senaste åren på grund av resursbrist
Som framgått uppfylls inte alltid villkoren och det är svårt att i förväg bedöma om en arbetsgivare kommer att leva upp till sina åtaganden. Därför behövs efterhandskontroller av beviljade arbetstillstånd. Granskningen visar dock att Migrationsverket sedan några år inte genomför efterkontroller av beviljade tillstånd på grund av resursbrist. Det beror bland annat på att efterkontrollerna är arbetskrävande och riskerar att ta resurser från ärendehandläggningen.
Riksrevisionen bedömer att avsaknad av kontinuerliga efterkontroller utgör ett väsentligt effektivitetsproblem. Det riskerar att leda till att systemet utnyttjas av oseriösa arbetsgivare, med konsekvensen att arbetstagare kan fara illa.
Eftersom tillstånden är tidsbegränsade kan det också framstå som mer effektivt för Migrationsverket att göra prövningen i samband med en ansökan om förlängning. Riksrevisionen konstaterar att långa handläggningstider kan leda till att en person får vistas i Sverige i upp till två år med ett uppehållstillstånd, trots att de grundläggande villkoren inte är uppfyllda.
Riksrevisionen noterar i sammanhanget att regeringen betonar vikten av efter-kontroller och i budgetpropositionen för 2022 även har tillfört medel för ändamålet. Riksrevisionen bedömer att även efterkontrollerna med fördel kan baseras på en indikation från en automatiserad inhämtning av uppgifter från Skatteverket.
6.7 Låg grad av automatisering i ärendehandläggningen
Granskningen visar att Migrationsverkets ärendehandläggning har låg grad av automatisering. Myndighetens handläggning består i huvudsak av manuella kontroller av inskannade dokument i ett digitalt ärendehanteringssystem. Åtgärder och resultat dokumenteras elektroniskt, men det sker ingen automatiserad genomgång eller analys av underlagen. Riksrevisionen bedömer att hög grad av manuell hantering kan leda till längre handläggningstider och större risk för att fel, eller att missbruk inte upptäcks. Riksrevisionen vill samtidigt lyfta fram att automatiserade kontroller inte behöver omfatta det slutliga beslutet om beviljande eller avslag i ärendet. Däremot kan de spara arbetstid och öka kvaliteten genom att bekräfta om ett villkor är uppfyllt, eller uppmärksamma en handläggare på vilka ärenden som bör kontrolleras manuellt.
6.8 Regeringen har ett ökat fokus på kontroller men har inte följt upp systemet med spårbyte
6.8.1 Regeringen har inte följt upp systemet med spårbyte
Riksrevisionen konstaterar att systemet med spårbyte är tämligen unikt för Sverige. När det initierades fanns det därför inga praktiska erfarenheter hur väl det skulle kunna fungera, vilka problem som skulle kunna uppstå, eller hur dessa skulle kunna hanteras. Flera remissinstanser pekade dock på betydande risker för till exempel missbruk, människohandel och andra oönskade bieffekter. Eftersom spårbytarna befinner sig i en annan situation än andra arbetskraftsinvandrare, finns det också risk för att andra problem uppstår än vid reguljära arbetstillstånd.
Riksrevisionen bedömer därmed att regeringen noga borde ha följt upp hur systemet fungerar för att kunna agera vid eventuella problem. Granskningen visar dock att så inte har skett. Regeringen har sedan 2008 i huvudsak efterfrågat Migrationsverket om uppgifter om antal ärenden och beviljade beslut.
6.8.2 Regeringen har allt större fokus på effektivare generella kontroller
Granskningen visar att regeringen sedan 2009 har följt upp risker för missbruk i arbetstillståndsärenden. Senare har regeringen också gett flera uppdrag som syftar till utvecklad myndighetssamverkan mot arbetskriminalitet i arbetslivet. Riksrevisionen bedömer att denna samverkan på sikt kan ha goda förutsättningar att bidra till en effektivare bekämpning av brottslighet även i samband med spårbyten. För Migrationsverkets del förefaller dock den huvudsakliga samverkan fortfararande ske på en övergripande samordnande nivå. Det innebär att relevant information sällan når fram till den faktiska ärendehandläggningen av arbetstillstånd. Så som nämnts i avsnitt 5.2.4, beror det åtminstone delvis på oklarheter i hur lagstiftningen om samverkan tolkas.[140] Vidare har regeringen under senare år föreslagit ändrade regelverk mot missbruk av arbetstillstånd som även påverkar förutsättningarna för spårbyten. Det är dock ännu för tidigt att bedöma effekterna av dem.
6.9 Riksrevisionens rekommendationer
Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer.
Till regeringen
- Säkerställ att Migrationsverket kan utbyta nödvändiga uppgifter med samverkande myndigheter, och att myndigheten kan använda uppgifterna i ärendehandläggningen.
- Säkerställ att Migrationsverket kan sammanställa nödvändiga uppgifter om arbetsgivare för att utreda och kontrollera spårbytesärenden.
Till Migrationsverket
- Prioritera och stärk arbetet med efterkontroller av beviljade spårbyten, såväl automatiserade som riskbaserade manuella kontroller.
- Utred möjligheterna att automatisera kontroller av om villkoren för spårbyten är uppfyllda.
- Utveckla en teknisk lösning för att inhämta uppgifter från Skatteverket, även för personer som har ett samordningsnummer.
- Utveckla handläggarstöd för att bedöma arbetsgivares ekonomiska förhållanden.
- Utred möjligheterna till handläggarstöd för att avgöra vilka arbetsgivare som bör kontrolleras mer utförligt i spårbytesärenden.