Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

1. Inledning

Avsnitt

1.1 Motiv till granskning

Betyg i skolan fyller flera viktiga funktioner. De ska dels mäta elevernas kunskaper, dels vara ett urvalsinstrument som avgör vilken utbildning och skola, universitet eller högskola som en elev kommer in på. Betygen har en avgörande betydelse för elevens framtida utbildning och karriär på arbetsmarknaden. Det är därför viktigt att betygssättningen i så hög utsträckning som möjligt sker på ett likvärdigt sätt och att orsakerna till eventuella brister identifieras och åtgärdas. En betygssättning som inte är likvärdig får konsekvenser för systemets legitimitet och för regeringens och huvudmännens uppföljning och avstämning mot de nationella kunskapsmålen.

Skolverket ansvarar för att styra och stödja den svenska skolan och arbetar för att elever ska få en likvärdig utbildning.[1] Skolverket lämnar bindande bestämmelser i form av föreskrifter och ansvarar också för att ta fram allmänna råd, som inte är bindande men som ger rekommendationer om hur man ska tillämpa lagar och regler. Ett exempel är allmänna råd om betyg och prövning.[2]

Skolinspektionen har tillsynsansvaret i skolan och ska granska och främja en likvärdig betygssättning.[3] Vidare ska Skolinspektionen genom granskning av huvudmän verka för att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning.[4]

Ett viktigt stöd för en likvärdig betygssättning är det nationella provsystemet. Skolverket har i ett flertal rapporter visat att det finns brister i likvärdigheten i betygssättningen.[5] Likvärdigheten i betygssättning varierar mellan skolor, vilket visar sig i systematiska avvikelser mellan betyg och resultat på nationella prov. Skolverket skriver i sin årsredovisning för 2021 att lärare på ett bra sätt klarar att sätta likvärdiga betyg inom sina elevgrupper, men att systemet inte ger lärarna tillräckliga förutsättningar för att uppnå likvärdighet på nationell nivå.[6] Med detta menas att det finns skillnader i betygssättning mellan olika elevgrupper och skolor när man studerar skillnader i betyg och resultat på nationella prov. Den genomsnittliga avvikelsen mellan betyg och resultat på nationella prov är störst i matematik. I nästan alla skolor är elevernas betyg i matematik högre än vad resultaten på de nationella proven visar. I svenska är den genomsnittliga skillnaden också positiv men färre skolor sätter högre betyg än resultaten på de nationella proven jämfört med i matematik. I engelska är den genomsnittliga avvikelsen liten, men för ett antal skolor finns stora avvikelser, både positiva och negativa. Skolverket har dessutom konstaterat att skillnaderna mellan skolors betygssättning inte har förändrats särskilt mycket över tid.[7] Avvikelserna per skola visas i diagram 1.

Diagram 1 Genomsnittlig avvikelse mellan betyg och provresultat i årskurs 9 per skola, 2019

Diagram som visar genomsnittlig avvikelse mellan betyg och provresultat i årskurs 9 per skola, 2019.

Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från SCB.
Anm.: Varje enskild stapel på x-axeln motsvarar en skola. Skolorna är sorterade från största positiva avvikelse till största negativa avvikelse.

Staten har över tid genomfört en rad åtgärder för att förbättra likvärdigheten i betygssättningen utan att detta tycks ha gett nämnbar effekt. I juni 2018 genomförde regeringen en förändring i skollagen som innebär att lärare särskilt ska beakta resultaten från de nationella proven vid betygssättningen. Syftet var att öka likvärdigheten och rättssäkerheten vid bedömningen och betygssättningen av eleverna.[8]

Även Skolinspektionens regelbundna tillsyn och kvalitetsgranskning syftar bland annat till ökad likvärdighet i betygssättningen. Skolor kan få kritik som rör bedömning och betygssättning och ska då redogöra för vilka åtgärder skolan ska vidta för att komma till rätta med problemen. Det är dock oklart vilken påverkan Skolinspektionens regelbundna tillsyn och kvalitetsgranskning har på likvärdigheten i betygssättningen när den mäts som avvikelsen mellan betyg och resultat på nationella prov.

En viktig kommande insats från staten är att de nationella proven kommer att digitaliseras och rättas centralt. Detta är dock inget som enskilt kommer att lösa problematiken med likvärdig betygssättning och stora avvikelser mellan betyg och resultat på nationella prov. Insatsen kommer troligtvis förbättra rättningen av nationella prov men inte hur betygen sätts i relation till dem.

Likvärdig betygssättning är en viktig fråga för att elever ska ha samma möjligheter till framtida utbildning. Trots att Riksrevisionen vid två tidigare tillfällen granskat betygens likvärdighet visar Skolverket återkommande att betygssättningen fortfarande inte är likvärdig. Riksrevisionen anser därför att statens åtgärder för att minska avvikelsen mellan betygen och resultatet på de nationella proven är en viktig fråga att granska.

1.2 Övergripande revisionsfråga

Den övergripande revisionsfrågan är om statens insatser för ökad likvärdighet i betygssättningen har minskat avvikelsen mellan betygen och resultaten på de nationella proven i grund- och gymnasieskolan. För att besvara den övergripande frågan ställer vi följande delfrågor:

  1. Har förändringen i skollagen, att särskilt beakta resultaten från de nationella proven i betygssättningen, minskat avvikelsen mellan betyg och resultat på nationella prov?
  2. Leder Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning av bedömning och betygssättning till minskad avvikelse mellan betyg och resultat på nationella prov i grundskolan?

1.3 Avgränsningar

En viktig avgränsning i granskningen är att vi fokuserar på de nationella provens betydelse för en likvärdig betygssättning. Det är alltså endast de ämnen som har nationella prov som analyseras i granskningen. Detta innebär inte att det inte finns problem med likvärdig betygssättning inom övriga ämnen. I avsnitt 3.3 gör vi en kortare beskrivning av ämnen utan nationella prov och dessa jämförs översiktligt med ämnena svenska, engelska och matematik.

Vidare granskar vi endast Skolinspektionens regelbundna tillsyn och kvalitetsgranskning av bedömning och betygssättning, vilket endast är en del av Skolinspektionens granskande verksamhet. Vi granskar inte Skolinspektionens ombedömning av de nationella proven.

Vi granskar inte heller hur lärare tolkar betygskriterierna utifrån skolans styrdokument, vilket skulle kunna påverka likvärdigheten i betygssättning om det görs olika tolkningar mellan lärare inom samma skola eller på olika skolor. Skolverket har till exempel visat att kunskapskraven uppfattas som otydliga och att det är svårt för lärare att tolka värdeorden som skiljer mellan olika betygssteg.[9]

Granskningen omfattar enbart grund- och gymnasieskolan, och därmed avgränsas grund- och gymnasiesärskolan, specialskolan, sameskolan samt vuxenutbildningen bort trots att betygssättning sker även i dessa skolformer.

1.4 Bedömningsgrunder

Bedömningsgrunder är de kriterier som Riksrevisionen tillämpar för att värdera sina iakttagelser. Våra bedömningsgrunder utgår i huvudsak från skollagen (2010:800).

Begreppet likvärdighet förekommer i 1 kap. 9 § skollagen, där det står att ”utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas”.

Begreppet likvärdighet har ingen tydlig definition i skolförfattningarna. Det som framgår är att likvärdighet handlar om likvärdiga förutsättningar för att nå utbildningens mål. Vidare framgår i förarbetena till skollagen att betygen måste vara rättvisa och likvärdiga.[10]

Med likvärdig betygssättning avser vi i denna granskning att betyg i ett visst ämne motsvarar liknande kunskaper oavsett vilken lärare eleven har haft eller vilken skola eleven går på. Vi menar även att staten har ett betydande ansvar eftersom en huvudman inte kan verka för likvärdighet mellan huvudmän då de endast ansvarar för sina egna skolenheter inom den egna kommunen eller koncernen.[11]

Nedan följer våra delfrågor i granskningen och hur vi operationaliserat bedömningsgrunderna.

Har förändringen i skollagen, att särskilt beakta resultaten från de nationella proven i betygssättningen, minskat avvikelsen mellan betyg och resultat på nationella prov?

Vi bedömer att förändringen i skollagen – att resultaten på de nationella proven särskilt ska beaktas – påverkar likvärdigheten i betygssättningen om det finns en förändring i avvikelsen mellan betyg och resultat på nationella prov efter att förändringen trädde i kraft. Vidare vill vi från våra intervjuer få en klar bild av att förändringen i skollagen uppfattas som tydlig och ett bra verktyg för att åstadkomma en likvärdig betygssättning. Bestämmelsen började gälla den 29 juni 2018, vilket gör att vi endast kan uttala oss om genomslaget på likvärdigheten av denna förändring sedan dess.[12]

Leder Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning av bedömning och betygssättning till minskad avvikelse mellan betyg och resultat på nationella prov i grundskolan?

Vi bedömer att Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning, gemensamt kallade för Skolinspektionens granskande verksamhet, påverkar likvärdigheten om avvikelsen mellan betyg och resultat på nationella prov minskar efter att skolan har fått kritik av Skolinspektionen på området bedömning och betygssättning. Vi vill från våra intervjuer få Skolinspektionens syn på deras möjlighet att påverka avvikelsen mellan betyg och provresultat. Samtidigt är det viktigt att notera att Skolinspektionens granskande verksamhet kan tänkas påverka skolornas kvalitetsarbete när det gäller likvärdig betygssättning på en rad andra sätt som vi inte kan mäta i denna granskning.

1.5 Metod och genomförande

Delfråga 1: Har förändringen i skollagen, att särskilt beakta resultaten från de nationella proven i betygssättningen, minskat avvikelsen mellan betyg och resultat på nationella prov?

För att undersöka om förändringen i skollagen som trädde i kraft den 29 juni 2018 har påverkat likvärdigheten i betygssättningen har vi analyserat individdata från gymnasieskolan från Statistiska Centralbyrån (SCB). Dessutom har vi genomfört intervjuer med 45 lärare och 24 rektorer på 20 skolor för att undersöka hur de har tolkat förändringen i skollagen och om de upplever att den har fått betydelse för deras bedömning och betygssättning. I intervjustudien var vår ambition att uppnå en variation i urvalet av skolor sett till avvikelsen mellan resultat på nationella prov och betyg. Se bilaga 5 för en beskrivning av intervjustudiens urval.

Delfråga 2: Leder Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning av bedömning och betygssättning till minskad avvikelse mellan betyg och resultat på nationella prov i grundskolan?

Frågan besvaras delvis genom en kvantitativ analys där vi använder registerdata från SCB och uppgifter från Skolinspektionens regelbundna tillsyn och kvalitetsgranskning av bedömning och betygssättning. Det är viktigt att framhålla att detta är endast en del av Skolinspektioners verksamhet. Vi använder den genomsnittliga absoluta avvikelsen mellan slutbetygen och resultatet på de nationella proven i årskurs 9 på skolnivå som vårt huvudsakliga utfall. Eftersom lärare sätter både högre och lägre betyg i förhållande till de nationella proven, något som är tydligt i engelska, kan detta ta ut varandra på skolnivå (se diagram 1). Förutom den absoluta avvikelsen analyserar vi även nettoavvikelsen, provbetyg och slutbetyg. Vi jämför inspekterade skolor som fått kritik som rör bedömning och betygssättning med inspekterade skolor som inte fått kritik på den punkten. Vi har även intervjuat medarbetare på Skolinspektionen för att få en beskrivning av myndighetens granskande verksamhet, främst den som rör bedömning och betygssättning. Utredare från Skolinspektionens två regioner, Norr och Söder, har valts ut och vi har intervjuat medarbetare från Umeå, Stockholm, Linköping, Göteborg och Lund. Dessutom har vi intervjuat medarbetare på huvudkontoret, vilka har valts ut av Skolinspektionen efter våra önskemål att intervjua medarbetare på specifika avdelningar.

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av revisionsdirektör Krister Sund (projektledare), revisionsdirektör Christian Andersson och revisor Jenny Hedström. Två referenspersoner har lämnat synpunkter på granskningsupplägget och på ett utkast till granskningsrapporten: Jonas Vlachos (professor i nationalekonomi, Stockholms universitet) och Per Måhl (pedagogisk konsult och sakkunnig i frågor om betygssättning och bedömning).

Företrädare för Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet), Skolinspektionen och Skolverket har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten.

1.6 Rapportens disposition

Kapitel 2 ger en beskrivning av statens insatser för en likvärdig betygssättning. Kapitel 3 beskriver avvikelsen mellan betyg och resultat på nationella prov. I kapitel 4 analyseras hur betygssättningen har påverkats av förändringen i skollagen om att lärare särskilt ska beakta resultaten på de nationella proven. I kapitel 5 granskar vi hur Skolinspektionens regelbundna tillsyn och kvalitetsgranskning påverkar avvikelserna mellan betygen och resultaten på de nationella proven. Kapitel 6 innehåller slutsatser och rekommendationer.

  • [1] 1 § förordning (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk.
  • [2] Skolverket, Betyg och prövning. Kommentarer till Skolverkets allmänna råd om betyg och prövning, 2022.
  • [3] Förordning (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion.
  • [4] 1 § förordning (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion.
  • [5] Skolverket, Likvärdig betygssättning i gymnasieskolan? En analys av sambandet mellan nationella prov och kursbetyg, 2009; Skolverket, Skillnader mellan provresultat och betyg i gymnasieskolan 2018, 2019; Skolverket, Analyser av likvärdig betygssättning mellan elevgrupper och skolor, 2019; Skolverket, Analyser av likvärdig betygssättning i gymnasieskolan, 2020 och Skolverket, Likvärdiga betyg och meritvärden, 2020.
  • [6] Skolverket, Skolverkets årsredovisning 2021, 2022, s. 23.
  • [7] Skolverket, Skolverkets årsredovisning 2021, 2022, s. 23. I avsnitt 3.1 ges en mer genomgående beskrivning av avvikelsen mellan provresultat och betyg i olika ämnen.
  • [8] Prop. 2017/18:14, s. 36.
  • [9] Skolverket, Utvärdering av den nya betygsskalan samt kunskapskravens utformning, 2016 och Skolverket, Skolreformer i praktiken, 2015.
  • [10] Prop. 2009/10:165, s. 297.
  • [11] Ryffé, Omöjligt uppdrag – om rättslig styrning och normkollisioner i skolans kompensatoriska uppdrag, 2019.
  • [12] 10 kap. 20 a § skollagen för grundskolan och 15 kap. 25 a § skollagen för gymnasieskolan.

Uppdaterad: 10 november 2022

Kontakta oss

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?