Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringen och myndigheterna inte har säkrat regionernas och kommunernas tillgång på personlig skyddsutrustning på ett effektivt sätt. Granskningsfrågan har belysts med utgångspunkt i ett beredskaps- och krishanteringsperspektiv.
Regeringen och myndigheterna hade inte vidtagit tillräckliga åtgärder före pandemin för att på ett effektivt sätt säkra tillgången på skyddsutrustning vid en kris. Regioner och kommuner har ansvar för att skydda personal från smitta och behöver därför ha beredskapslager med skyddsutrustning. Men kraven på beredskapslager av personlig skyddsutrustning i regioner och kommuner är inte tillräckligt tydliga. Regeringen och ansvariga myndigheter har inte väglett regionerna och kommunerna i att bygga upp ändamålsenliga beredskapslager med personlig skyddsutrustning.
Statens samlade insatser har bidragit till att säkra tillgången på skyddsutrustning i regioner och kommuner under pandemin, men insatserna kom i gång sent vilket påverkar mervärdet av dem. Det beror på att regeringen inte fattade beslut om resursförstärkning förrän smittspridningen ökade kraftigt och den akuta bristen på skyddsutrustning i flera regioner redan var ett faktum. En viktig förklaring till att myndigheternas insatser dröjde är att det saknades en planering och struktur för när och hur statliga myndigheter ska agera vid omfattande bristsituationer. Stödet till kommunerna påverkades också av att det saknades rapporteringskanaler mellan kommuner och nationella myndigheter och av att länsstyrelserna tvekade om det egna mandatet.
Eftersom regioner och kommuner inte hade tillräckliga beredskapslager av skyddsutrustning blev krishanteringen kostsam för staten.
Staten har inte ställt krav och gett vägledning trots att problemen varit kända
Regeringens ansvar är att skapa förutsättningar för beredskap i regioner och kommuner. Socialstyrelsen, MSB och Riksrevisionen har under flera år rapporterat till regeringen om sårbarheterna i regionernas och kommunernas försörjningsberedskap, men också i statens stöd till regioner och kommuner. För att komma till rätta med bristerna i beredskapen har regeringen tillsatt flera utredningar, bland annat med syfte att göra en översyn av hälso- och sjukvårdens beredskap och lämna förslag på hur förmågan att hantera allvarliga händelser långsiktigt bör utvecklas. Men få konkreta åtgärder hade vidtagits före pandemin för att förstärka regionernas och kommunernas förmåga till beredskap när det gäller bland annat personlig skyddsutrustning.
För en tydlig prioritering av lagerhållning av kritiska produkter behöver staten ställa krav och vägleda regioner och kommuner. Men regeringen har inte skapat förutsättningar för likvärdiga krav trots att både regioner och kommuner bedriver vård. Ansvariga myndigheter behöver utifrån sitt mandat tolka lagstiftningens intention för att kunna ge en tydlig vägledning om vilken beredskap för skyddsutrustning som krävs för att hantera en kris. Folkhälsomyndighetens vägledning för pandemiberedskap inkluderar inte stöd om hur regioner och kommuner kan dimensionera sina lager av personlig skyddsutrustning. Vid flera tillfällen före pandemin uppmanade visserligen Socialstyrelsen regionerna att följa Försvarsberedningens rekommendation om lagerhållning av materiel för tre månaders normalförbrukning. Men varken regeringen, Socialstyrelsen eller någon annan myndighet hade omsatt Försvarsberedningens rekommendation till konkret vägledning. Avsaknaden av ett tydligt regelverk och en konkret vägledning försvårar också en effektiv tillsyn, vilket är en förklaring till att Inspektionen för vård och omsorg (IVO) bedrivit tillsyn i begränsad utsträckning.
Riksrevisionens bedömning är att förslaget om lager med tre månaders förbrukning av skyddsutrustning hade skapat bättre förutsättningar för att hantera bristsituationen som uppstod i början av pandemin. Tydligare vägledning från regeringen och de ansvariga myndigheterna hade därför kunnat bidra till bättre förberedelser i regioner och kommuner. Riksrevisionen noterar att utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap har föreslagit ökad lagerhållning om totalt sex månader hos regioner och kommuner och i distributionsled. Socialstyrelsen föreslås få ett statligt ansvar för försörjningen av kritiska varor till hälso- och sjukvården. Utredningens förslag bereds för närvarande i Regeringskansliet.
Staten saknar information för att kunna ge stöd vid en kris
I de lägen när regioner och kommuner inte klarar försörjningen av kritiska produkter på egen hand kan staten behöva bistå med resurser. För att staten ska kunna besluta om förstärkningsresurser och omfördelning av befintliga resurser vid en större bristsituation krävs tillgång till jämförbar information om tillgång och behov hos huvudmännen. Händelserna under våren 2020 visar att så inte var fallet.
Det saknades en struktur för informationsinhämtning och därmed en nationell sammanställning över regionernas och kommunernas tillgång på skyddsutrustning före pandemin. I början av februari och i mitten av mars inhämtade Socialstyrelsen information om vilken skyddsutrustning som regionerna och kommunerna hade. Den inhämtade informationen baserades inte på uppgifter om den faktiska tillgången på skyddsutrustning utan på regionernas och kommunernas övergripande bedömning av sina lager av skyddsutrustning. För att det ska vara möjligt att göra effektiva prioriteringar vid inköp och eventuell omfördelning mellan regionerna behöver Socialstyrelsen information om faktisk tillgång på skyddsutrustning hos respektive region.
Riksrevisionen bedömer att det, för en effektiv krishantering i framtiden, krävs en nationell sammanställning av både regionernas och kommunernas tillgång på olika produkter för att regeringen och myndigheter ska kunna få en god uppfattning om beredskapsläget och för att bedöma behovet av statliga insatser.
Otydligt när staten ska bidra med resurser i en kris
Det är otydligt reglerat i vilka lägen staten ska bidra med resursförstärkning till regioner och kommuner, vilket bland annat MSB har påpekat. När huvudmännen inte klarar av att lösa en bristsituation på egen hand, enligt ansvarsprincipen, kan det vara nödvändigt med nationella insatser. Granskningen visar att de statliga insatserna inte präglades av att det fanns en plan för hur en resursförstärkning till regioner och kommuner skulle genomföras. Som en konsekvens fördröjdes de statliga insatserna.
Mot bakgrund av bristande beredskapslager hos regionerna uppmanade MSB och Socialstyrelsen regionerna tidigt i februari att öka sina lager av skyddsutrustning. Kort därefter kom tydliga signaler om svårigheter att köpa skyddsutrustning på marknaden. Socialstyrelsen såg ett stort behov av stödinsatser i slutet av februari och tog eget initiativ och började köpa skyddsutrustning. Eftersom det var svårt att köpa större mängder skyddsutrustning kontrakterade Socialstyrelsen i början av mars ett företag för att eftersöka skyddsutrustning. Regeringen informerades men det dröjde till 16 mars innan regeringen gav Socialstyrelsen uppdraget och avsatte medel för att säkra tillgången på skyddsutrustning. I det här läget var bristen redan ett faktum.
Med ett instruktionsenligt uppdrag till Socialstyrelsen om resursförstärkning vid allvarliga händelser bedömer Riksrevisionen att Socialstyrelsen skulle haft bättre möjlighet att agera i ett tidigt skede för att säkra större mängder skyddsutrustning.
Staten bidrog till ökad tillgång men insatserna dröjde när de behövdes som mest
Statens stöd för att säkra tillgången på skyddsutrustning till regioner och kommuner bestod i huvudsak av tre olika åtgärder: 1. inköp och fördelning av skyddsutrustning, 2. godkännande av icke CE-märkt skyddsutrustning, 3. finansiellt stöd till regioner och kommuner. Åtgärderna har sammantaget ökat tillgången på skyddsutrustning men bidraget var begränsat när huvudmännens behov var som störst. Eftersom myndigheterna saknade beredskap för uppgifterna behövde de under pågående kris organisera sig för att genomföra de uppdrag som regeringen gav dem.
Socialstyrelsen har delvis kompletterat behov när bristen var som störst…
Genom inköp av skyddsutrustning bidrog Socialstyrelsen med skyddsutrustning när behoven hos regioner och kommuner var som störst under mars och april. Under våren 2020 var konkurrensen om befintlig skyddsutrustning mycket stor och det var svårt för alla aktörer att köpa skyddsutrustning. På grund av den svåra marknadssituationen kunde Socialstyrelsens inköp och tilldelning av skyddsutrustning delvis komplettera glappet mellan huvudmännens egna inköp och deras behov. Att Socialstyrelsen inte kunde tillgodose alla behov samtidigt beror på att Socialstyrelsen inte lyckades köpa tillräckligt med skyddsutrustning.
Avgörande för att Socialstyrelsen lyckades köpa in större kvantiteter skyddsutrustning är det snabbt upprättade samarbetet med FMV. Samarbetet var resultatet av myndigheternas egna initiativ och innebar att de kunde utnyttja befintlig kompetens och kapacitet för att gemensamt genomföra uppdraget. Inköpen kom i gång den 19 mars, men på grund av låg tillgång på marknaden dröjde det till början av april innan större leveranser kom till Socialstyrelsens lager.
Utredningen för hälso- och sjukvårdens beredskap har föreslagit en nationell inköpsorganisation som inordnas under Socialstyrelsen och träder in i funktion när det finns behov av nationellt samordnade inköp. Riksrevisionen anser att den organisation som etablerades mellan Socialstyrelsen och FMV bör beaktas vid framtida behov av nationella inköp. Denna lösning kan vara mer kostnadseffektiv jämfört med att Socialstyrelsen utvecklar en egen inköpsfunktion som enbart ska användas vid behov.
Det har framförts att konkurrens uppstod som en konsekvens av att Socialstyrelsen började köpa skyddsutrustning på samma marknad som regioner och kommuner. Riksrevisionens granskning visar att det var svårt att undvika konkurrens eftersom statens, regionernas och kommunernas inköp inte var samordnade. Socialstyrelsen behöver inför framtida kriser utveckla en strategi för att minimera risker för konkurrens med andra aktörer.
… men länsstyrelsens fördelning till kommunerna kan ha varit ineffektiv
För att kommuner med störst behov ska få rätt stöd behöver länsstyrelsen fördela skyddsutrustning utifrån principen om att den med störst behov ska få mest skyddsutrustning. Socialstyrelsen försåg inte länsstyrelserna med riktlinjer om hur skyddsutrustning skulle fördelas. Länsstyrelserna utarbetade egna fördelningsprinciper, vilket i de tre undersökta länen resulterade i att länsstyrelserna fördelade skyddsutrustning utifrån olika principer. Det innebär att skyddsutrustning kan ha fördelats ineffektivt våren 2020. Riksrevisionen bedömer att länsstyrelserna och Socialstyrelsen behöver stärka samarbetet och den gemensamma beredskapen för att i framtida kriser kunna ge effektivt stöd till kommunerna.
Snabbspåret ökade tillgången på skyddsutrustning men kom i gång sent
Arbetsmiljöverkets snabbspår hade haft stor betydelse för att öka tillgången på personlig skyddsutrustning från slutet av april. Det skedde genom att utbudet av godkända produkter ökade på marknaden, vilket underlättade för huvudmännen att på egen hand köpa skyddsutrustning. Snabbspåret kom dock i gång sent och bidrog i liten utsträckning när behoven var som störst under mars–april.
Redan den 13 mars var det möjligt för Arbetsmiljöverket att besluta om undantag från CE-märkning av skyddsutrustning för användning i vård och omsorg. Men det tog tre veckor innan Arbetsmiljöverket kunde fatta beslut. Arbetsmiljöverkets första beslut, som innebar att betydande mängder skyddsutrustning kunde tillgängliggöras på marknaden, fattades den 17 april. En förklaring till fördröjningen är att Arbetsmiljöverket behövde utreda de organisatoriska och juridiska förutsättningarna och få ett regeringsuppdrag. Forskningsinstitutet RISE behövde också få nödvändig ackreditering från Swedac för att kunna testa och bedöma skyddsutrustning från ansökande företag.
Att Arbetsmiljöverkets snabbspår dröjde gjorde att Socialstyrelsen inte kunde utnyttja Arbetsmiljöverkets snabbspår för sina inköp i ett tidigt skede.
Statsbidrag har bidragit till huvudmännens inköp men till ett högt pris
Krishanteringen har varit kostsam för staten. Regioner och kommuner, som inte hade tillräckliga beredskapslager, har behövt köpa dyr skyddsutrustning och bygga upp lager under pandemin. På uppdrag av regeringen har Socialstyrelsen fördelat cirka 6 miljarder kronor till regioner och kommuner för inköpt personlig skyddsutrustning under 2020. Riksrevisionens bedömning är att statsbidraget har bidragit till regionernas och kommunernas inköp, särskilt när marknadspriset varit högt, vilket rimligtvis inneburit att huvudmännen fått förbättrade förutsättningar för att bygga upp lager med personlig skyddsutrustning under pandemin. Priserna på skyddsutrustning var mycket höga under våren 2020. Det har senare resulterat i betydande nedskrivningar av värdet på de lager som byggdes upp under pandemin. Dessutom har de lager av icke CE-märkt skyddsutrustning tidsbegränsad tillåten användning och riskerar därför att behöva kasseras när tillståndet löper ut.
Brist på proaktivt agerande minskade effektiviteten i myndigheternas insatser
Alla myndigheter har ett ansvar för att i en kris stödja varandra och samverka för att hantera den uppkomna situationen. MSB ska driva på andra myndigheter och främja samordning mellan dem så att de kan samordna sina åtgärder för att hantera krisen. Granskningen visar att vissa myndigheter inte har uppnått en effektiv samverkan under pandemin. En förklaring kan vara att myndigheterna fokuserar på sina kärnuppgifter snarare än på att verka för att samordna sina åtgärder med andra myndigheter. Det belyser begränsningar med ansvarsprincipen men också begränsningar i MSB:s mandat att utföra sitt operativa uppdrag. Regeringen har också påpekat att de myndigheter som berörs av en kris ska agera proaktivt och samverka för att säkerställa en god samordning.
Brister i samverkan mellan myndigheter fördröjde krishanteringen
När pandemin bröt ut blev det tydligt att det saknades en struktur för Socialstyrelsen att på ett effektivt sätt inhämta information och nå ut med insatser till kommunal vård och omsorg. Den 17 mars begärde Socialstyrelsen hjälp med informationsinhämtning från länsstyrelserna. Vid en samverkanskonferens den 24 mars enades myndigheterna om en samordningsprocess där länsstyrelserna skulle inhämta behovsbilder från kommuner, bedöma kommunernas behov och bedöma behovet av omfördelning mellan kommunerna.
Granskningen visar att osäkerhet uppstod mellan länsstyrelserna om huruvida uppgifterna var förenliga med myndigheternas mandat. MSB ansåg att uppgifterna omfattades av länsstyrelsernas geografiska områdesansvar vid en kris. Osäkerheten bland länsstyrelserna resulterade i en tidsfördröjning och senare en hemställan till regeringen om ett bemyndigande om att bistå Socialstyrelsen i uppdraget. Den 3 april fick länsstyrelserna i uppdrag av regeringen att bistå Socialstyrelsen enligt den begäran som Socialstyrelsen lämnade drygt två veckor tidigare. Länsstyrelsernas tveksamhet om det egna mandatet ligger inte i linje med förväntningarna på ett proaktivt agerande vid en kris. Länsstyrelsens geografiska områdesansvar innebär ett ansvar för bedömningen av kommunernas beredskap och förutsättningar. Riksrevisionen drar därför slutsatsen att länsstyrelsernas tveksamhet var obefogad och minskade effektiviteten i statens stöd till kommunerna. Riksrevisionen konstaterar att MSB i det här fallet hade begränsade möjligheter att få till stånd en effektiv samordning mellan myndigheterna under några av pandemins mest kritiska veckor.
Bristen på samordnad information ledde till olika budskap om användning av skyddsutrustning
Riksrevisionen konstaterar att samverkan mellan Folkhälsomyndigheten och Arbetsmiljöverket inte har varit effektiv. I början av pandemin, när osäkerheten om smittan och användningen av skyddsutrustning var som störst, krävdes tydlig och samstämmig information från de ansvariga myndigheterna. Trots omfattande kommunikation mellan Arbetsmiljöverket och Folkhälsomyndigheten hade de svårigheter att enas om ett samstämmigt budskap om användning av skyddsutrustning under våren 2020. Myndigheterna har olika uppdrag och verkar inom olika regelverk vilket gjorde det svårt att enas om ett samstämmigt budskap. Bristen på samordnat budskap bidrog till osäkerhet bland arbetsgivare och anställda inom vård och omsorg om vad som gäller. Riksrevisionen utesluter inte att bristen på tydligt budskap från staten kan ha inneburit ökad förbrukning av personlig skyddsutrustning.
Svårigheterna med att enas om ett samlat budskap uppstod även under hösten 2020 då MSB samlade Arbetsmiljöverket, Folkhälsomyndigheten, Läkemedelsverket och Socialstyrelsen i syfte att de skulle enas om informationsgivning om användning av skyddshandskar. Samverkan slutade med att myndigheterna avstod från en gemensam informationsinsats. Riksrevisionen konstaterar att det finns svårigheter för MSB att verka för effektiv krishantering mellan myndigheterna.
Rekommendationer
När regioner och kommuner inte klarar av försörjningen av kritiska produkter på egen hand kan det finnas behov av statliga insatser. Pandemin har visat att ansvarsprincipen är otillräcklig för att myndigheterna skulle kunna hantera krisen på ett effektivt sätt. Myndigheterna hade inte tillräckliga förutsättningar för att snabbt kunna ge resursförstärkning till vård och omsorg. Myndigheterna var inte tillräckligt förberedda för den samverkan som krävdes för att hantera pandemins konsekvenser. Regeringen behöver i framtiden bevaka myndigheternas förmåga att agera proaktivt i den nationella krisberedskapen och i statens krishantering. Regeringen behöver också skapa bättre förutsättningar för Socialstyrelsen att agera vid en samhällsstörning. Socialstyrelsen och länsstyrelserna behöver långsiktigt stärka stödet till den kommunala vården och omsorgen.
Till regeringen
- Förtydliga förväntningarna på myndigheternas förmåga att agera proaktivt i den statliga krisberedskapen och vid kriser. Detta bör ske genom att komplettera de grundläggande principerna för krisberedskapen med en handlingsprincip.
- Ge Arbetsmiljöverket och Folkhälsomyndigheten i uppdrag att tillsammans se över sina respektive uppdrag i syfte att skapa förutsättningar för en effektiv samverkan vid en kris.
- Säkerställ att Socialstyrelsen ges möjlighet att inhämta information om regionernas och kommunernas beredskapslager av sjukvårdsmateriel.
- Förtydliga i vilka lägen Socialstyrelsen ska bistå med resurser till regioner och kommuner. Detta bör ske genom en planeringsprocess som syftar till ökad beredskap för beslut om statliga åtgärder vid en samhällsstörning.
- Överväg att ge Socialstyrelsen i uppdrag att, tillsammans med FMV, skapa en funktion för nationella inköp av sjukvårdsprodukter, såsom skyddsutrustning, som kan träda in och säkerställa hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens behov av sådana produkter i händelse av globala bristsituationer eller kriser.
Till Socialstyrelsen
- Stärk stödet till kommunala hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens beredskap. Det bör ske genom ett långsiktigt samarbete med länsstyrelserna i syfte att åstadkomma en effektiv beredskap och krishantering i kommunerna.