Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

2. Skyddsutrustning, krisberedskap och krishantering

I detta bakgrundskapitel beskrivs övergripande den svenska krisberedskapen inom hälso- och sjukvård och äldreomsorg. Här beskrivs också de regelverk som rör personlig skyddsutrustning, ansvarsfördelning för krisberedskapen och krishanteringen. Syftet är att ge en bild av vilket ansvar de olika aktörerna hade för att säkra personlig skyddsutrustning före och vid en kris. Kapitlet avslutas med en sammanfattning av de iakttagelser och förslag som utredningen för hälso- och sjukvårdens beredskap, konstitutionsutskottet och Coronakommissionen har presenterat.

Personlig skyddsutrustning

Personlig skyddsutrustning ska skydda personalen

Personlig skyddsutrustning är sådan utrustning som förhindrar att personal blir smittad.[26] Enligt förordning (EU) 2016/425 måste personlig skyddsutrustning vara CE-märkt för att få användas som skydd för personalen.[27]

I Arbetsmiljöverkets föreskrifter om smittrisker (AFS 2018:4) finns det krav på att personlig skyddsutrustning ska användas om det finns risk för att arbetstagaren utsätts för kroppsvätskor och vid risk för allvarlig luftburen smitta. Valet[28] av skyddsutrustning beror bland annat på hur viruset kan smitta, vilka konsekvenserna kan bli för arbetstagaren vid smitta av viruset, vilka arbetsmoment som ska utföras och under hur lång tid arbetstagaren riskerar att utsättas för viruset.[29]

Exempel på personlig skyddsutrustning

  • Visir/ansiktsskydd
  • Andningsskydd/filtrerande halvmasker (FFP2 eller FFP3)
  • Ögonskydd (skyddsglasögon och/eller korgglasögon)
  • Skyddskläder (skyddsförkläden och engångsoveraller)
  • Skyddshandskar (engångshandskar och/eller återanvändningsbara)

Medicinteknisk skyddsutrustning är, till skillnad från personlig skyddsutrustning, utrustning som ska skydda patienter från att bli smittade.[30]

Krav om lagerhållning av skyddsutrustning berör regionerna men inte kommunerna

I hälso- och sjukvårdslagens allmänna bestämmelser, som gäller för både regioner och kommuner, anges att hälso- och sjukvårdsverksamhet ska bedrivas så att kraven på en god vård uppfylls. Detta innebär bland annat att vården ska vara av god kvalitet med en god hygienisk standard.[31] Kvaliteten i verksamheten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. Vidare anges att det, där det bedrivs hälso- och sjukvårdsverksamhet, ska finnas den personal, de lokaler och den utrustning som behövs för att god vård ska kunna ges.[32] Vad som utgör utrustning preciseras inte närmare men rimligtvis krävs att det finns tillgång till personlig skyddsutrustning om det finns risk för smittspridning.

Katastrofmedicinsk beredskap omfattar endast regionerna och innebär att de ska ha försörjningsberedskap för bland annat personlig skyddsutrustning.[33] Regionerna ska planera så att hälso- och sjukvårdens försörjning av medicinteknisk utrustning, förbrukningsmateriel och läkemedel anpassas till de behov som kan uppstå vid allvarlig händelse.[34] Begreppet förbrukningsmateriel omfattar i detta sammanhang personlig skyddsutrustning,[35] vilket innebär att regionernas katastrofmedicinska beredskap omfattar ansvar för försörjningsberedskap av personlig skyddsutrustning. Något motsvarande krav finns inte för den vård som kommunerna bedriver.[36]

Arbetsgivare har ansvar för att tillhandahålla skyddsutrustning

Både regioner och kommuner är arbetsgivare och omfattas av arbetsmiljölagens bestämmelser. I arbetsmiljölagens bestämmelser om arbetsplatsens beskaffenhet anges att personlig skyddsutrustning ska användas om ett betryggande skydd mot ohälsa eller olycksfall inte nås på annat sätt. Denna ska tillhandahållas genom arbetsgivarens försorg.[37] Arbetsmiljölagen innehåller inga närmare bestämmelser om arbetsgivarens skyldigheter att lagerhålla skyddsutrustning. Däremot framgår det att arbetsgivaren ska förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall. I det förebyggande arbetet ska arbetsgivaren systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna krav på en god arbetsmiljö.[38] I Arbetsmiljöverkets föreskrift anges ett antal åtgärder som arbetsgivaren i första hand ska vidta, till exempel utbildning av arbetstagare och hygienåtgärder.[39]

Nationella krisberedskapssystemet

Ansvarsprincipen är grundläggande för krisberedskapen. Det nationella beredskapssystemet bygger på ett geografiskt områdesansvar i tre nivåer. Länsstyrelserna är geografiskt områdesansvariga på regional nivå. Regeringen är geografiskt ansvarig på nationell nivå. Alla myndigheter under regeringen har ett ansvar för krisberedskapen. MSB, Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen har ett särskilt ansvar för krisberedskap. Regioner och kommuner har ansvar för att analysera och planera sin beredskapsförmåga och rapportera den till statliga myndigheter.

Övergripande mål och principer för krisberedskapen

De av regeringen angivna målen för krisberedskapen delas in i ett förberedande perspektiv och ett hanterande perspektiv. Målen för de båda perspektiven är att minska risken för olyckor och kriser som hotar landets säkerhet och att värna människors liv och hälsa. Krisberedskapsarbetet utgör också en utgångspunkt för arbete med det civila försvaret.[40]

Ansvarsprincipen i den svenska krisberedskapen innebär att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden också har motsvarande ansvar vid en kris. I ansvaret ingår att vidta de åtgärder som krävs för att kunna förebygga, motstå, hantera, återställa och lära från olyckor och kriser.[41]

MSB har mot bakgrund av skogsbranden i Västmanland 2014 och flyktingkrisen 2015 visat på ett behov av att förändra de styrande principer som råder för krishantering eftersom aktörernas förmåga att samverka, leda och kommunicera behöver utvecklas. MSB såg också ett behov av att öka aktörernas kompetens och kunskap samt effektivisera användandet av resurser vid hanteringen av skogsbranden. Ett bakomliggande problem är att en alltför stark betoning på ansvarsprincipen kan leda till en avvaktande hållning vid en kris eftersom aktörerna väntar på att andra ska agera. MSB har mot denna bakgrund föreslagit att ansvarsprincipen kompletteras med en samverkansprincip och en handlingsprincip.[42] Regeringen har med anledning av MSB:s förslag framfört att de aktörer som berörs av en kris ska samverka för att säkerställa en god samordning och ett effektivt resursutnyttjande. Aktörerna ska även agera proaktivt och vara beredda att vidta nödvändiga åtgärder även i osäkra situationer där informationsbrist råder.[43]

Geografiskt områdesansvar på tre nivåer för stöd och samverkan

Det svenska krisberedskapssystemet är organiserad i tre geografiska områdesansvarsnivåer: nationell, regional och lokal nivå.

Regeringen är ytterst ansvarig för krisberedskapen på nationell nivå.[44] Det är regeringens ansvar att vidta nödvändiga åtgärder inför och vid en kris för att åstadkomma en nationell samordning mellan berörda myndigheter och andra aktörer. Ett viktigt underlag för regeringens prioriteringar av krisberedskapen är de analyser som myndigheterna presenterar i sina risk- och sårbarhetsanalyser. I detta sammanhang är MSB:s strategiska analyser av särskild betydelse.[45]

Länsstyrelsen är geografiskt områdesansvarig myndighet på regional nivå och ska hålla samman aktörer i länet såsom regionen, kommunerna och näringslivet, och fungera som en länk till den nationella nivån. Länsstyrelserna ska bland annat verka för en regional inriktning på beredskapsförberedelserna och ska vartannat år sammanställa en regional risk- och sårbarhetsanalys som redovisas till Regeringskansliet och MSB. Länsstyrelserna ska också stödja länets aktörer, främst kommunerna, i deras arbete med risk- och sårbarhetsanalys och kontinuitetsplanering.[46] Kommunernas risk- och sårbarhetsanalyser utgör även underlag för länsstyrelsens egna risk- och sårbarhetsanalys som rapporteras till MSB.[47]

Kommunen är geografiskt områdesansvarig på lokal nivå. Inom detta ansvar ska kommunen verka för att olika aktörer, bland annat de som bedriver samhällsviktig verksamhet, inom kommunens geografiska område kan samverka och på så sätt samordna sina förberedelser inför extraordinära händelser.[48]

Regioner och kommuner har ansvar för beredskapsplanering i sin verksamhet

Regioner och kommuner ska analysera risker i sin egen verksamhet och upprätta en planering för krishantering. I detta arbete ingår att planera för sin varuförsörjning av bland annat skyddsutrustning.

Lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) är styrande för krisberedskaps­planeringen i regioner och kommuner. Enligt LEH ska regioner och kommuner analysera vilka extraordinära händelser som kan inträffa i fredstid i regionen respektive kommunen, och hur extraordinära händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet ska sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys.[49] En risk- och sårbarhetsanalys kan bland annat visa på risker i verksamheten, till exempel när det gäller försörjningen av skyddsutrustning.

Regioner och kommuner ska, med beaktande av risk- och sårbarhetsanalysen, för varje ny mandatperiod, fastställa en plan för hur de ska hantera extraordinära händelser.[50] Detta ska ske genom så kallad kontinuitetsplanering. Vid sidan av arbetet med kontinuitetsplanering förväntas kommunerna, liksom regionerna, att genomföra pandemiplanering.[51] Inom ramen för det här arbetet ska regioner och kommuner planera sin varuförsörjning av bland annat skyddsutrustning.

Regionernas verksamhet omfattar huvuddelen av hälso- och sjukvården i Sverige och de är också ansvariga för smittskyddsarbetet inom sitt område.[52] Detta innebär att regionens smittskyddsläkare ansvarar för att planera och organisera smittskyddsarbetet inom länet. I detta ingår att utarbeta en regional pandemiplan och leda smittskyddet under en pandemi.[53] Som framgår av avsnitt Krav om lagerhållning av skyddsutrustning berör regionerna men inte kommunerna innebär det katastrofmedicinska ansvaret att regionen ska ha beredskapslager med personlig skyddsutrustning.

Kommunerna ansvarar för socialtjänsten inklusive äldreomsorgen och den del av hälso- och sjukvården som bland annat utförs vid vård- och omsorgsboenden.[54] Kommunen kan också överta ansvaret för hemsjukvården genom en överenskommelse med regionen.[55] Den kommunala hälso- och sjukvården omfattar en fjärdedel av Sveriges hälso- och sjukvårdsutgifter.[56] Som framgår av avsnitt Krav om lagerhållning av skyddsutrustning berör regionerna men inte kommunerna

har kommunerna inget katastrofmedicinskt ansvar och därmed inget tydligt krav på sig att ha beredskapslager med personlig skyddsutrustning.

Centrala myndigheters ansvar för krisberedskapen

Alla myndigheter under regeringen har ett ansvar för krisberedskap inom sina respektive ansvarsområden. Myndigheterna ska redovisa åtgärder och behov till regeringen och MSB, samt hur de ska hantera konsekvenserna av en kris. Detta görs främst genom att de vartannat år presenterar en risk- och sårbarhetsanalys.[57] Några myndigheter har dessutom ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. Ett sådant ansvar har till exempel MSB, Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen.[58]

MSB har övergripande ansvar för att stödja och analysera krisberedskapen

MSB är den myndighet som har det övergripande ansvaret för att stödja myndigheternas, regionernas och kommunernas beredskap samt identifiera och analysera sårbarheter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga. MSB ska vidare tillsammans med de ansvariga myndigheterna genomföra en övergripande planering av åtgärder som bör vidtas. Myndigheten ska värdera och sammanställa resultatet av arbetet i en rapport till regeringen.[59] Centralt i MSB:s rapportering till regeringen är den nationella risk- och förmågebedömningen som MSB sammanställer vartannat år. Denna bygger bland annat på myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser.[60]

I sitt stöd till myndigheter, regioner och kommuner tillhandahåller MSB väglednings- och utbildningsmaterial som berör ledning och beslutsfattande och material som särskilt riktar sig till aktörernas kontinuitetsplanering.[61]

MSB har tidigare tagit fram särskilda scenarier för influensapandemi, 2011, 2012 och 2018.[62] MSB:s händelsescenarier kan användas till stöd för de analyser som regioner, kommuner, myndigheter, länsstyrelser och centrala myndigheter gör i sitt arbete med sina risk- och sårbarhetsanalyser. MSB använder själv scenarierna som ett underlag i den nationella risk- och förmågebedömningen.[63]

Folkhälsomyndigheten ansvarar för smittskyddet på nationell nivå

Folkhälsomyndigheten har ansvar för att på nationell nivå samordna smittskyddet och ta de initiativ som krävs för att upprätthålla ett effektivt smittskydd.[64] Folkhälsomyndigheten ska övervaka regionernas planläggning av smittskyddets beredskap, och inom sitt ansvarsområde ta initiativ till åtgärder som skyddar befolkningen mot smittsamma sjukdomar och andra allvarliga hälsohot.[65]

Folkhälsomyndighetens föreskrifter, allmänna råd och rekommendationer och vägledningar riktar sig främst till ansvariga på regional nivå såsom smittskyddsläkare, kliniskt mikrobiologiska laboratorier och vårdhygienenheter.[66] Folkhälsomyndigheten har veckovisa samtal med regionernas smittskyddsläkare. Det finns ingen rapportering från regionerna till Folkhälsomyndigheten utöver veckosamtalen.[67]

I december 2019 publicerade Folkhälsomyndigheten ett uppdaterat vägledningsmaterial för pandemiberedskap som Socialstyrelsen tidigare gett ut.[68] Vägledningen syftar till att ge ett brett perspektiv på beredskap och ge stöd till regionernas hälso- och sjukvård men också till andra aktörer i samhället.[69]

Socialstyrelsen har olika uppgifter för beredskap inom vård och omsorg

Socialstyrelsen är nationell kunskapsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst. Socialstyrelsen ansvarar inom krisberedskapen för att expertis utvecklas och upprätthålls samt för att kunskap sprids om katastrofmedicin och krisberedskap.[70] Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag genomfört ett antal analys- och utvärderingsprojekt av beredskapen i regioner och kommuner i syfte att ge underlag för regeringens och Socialstyrelsens prioriteringar på området.

Socialstyrelsens arbete med krisberedskap är i huvudsak inriktat mot den beredskap som regionen ansvarar för. Anledningen är att det katastrofmedicinska beredskapsansvaret endast omfattar regionernas hälso- och sjukvård och att Socialstyrelsen är mottagare av regionernas risk- och sårbarhetsanalys, men inte kommunernas. Sedan 2016 håller Socialstyrelsen veckovisa konferenser med företrädare för regionernas krisberedskapsenheter.[71]

Socialstyrelsen utfärdar flera föreskrifter, bland annat om katastrofmedicinsk beredskap, som riktar sig till regionernas planering av hälso- och sjukvården.[72]

Socialstyrelsen förvaltar statliga beredskapslager av sjukvårdsmateriel och läkemedel. Sedan kalla krigets slut har de statliga beredskapslagren med sjukvårdsmateriel successivt avvecklats.[73] De lager som fanns före pandemin innehöll värdemässigt till största delen antivirala läkemedel som kan användas vid en influensapandemi.[74] Socialstyrelsens beredskapslager regleras i huvudsak genom myndighetens regleringsbrev.[75]

Inspektionen för vård och omsorg ansvarar för tillsyn av vård och omsorg

IVO är en tillstånds- och tillsynsmyndighet med ansvar för tillsyn inom hälso- och sjukvård och socialtjänst. Syftet med IVO:s tillsyn är att granska att befolkningen får vård och omsorg som är säker, har god kvalitet och bedrivs i enlighet med lagar och andra föreskrifter. Av IVO:s instruktion framgår att IVO ska bedriva dels egeninitierad tillsyn, dels författningsreglerad tillsyn. Tillsyn ska planeras och genomföras med utgångspunkt i egna riskanalyser om inte annat följer av lag, förordning eller särskilt beslut från regeringen.[76]

Arbetsmiljöverket ansvarar för flera frågor inom arbetsmiljö

Arbetsmiljöverket är en kontroll- och tillsynsmyndighet med ansvar för arbetsmiljö‑, arbetstids- och utstationeringsfrågor. Arbetsmiljöverket kontrollerar att de produkter som redan finns på marknaden uppfyller gällande produktlagstiftning.[77]

Arbetsmiljöverket ansvarar för att arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen följs och planerar tillsynen främst med utgångspunkt i analyser av arbetsmiljörisk och risk för att aktörer medvetet bryter mot regelverket.[78] Arbetsmiljöverket kan besluta om förelägganden eller förbud mot den som bryter mot arbetsmiljölagstiftningen och har möjlighet att utdöma vite vid beslut om förelägganden och förbud.[79] Arbetsmiljöverkets tillsyn kan också föranledas av ett skyddsstopp då arbetsplatsens skyddsombud och arbetsgivaren inte är överens om huruvida det finns risk för arbetstagarnas liv och hälsa.[80]

Arbetsmiljöverkets föreskrifter om smittrisker riktar sig till arbetsgivare och syftar till att förebygga risker för att arbetstagare blir infekterade av smittämnen, eller blir varaktiga bärare av smittämnen, på grund av sina arbetsuppgifter.[81]

Statens krishantering

Vid en kris måste regeringen och myndigheterna inhämta information och vid behov vidta åtgärder för att mildra krisens konsekvenser. Regeringens uppgifter gäller i första hand strategiska frågor medan ansvaret för ledning och samordning av det operativa arbetet ligger på de berörda myndigheterna.[82]

Regeringen har det yttersta ansvaret vid större kriser

Regeringen styr riket enligt 1 kap. 6 § regeringsformen och är ansvarig inför riksdagen. Detta innebär att regeringen ytterst är ansvarig för krishanteringen på nationell nivå, och i denna uppgift ingår att hantera konsekvenserna av en stor kris som drabbar riket och dess befolkning.[83] Det är regeringens ansvar att vidta nödvändiga åtgärder för att åstadkomma en nationell samordning mellan berörda aktörer, för att säkerställa en effektiv krishantering. I praktiken innebär det att ta beslut om åtgärder och ge uppdrag till myndigheter utifrån den information som myndigheterna lämnar.[84]

Statsministerns statssekreterare leder krishanteringsarbetet och bedömer behovet av samordning i Regeringskansliet och kan sammankalla gruppen för strategisk samordning (GSS), som består av statssekreterare i de departement vars verksamhetsområde berörs.[85]

Fram till den 30 november 2021 samordnade Justitiedepartementet Regeringskansliets krishantering.[86] Departementen ansvarar för krishanteringen inom sina respektive områden. Arbetet på Justitiedepartementet leddes av en särskild tjänsteman som ansvarar för utveckling, samordning och uppföljning av krishanteringen i Regeringskansliet. Under chefstjänstemannen finns kansliet för krishantering. Kansliet ska kunna larma, ta fram samlad lägesinformation och ta fram en bild av hur samtliga enskilda händelser tillsammans påverkar samhället.[87] Informationen från kansliet och departementen utgör underlag för regeringens beslut vid en kris.

MSB har operativt ansvar för att samordna och ge stöd

MSB har i uppdrag att ge stöd till och främja samordning mellan berörda myndigheter så att de kan samordna sina åtgärder för att hantera en kris. MSB:s ansvar är också att samordna information till allmänhet och medier, effektivt använda samhällets samlade resurser och samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder.[88] Exempelvis kan MSB ta initiativ till samverkanskonferenser där de berörda aktörerna kan utbyta information och koordinera åtgärder för att hantera en kris.

Inför bildandet av MSB bedömde regeringen att ett ökat sektorsövergripande perspektiv och arbetssätt ger de synergier som krävs för att framgångsrikt kunna hantera allvarliga kriser. Regeringen ansåg att MSB ska vara en pådrivande kraft i den nationella samordningen vid kriser.[89] MSB tar med stöd av de berörda aktörerna fram, och delar, nationella samlade lägesbilder.[90] Därutöver ska MSB bistå Regeringskansliet med underlag och information i samband med kriser och bidra till att minska konsekvenser av kriser.[91]

Inom ramen för det operativa uppdraget håller MSB varje vecka under året en nationell samverkanskonferens för att dela MSB:s nationella lägesbild och ta del av aktörernas lägesbilder. Det gör det möjligt för MSB och ansvariga aktörer att på ett tidigt stadium upptäcka händelser som kan leda till kriser. Ett annat syfte är att aktörerna får vana att samordna sitt arbete och kunskap om varandras ansvar och roller.[92]

Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten saknar operativa uppdrag

Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten har ett särskilt ansvar för krisberedskap, vilket innebär att de ansvarar för att planera och vidta förberedelser för att kunna hantera en kris inom sina respektive ansvarsområden. Myndigheterna ska samverka och stödja varandra vid en sådan kris.[93] Myndigheterna ska ha tjänsteman i beredskap (TiB) och kunna aktivera en krisledningsfunktion vid samhällsstörning inom sitt ansvarområde. TiB ska vara tillgänglig dygnet runt och har i uppgift att initiera och samordna det inledande arbetet för att upptäcka och verifiera allvarliga händelser samt larma och ge information. Båda myndigheter ska vid en krissituation hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet, den förväntade utvecklingen och de tillgängliga resurserna inom sina respektive ansvarsområden samt hålla regeringen informerad om vidtagna och planerade åtgärder.[94]

Socialstyrelsen har ansvar för beredskapslager av sjukvårdsmateriel men har inte ett operativt ansvar för att besluta om hur materiel ska fördelas vid en kris. Myndigheten behöver få uppdrag om detta från regeringen för att kunna fördela materiel. Av Socialstyrelsens arbetsordning för krisledningsorganisation framgår att TiB deltar vid MSB:s veckovisa samverkanskonferenser och delar lägesinformation från Socialstyrelsen för att bidra till en nationell lägesbild, stärka samverkan och utveckla förmågan att hantera en kris. Vid en allvarlig händelse ska Socialstyrelsen etablera en krisledningsorganisation som leds av en operativ chef.[95]

Vid en kris ska Folkhälsomyndigheten ta initiativ till åtgärder som skyddar befolkningen mot smittsamma sjukdomar och andra allvarliga hälsohot.[96] Det gör myndigheten bland annat genom att lämna rekommendationer och allmänna råd för att begränsa smittspridningen. Folkhälsomyndigheten ska också bistå myndigheter, regioner, kommuner och organisationer med expertstöd vid utbrott av allvarliga smittsamma sjukdomar.[97] Ansvaret för att behövliga smittskyddsåtgärder vidtas ligger dock på respektive region.

Länsstyrelserna ska möjliggöra samverkan i länet och samordna information till centrala myndigheter

Under en kris ska länsstyrelsen verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas i länet.[98] Detta görs genom att länsstyrelsen samordnar det regionala krisledningsarbetet och ger stöd till aktörer i länet. Det kan till exempel handla om att organisera regionala samverkanskonferenser och ge stöd till samverkan mellan kommuner eller mellan regionen och kommuner.

Länsstyrelsen ska också inhämta och sammanställa lägesinformation om konsekvenserna vid en kris. Kommunernas lägesrapportering ska innehålla information om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen samt om vidtagna och planerade åtgärder.[99] Lägesrapporteringen utgör ett underlag för prioriteringar på regional och nationell nivå. Länsstyrelsen ska efter beslut av regeringen prioritera och inrikta statliga resurser som ställs till förfogande.[100]

Flera utredningar föreslår förbättringar inom beredskapen

Regeringen har tillsatt flera utredningar som berör försörjningsberedskap och myndigheternas och regeringens krishantering under pandemin. Regeringen tillsatte i augusti 2018 en utredning för att göra en översyn av hälso- och sjukvårdens beredskap inför och vid allvarliga händelser i fredstid och höjd beredskap. Utredningen skulle bland annat lämna förslag på hur hälso- och sjukvårdens förmåga att hantera allvarliga händelser långsiktigt bör utvecklas.[101] I augusti 2020 fick utredningen ett tilläggsuppdrag[102] och skulle bland annat beakta regeringsuppdraget till Socialstyrelsen om att säkra tillgången på skyddsutrustning. Utredningen lämnade delbetänkanden i april 2020 och mars 2021, och ett slutbetänkande i februari 2022. Coronakommissionen tillsattes i juni 2020 av regeringen för att utvärdera de åtgärder som vidtagits för att begränsa spridningen av covid-19. Coronakommissionen har lämnat två delbetänkanden, i december 2020, september 2021 och ett slutbetänkande i februari 2022.

Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap

Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap konstaterar att dagens försörjningskedja för läkemedel och sjukvårdsprodukter är sårbar och att hälso- och sjukvårdens beredskap måste stärkas. Utredningen har lämnat förslag för att säkra tillgången på läkemedel och annan sjukvårdsutrustning i vardag, kris och krig.[103]

Utredaren föreslår ett nytt system för ökad lagerhållning av läkemedel och sjukvårdsmateriel i Sverige. Lagerhållningen ska vara indelad i fyra nivåer och motsvara sammanlagt sex månaders normalförbrukning. Kraven på huvudmännen att hålla lager av läkemedel och andra sjukvårdsprodukter[104] för att kunna bedriva god vård i alla lägen ska förtydligas i lag och omfatta en månads normalförbrukning. Utredningen föreslår krav på utökad lagerhållning för regioner och kommuner och krav på att apotek och läkemedelsföretag ska ha viss lagerhållning. Läkemedelsföretag ska få ansvar för att hålla beredskapslager av läkemedel, och regioner och kommuner får ansvar att beredskapslagra övriga sjukvårdsprodukter. Lagren ska finnas i landet och omfatta sex månaders förbrukning, och staten ska förfoga över lagren. Utredaren föreslår också en ny bestämmelse i hälso- och sjukvårdslagen som anger en målsättning för hälso- och sjukvården i fredstida kriser och i krig. Förslaget innebär att Socialstyrelsen på ett tydligare sätt ska samordna hälso- och sjukvårdens förberedelser inför kris och krig. Vidare föreslås Socialstyrelsen få det statliga ansvaret för försörjningsberedskapen på hälso- och sjukvårdsområdet, eftersom utredaren menar att det finns ett tydligt behov av att hålla ihop frågor som rör hälso- och sjukvårdens planering för att säkerställa tillgången på sjukvårdsprodukter. Utredaren föreslår också nationell tillverkningsberedskap för vissa läkemedel och andra sjukvårdsprodukter, en nationell inköpsfunktion som inordnas hos Socialstyrelsen som kan aktiveras vid behov, utvecklad omvärldsbevakning och ett system för fördelning av sjukvårdsprodukter.[105]

I slutbetänkandet föreslår utredningen att kommuner och regioner ska vara skyldiga att hjälpa varandra i en situation då resurserna inte räcker till för att utföra vård som inte kan anstå med normala kvalitetskrav. En kommun eller region som behöver hjälp ska anmäla detta. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska besluta om hjälp ska lämnas. Kommuner och regioner ska lämna de uppgifter som behövs vid beslutsfattande.[106]

Utredningen föreslår också att det ska införas bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagen som innebär att kommuner och regioner ska vara skyldiga att följa planeringsanvisningar för totalförsvarets hälso- och sjukvård och utföra de särskilda åtgärder för sådan hälso- och sjukvård som staten har bestämt. Kommuner och regioner ska lämna de uppgifter som behövs för planering av totalförsvarets hälso- och sjukvård.[107]

Utredningen föreslår även att regioner och kommuner, såväl till vardags som i kris, ska ha en gemensam planering för att säkerställa en sammanhängande vårdkedja.[108]

Utredaren menar att sjukvården behöver ha förmåga att mobilisera resurser vid allvarliga situationer. Exempelvis behöver det finnas förmåga att hantera plötsligt ökad efterfrågan på skyddsutrustning. Utredningen föreslår därför att uppgifter om regionala förstärkningsresurser ska lämnas till Socialstyrelsen som ska upprätta en nationell sammanställning, som i relevanta delar kan delges berörda aktörer för att underlätta samverkan och planering.[109]

Konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet beslutade i september 2020 att granska regeringens hantering av ett antal frågor med koppling till coronapandemin, bland annat regeringens åtgärder för att säkra tillgången på personlig skyddsutrustning.[110]

Konstitutionsutskottet konstaterar att regeringsuppdraget till Socialstyrelsen att på nationell nivå säkra tillgången på skyddsutrustning låg i linje med hur den svenska krisberedskapen är organiserad. Men konstitutionsutskottet betonar vikten av att uppdrag till myndigheter utformas i dialog med de berörda aktörerna, att uppdragen kommuniceras tydligt och att nödvändiga synpunkter inhämtas. Konstitutionsutskottet konstaterade också att det dröjde innan Socialstyrelsen kunde bedöma behovet av skyddsutrustning hos kommunerna. Konstitutionsutskottet förutsätter därför att regeringen överväger om bestämmelserna om rapporteringsvägar för kommuner behöver ändras för att säkra en snabb och täckande nationell bild av läget på kommunal nivå. Konstitutionsutskottet ansåg också att Socialstyrelsens muntliga rapporter till Regeringskansliet om sina uppdrag borde ha dokumenterats, både som ett led i uppföljningen och för att möjliggöra en granskning.[111]

Coronakommissionen

I sitt slutbetänkande konstaterar Coronakommissionen att regionerna inte haft de tillräckliga lager med personlig skyddsutrustning som det katastrofmedicinska beredskapsansvaret kräver.[112] Kommissionen bedömer att Sveriges pandemiberedskap var undermålig och pekar på flera brister. Vidare bedömer kommissionen att den nationella beredskapen för att hålla lager och köpa in nödvändiga produkter måste bli mycket bättre. Kommissionen föreslår att beredskapen måste stärkas väsentligt inför nästa kris. Det gäller såväl den materiella, organisatoriska och mentala som den rättsliga beredskapen. Nationella beredskapslager behövs som komplement till dem som finns inom EU. Det bör också finnas ett lagstadgat krav på regionerna att ha lager av viss omfattning.[113]

Vidare konstaterar Coronakommissionen att regeringen och myndigheterna vidtog för få och sena åtgärder för att minska smittspridningen. Skälet är att Folkhälsomyndighetens bedömningar, särskilt i början, baserades på krav på evidens och inte försiktighet. Kommissionen bedömer att regeringen förlitade sig för mycket på Folkhälsomyndighetens bedömningar som underlag för sina ställningstaganden inom smittskyddet och att regeringen inte kompletterade med annan expertis i tillräckligt stor utsträckning.

Coronakommissionen bedömer att Folkhälsomyndighetens insatser och förslag på åtgärder i allt för stor utsträckning styrde hanteringen av pandemin. Coronakommissionen anser att regeringen borde ha tagit ledningen i alla delar av krishanteringen. Kommissionen anser att även Regeringskansliets inre organisation var ett hinder för tydligt ledarskap från regeringen. Ansvarsprincipens tillämpning inom Regeringskansliet har under pandemin inneburit att information från Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen lämnats till Socialdepartementet. Kansliet för krishantering, som sorterade under Justitiedepartementet, har således inte kunnat inhämta information direkt från Socialdepartementets myndigheter. Enligt kommissionen försvagade detta regeringens möjligheter att utöva en aktiv ledning i en sammansatt kris.[114]

Detta är några av kommissionens lärdomar inför framtiden:

  • Det måste finnas pandemiplaner med nya förutsättningar. Exempelvis måste olika myndigheter förbereda sitt samarbete. Kommissionen förordar utbildning och övning för att skapa en mental beredskap för att våga agera i tid och fatta beslut på ett osäkert underlag.[115]
  • Ansvarsprincipen bör kompletteras med en försiktighets- eller handlingsprincip.[116]
  • En parlamentarisk utredning bör överväga förändringar i såväl principerna för som organisationen av krishantering. Dess utgångspunkt bör vara att göra regeringens ansvar tydligt.[117]
  • [26] Artikel 3 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/425 av den 9 mars 2016 om personlig skyddsutrustning och om upphävande av rådets direktiv 89/686/EEG.
  • [27] CE-märket visar att tillverkaren garanterar att utrustningen uppfyller säkerhetskrav enligt förordning (EU) 2016/425 om personlig skyddsutrustning.
  • [28] Valet av skyddsåtgärder, bland annat personlig skyddsutrustning, beror även på Arbetsmiljöverkets föreskrifter om gravida och ammande arbetstagare (AFS 2007:5) och Arbetsmiljöverkets föreskrifter om minderårigas arbetsmiljö (AFS 2012:3).
  • [29] Arbetsmiljöverkets föreskrifter och allmänna råd om smittrisker (AFS 2018:4). Se även Arbetsmiljöverket, ”Personlig skyddsutrustning som skydd mot covid-19”, hämtad 2021-03-30.
  • [30] Läkemedelsverket, ”Skyddsutrustning”, hämtad 2022-01-04.
  • [31] Se 5 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen.
  • [32] Se 5 kap. 4 § hälso- och sjukvårdslagen.
  • [33] Se 7 kap. 2 § hälso- och sjukvårdslagen.
  • [34] 2, 9 §§ Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om katastrofmedicinsk beredskap (SOSFS 2013:22).
  • [35] Intervju med företrädare för Socialstyrelsen, 2021-11-18.
  • [36] Se 11 kap. 2 § hälso- och sjukvårdslagen.
  • [37] Se 2 kap. 7 § arbetsmiljölagen.
  • [38] 2–2a och 2b § arbetsmiljölagen.
  • [39] 13, 14 §§ Smittrisker. Arbetsmiljöverkets föreskrifter och allmänna råd om smittrisker (AFS 2018:4).
  • [40] Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 6, s. 71, bet. 2019/20:FöU1, prot. 2019/20:50.
  • [41] Prop. 2007/08:92, s. 37, bet. 2007/08:FöU12, rskr. 2007/08:193, prop. 2013/14:144 och prop. 2016/17:1, utgiftsområde 6, s. 82.
  • [42] MSB föreslår att samverkansprincipen och handlingsprincipen ska ersätta de så kallade likhets- och närhetsprinciperna. MSB, Ansvar, samverkan, handling: åtgärder för stärkt krisberedskap utifrån erfarenheterna från skogsbranden i Västmanland 2014, 2016.
  • [43] Prop. 2016/17:1, utgiftsområde 6, s. 82.
  • [44] Bet. 2020/21:KU20, s. 240.
  • [45] 2 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Se även prop. 2007/08:92, s. 55, bet. 2007/08:FöU12, s. 11, rskr 2007/08:193.
  • [46] Se 6 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.
  • [47] 5 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om landstings risk- och sårbarhetsanalyser (MSBFS 2015:4) och 5 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om kommuners risk- och sårbarhetsanalyser (MSBFS 2015:5).
  • [48] 2 kap. 7 § lagen om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.
  • [49] Se 2 kap. lagen om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap innebär att regioner och kommuner.
  • [50] Se 2 kap. lagen om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap innebär att regioner och kommuner.
  • [51] Intervju med företrädare för MSB, 2021-06-22.
  • [52] Regionen ska enligt 8 kap. 1, 6 §§ hälso- och sjukvårdslagen erbjuda en god hälso- och sjukvård åt den som är bosatt inom regionen. Regionen ansvarar dock inte för sådan hälso- och sjukvård som en kommun inom regionen har ansvar för enligt 12 kap. 1 § eller 14 kap. 1 § enligt samma lag.
  • [53] 6 kap. 1, 2 §§ smittskyddslagen, Folkhälsomyndigheten, Pandemiberedskap. Hur vi förbereder oss – ett kunskapsunderlag, 2019, s. 12.
  • [54] Se 12 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen och 2 a kap. 4 § samt 4 kap. 2 a § och 5 kap. 5 § socialtjänstlagen.
  • [55] 14 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen. Detta har skett i samtliga län utom Stockholms län.
  • [56] År 2015 stod kommunerna för 25,4 procent av de totala hälso- och sjukvårdsutgifterna. Prop. 2017/18:83, s. 11.
  • [57] Se 8 § förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.
  • [58] Se 1, 8, 10 §§ förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.
  • [59] 2 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
  • [60] MSB, ”Nationell risk- och förmågebedömning”, hämtad 2021-11-08.
  • [61] Se t.ex. MSB, Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar, 2018 och MSB, Handbok i kommunal krisberedskap, 2020, MSB, Juridisk vägledning – Kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser, 2020. Se även MSB, ”Kontinuitetshantering”, hämtad 2022-01-31.
  • [62] MSB, En sammanställning av riskområden och scenarioanalyser 2012–2015 – Enligt uppdrag 16 i MSB:s regleringsbrev 2015, 2015, s. 11.
  • [63] Mejl från företrädare för MSB, 2021-11-03.
  • [64] 1 kap. 7 kap. smittskyddslagen (2004:168), 5 § lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa.
  • [65] 26 § förordningen (2021:248) med instruktion för Folkhälsomyndigheten.
  • [66] Intervju med företrädare för Folkhälsomyndigheten, 2021-06-30.
  • [67] Intervju med företrädare för Folkhälsomyndigheten, 2021-06-30 och intervju med företrädare för MSB, 2021-06-22.
  • [68] Dokumentet Pandemiberedskap. Hur vi förbereder oss – ett kunskapsunderlag riktar sig till nationella myndigheter, regionernas smittskyddsläkare, beredskapschefer och beredskapssamordnare, samt övriga verksamhets- och planeringsansvariga inom regionernas och kommunernas vård och omsorg. Ytterligare två dokument berör aktörernas kommunikation och tillgång och användning av läkemedel: Folkhälsomyndigheten, Pandemiberedskap. Hur vi kommunicerar – ett kunskapsunderlag, 2019, Folkhälsomyndigheten, Pandemiberedskap. Tillgång till och användning av läkemedel – en vägledning, 2019.
  • [69] Intervju med företrädare för Folkhälsomyndigheten, 2021-06-30.
  • [70] Se 8 § förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen.
  • [71] Konstitutionsutskottet, ”KU-utfrågning med Olivia Wigzell, generaldirektör för Socialstyrelsen”, hämtad 2021-12-07.
  • [72] 7 kap. 2 § hälso- och sjukvårdslagen, 7 § förordningen med instruktion för Socialstyrelsen samt Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om katastrofmedicinsk beredskap (SOSFS 2013:22).
  • [73] Dir. 2018:77, s. 12, SOU 2013:54, s. 129 f., Socialstyrelsen, Socialstyrelsens beredskapslager - värde, omfattning, hållbarhet, 2010.
  • [74] Lagren har hittills huvudsakligen finansierats med medel från anslaget 2:4 Krisberedskap under utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Prop. 2016/17:1, s. 72.
  • [75] Se exempelvis Regeringsbeslut S2017/07302/RS.
  • [76] 1–2 §§ förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg.
  • [77] 1–2 §§ förordningen (2007:913) med instruktion för Arbetsmiljöverket.
  • [78] Se 7 kap. 1 § arbetsmiljölagen och 1–2 §§ förordningen med instruktion för Arbetsmiljöverket.
  • [79] Se 7 kap. 7 § arbetsmiljölagen.
  • [80] Arbetsmiljöverket, ”Skyddsombudsstopp (6 kap. 7 §)”, hämtad 2022-03-14.
  • [81] Se 1–3 §§ Smittrisker. Arbetsmiljöverkets föreskrifter och allmänna råd om smittrisker (AFS 2018:4).
  • [82] Regeringen ”Regeringskansliets krishantering”, hämtad 2022-03-24.
  • [83] Bet. 2020/21:KU20, s. 240.
  • [84] Prop. 2007/08:92, s. 14.
  • [85] Regeringen, ”Regeringskansliets krishantering”, hämtad 2021-03-18 och 2022-03-24, mejl från företrädare för Justitiedepartementet, 2022-04-04.
  • [86] Fram till den 30 november 2021 leddes gruppen av inrikesministerns statssekreterare på Justitiedepartementet. Därefter samlades Regeringskansliets krishantering under statsministerns statssekreterare i Statsrådsberedningen.
  • [87] 11 b–11 c §§ förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet.
  • [88] 7 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
  • [89] Prop. 2007/08:92, s. 55–57.
  • [90] Intervju med företrädare för MSB, 2021-06-22.
  • [91] 1, 7 §§ förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
  • [92] MSB, ”MSB:s operativa uppdrag”, hämtad 2022-03-09.
  • [93] 5, 10 §§ förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.
  • [94] 11–13 §§ förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.
  • [95] Socialstyrelsen, Arbetsordning för Socialstyrelsens krisledningsorganisation, 2018.
  • [96] 26 § förordningen (2021:248) med instruktion för Folkhälsomyndigheten.
  • [97] 28 § förordningen (2021:248) med instruktion för Folkhälsomyndigheten.
  • [98] 6, 10 §§ förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.
  • [99] 2 § förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och 2 kap. 3 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.
  • [100] 6 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.
  • [101] Dir. 2018:77.
  • [102] Dir. 2020:84.
  • [103] SOU 2021:19, s. 26.
  • [104] Bland annat personlig skyddsutrustning.
  • [105] SOU 2021:19. En stärkt försörjningsberedskap för hälso- och sjukvården, s. 26–38.
  • [106] SOU 2022:6, s. 28–29.
  • [107] SOU 2022:6, s. 26.
  • [108] SOU 2022:6, s. 24–25.
  • [109] SOU 2022:6, s. 32.
  • [110] Särskilt prot. 2020/21:3 § 5. Se även konstitutionsutskottets betänkande 2020/21:KU20, s. 227.
  • [111] Konstitutionsutskottets betänkande 2020/21:KU20, s. 6–7.
  • [112] SOU 2022:10, s. 33.
  • [113] SOU 2022:10, s. 35.
  • [114] SOU 2022:10, s. 19, 28–32.
  • [115] SOU 2022:10, s. 35.
  • [116] SOU 2022:10, s. 37–38.
  • [117] SOU 2021:19, s. 34.

Uppdaterad: 17 maj 2022

Kontakta OSS

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?