Detta kapitel avser följande delfråga i granskningen: Är länsstyrelsernas arbete mot invasiva främmande arter effektivt, så att de mest angelägna insatserna i respektive län genomförs?
Granskningen visar att det finns en risk att de bekämpningsåtgärder som länsstyrelserna genomför inte är de mest angelägna eller att de inte är effektiva. Länsstyrelserna har börjat bedriva tillsyn av andra aktörers arbete mot invasiva främmande arter men inte kommit så långt. Detta är till stor del konsekvenser av att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten inte tagit fram underlag som tydliggör vilka arter och vilka bekämpningsåtgärder som är mest angelägna att prioritera.
Innehållet i detta kapitel baseras huvudsakligen på en sammanställning av svar på skriftliga frågor som skickades ut till alla länsstyrelser i slutet av 2021. Sammanställningen av svaren, samt frågorna, redovisas i bilaga 2.
Avsnitt
Prioritering av de mest angelägna insatserna
Länsstyrelserna ska se till att åtgärder vidtas för att bekämpa invasiva främmande arter. Detta kan länsstyrelserna göra antingen genom att utföra egna bekämpningsåtgärder eller genom att bedriva tillsyn för att se till att andra aktörer genomför bekämpningsåtgärder mot invasiva främmande arter i enlighet med gällande lagstiftning. Både för arbete med egna åtgärder och med tillsyn behöver en prioritering av de mest angelägna insatserna göras.
Granskningen visar att det finns en risk att de insatser som länsstyrelserna genomför inte är de mest angelägna eller att de inte är effektiva. Länsstyrelserna har inte tillräcklig kunskap om förekomst och utbredning av invasiva främmande arter i respektive län vilket försvårar för dem att kunna prioritera de mest angelägna insatserna. Länsstyrelsernas möjligheter att prioritera insatser på länsnivå försvåras av att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ännu inte tagit fram underlag för vilka arter och vilka bekämpningsåtgärder som är mest angelägna att prioritera. Det gäller dels vilka arter som ska föreslås till nationella förteckningen, dels hur EU‑listade arter med stor spridning ska hanteras. Vissa angelägna bekämpningsåtgärder har inte genomförts på grund av otillräcklig kunskap om effektiva metoder, osäkerhet om långsiktig finansiering eller osäkerhet om när länsstyrelserna kan genomföra bekämpningsåtgärder på privatägd mark. Länsstyrelsernas arbete med tillsyn har hittills varit begränsat och har till stor del handlat om information. Tillsynen är resurskrävande och tar ofta lång tid, vilket påverkar möjligheterna för länsstyrelserna att genom tillsyn få till stånd snabba åtgärder på fastigheter som inte ägs eller förvaltas av staten.
Begränsad kunskap om utbredning av invasiva främmande arter
Länsstyrelserna har inte tillräcklig kunskap om förekomster och utbredning av invasiva främmande arter, vilket försvårar för dem att prioritera de mest angelägna insatserna. Hälften av länsstyrelserna uppger att de har kunskap om hur stor utbredningen är av samtliga EU‑listade invasiva främmande arter som förekommer i länet.[220] Färre än hälften av länsstyrelserna uppger att de har kunskap om utbredning för andra invasiva främmande arter som bedöms vara ett hot inom länet.[221] Flera länsstyrelser menar dock att inrapportering av fynd ger information som kan användas för att avgöra var inventeringar behöver göras.[222]
En förklaring till att länsstyrelserna inte upplever att de har tillräcklig kunskap om förekomst och utbredning av invasiva främmande arter kan vara att Artportalen, som är grunden för övervakningssystemet, inte ger samlad information (se avsnittet Oklart i vilken utsträckning information om utbredning rapporteras in). Det är till exempel oklart i vilken utsträckning andra statliga myndigheter, kommuner och övriga aktörer rapporterar in resultat från egna inventeringar till Artportalen.
För att förbättra sina kunskaper om förekomster och utbredning genomför alla länsstyrelser inventeringar av invasiva främmande arter, både av EU‑listade och andra arter. Många av inventeringarna genomförs i skyddade områden[223], samt kringliggande mark, eller längs med och i vattendrag. Alla länsstyrelser uppger att de har inventerat både privatägd mark och statligt ägd eller förvaltad mark.[224] 17 av de 21 länsstyrelserna uppger att de rapporterar in sina inventeringar i Artportalen.[225]
Svårt att prioritera de mest angelägna bekämpningsåtgärderna
För att de mest angelägna bekämpningsåtgärderna i länet ska kunna genomföras behöver länsstyrelserna prioritera. Flera länsstyrelser saknar fortfarande egna strategier eller planer för hur arbetet med bekämpningsåtgärder ska prioriteras. Två tredjedelar av länsstyrelserna uppger att de har ett dokument som beskriver vilka prioriteringar som görs i länet, till exempel avseende vilka arter, områden och åtgärder som prioriteras.[226]
De länsstyrelser som har tagit fram prioriteringar förefaller göra ganska likartade prioriteringar vad gäller arter och områden. De flesta länsstyrelser prioriterar EU‑listade arter framför andra invasiva främmande arter och skyddade områden framför andra områden.[227] Detta är i linje med Naturvårdsverkets vägledning till länsstyrelserna som berör prioritering av landlevande arter.[228] För vattenlevande arter saknas samlad vägledning om prioritering. Hälften av länsstyrelserna anser att de inte har fått det stöd och den vägledning de behöver från Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten om hur de bör prioritera arbetet med bekämpning av invasiva främmande arter.[229]
Nästan alla länsstyrelser har uppgett att de vidtar bekämpningsåtgärder mot invasiva främmande arter.[230] Det finns dock en risk för att de bekämpningsåtgärder som länsstyrelserna genomför inte alltid är de mest angelägna. Det beror på att flera länsstyrelser saknar dels kunskap om förekomst och utbredning av arter, dels en plan för prioritering av bekämpningsåtgärder. Dessutom saknar länsstyrelserna underlag för vilka arter och vilka bekämpningsåtgärder som är mest angelägna att prioritera, såsom nationell förteckning över icke EU‑listade arter och fastställda hanteringsåtgärder och tillhörande hanteringsprogram för EU‑listade arter med stor spridning, se kapitel 3.
Det finns också en risk att de bekämpningsåtgärder som genomförs inte är effektiva. Det beror bland annat på att länsstyrelserna saknar kunskap om effektiva bekämpningsmetoder för vissa arter. Bekämpning av ett bestånd kan även bli verkningslös om inte beståndet på intilliggande privatägd mark också kan bekämpas samtidigt. För närvarande finns osäkerhet om hur länsstyrelserna bör agera i sådana situationer, se avsnittet Det begränsade stödet till länsstyrelserna om åtgärder på privatägd mark skapar osäkerhet.[231]
Flera länsstyrelser har också lyft att de avstår från att genomföra angelägna bekämpningsåtgärder som behöver långsiktig finansiering, eftersom det finns en osäkerhet om huruvida man kommer kunna slutföra åtgärden. Hälften av länsstyrelserna har uppgett att de hindras arbeta efter sina prioriteringar på grund av osäkerhet kring finansiering.[232]
Att länsstyrelserna, av olika anledningar, inte lyckas genomföra de mest angelägna bekämpningsåtgärderna får konsekvenser i form av att invasiva främmande arter fortsätter sprida sig och kostnaderna för att utrota eller begränsa arterna riskerar därmed att öka för varje år. Den kortsiktiga finansieringen ger även små möjligheter för länsstyrelserna att planera långsiktiga bekämpningsåtgärder. Om fortsatt finansiering uteblir kan redan genomförda åtgärder bli resultatlösa eftersom det ofta krävs återkommande åtgärder under en längre tid.[233]
Svårt att få till snabba åtgärder genom tillsyn
Även för tillsyn behövs en prioritering av de mest angelägna insatserna för att arbetet ska bli effektivt. Enligt Riksrevisionens undersökning har endast ett fåtal länsstyrelser hittills i samband med tillsynen beslutat om förelägganden och åtalsanmälningar. Endast 6 länsstyrelser har i nuläget en färdig tillsynsplan. De flesta länsstyrelserna har arbetat med tillsyn, men då i form av informationsinsatser och fler än hälften av länsstyrelserna har framfört att de prioriterat arbete med att kommunicera och informera externt.[234]
Nästan alla länsstyrelser menar att det finns flera hinder för att kunna bedriva tillsyn av andra aktörers arbete mot invasiva främmande arter.[235] Flera länsstyrelser upplever att de inte kan få till snabba utrotningsåtgärder genom tillsyn, eftersom tillsynen är resurskrävande och ofta tar lång tid. För EU‑listade arter som ännu inte är etablerade i Sverige finns ett krav enligt EU‑förordningen att utrotningsåtgärder ska vidtas inom tre månader från att tidig upptäckt anmälts till EU‑kommissionen.[236] Eftersom tillsynsprocessen tar lång tid kan det vara svårt för länsstyrelserna att genom tillsyn uppfylla EU‑kravet.
Ett annat hinder är att det finns begränsad kunskap och vägledning om effektiva bekämpningsmetoder och om hur jordmassor och avfall som innehåller invasiva främmande arter ska hanteras (se avsnittet Konkret vägledning om bekämpningsmetoder saknas för flera arter). Detta medför att flera länsstyrelser inte anser sig kunna ge råd till markägare. Flera länsstyrelser uttrycker en oro för att deras tillsyn kan leda till mer spridning, om tillsynade markägare genomför bekämpning och transport av avfall på fel sätt.[237]
Flera länsstyrelser uppger även att olika former av resursbrist påverkar tillsynen negativt. Enligt länsstyrelserna är tillsyn generellt en underfinansierad del av länsstyrelsens verksamhet och tillsyn av invasiva främmande arter konkurrerar med övrig tillsyn, eftersom det inte finns riktade medel för detta. Länsstyrelserna finansierar sin tillsyn av invasiva främmande arter på olika sätt, och de medel som Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten fördelar till länsstyrelserna för arbete med invasiva främmande arter får även användas för tillsyn.[238] Flera länsstyrelser har lyft att det kan vara ineffektivt att starta tillsynsärenden eftersom många ärenden behöver pågå under flera år. Länsstyrelserna är osäkra på om de kommer att ha resurser nog att driva ärenden under de år som bekämpning behöver pågå. Detta kan göra att tillsynsärenden fördröjs.[239]
Ytterligare hinder för tillsyn som länsstyrelserna uppgett är avsaknad av tillsynsvägledning[240] och avsaknad av vägledning kring hur tillsyn ska bedrivas i fall som handlar om arterna med stor spridning.[241] Gällande arterna med stor spridning har flera länsstyrelser framfört att de, trots att EU‑listade arter ska prioriteras, avvaktat med att bedriva tillsyn mot kända bestånd av jätteloka och jättebalsamin på grund av att det fortfarande saknas fastställda hanteringsåtgärder och tillhörande hanteringsprogram.[242]
Länsstyrelserna har även lyft frågan om den otydlighet som de menar finns i lagstiftningen när det gäller ansvaret för tillsynen av andra aktörers arbete mot invasiva främmande arter i sådana miljöfarliga verksamheter som kommunerna har tillsynsansvar för. Det gäller exempelvis täktverksamhet där risk finns att invasiva främmande arter sprids. Enligt länsstyrelserna menar kommunerna att det är länsstyrelserna som har ansvar för tillsynen av vissa aktörers arbete mot invasiva främmande arter i dessa verksamheter. Men länsstyrelserna menar att de inte kan utföra tillsyn vid dessa verksamheter.[243] I den tillsynsvägledning som Naturvårdsverket publicerade i februari 2022 framgår att länsstyrelserna ska samverka med kommunerna om tillsynen.[244]
Samverkan och samarbete
För att det samlade arbetet ska vara effektivt behöver länsstyrelserna samverka. Granskningen visar att länsstyrelserna i hög grad samarbetar med varandra och även i viss grad med andra myndigheter. Däremot upplever en del länsstyrelser att det är svårt att engagera kommunerna i frågan.
Samarbetet med andra länsstyrelser verkar vara väl utvecklat. Alla länsstyrelser uppger att de samarbetar med andra länsstyrelser i frågan. De vanligaste formerna av samarbete som lyftes var länsstyrelsernas gemensamma digitala samarbetsyta, nätverk med grannlänen inom olika regioner, kustnätverket (för länen vid kusten) samt olika arbetsgrupper/nätverk för specifika arter.[245]
Länsstyrelserna samverkar även med Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten, exempelvis genom samordningsgruppen för invasiva främmande arter, se avsnittet Samordning och samverkan. Länsstyrelserna upplever i stort att formerna för samarbete med Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten fungerar bra. Däremot anser 18 av de 21 länsstyrelserna att de inte har fått tillräcklig praktisk vägledning för samtliga väsentliga områden från Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.[246] Detta diskuteras i avsnittet Vägledning och stöd för arbetet mot invasiva främmande arter.
Många länsstyrelser uppger också att de samverkar med andra myndigheter. De har till exempel dialog med Trafikverket och samverkar med Skogsstyrelsen avseende Naturnära jobb.[247] Trafikverkets verksamhet, till exempel vägbyggen och skötsel av vägkanter och banvallar, är en källa till spridning av invasiva främmande arter och flera länsstyrelser menar att det är viktigt att arbetet med bekämpningsåtgärder koordineras mellan länsstyrelsen och Trafikverket för att åtgärderna ska bli effektiva. Denna typ av samarbete verkar fungera olika bra i olika delar av landet.[248]
Alla länsstyrelser uppger att de samarbetar med kommunerna i sina län. Länsstyrelserna lyfter framför allt samarbetsformer som vägledning, rådgivning, seminarium/informationsmöten, utbildning och dialog via kontaktpersoner. I vissa län har även bekämpningsåtgärder eller inventeringar utförts i samarbete med kommunerna. Några län lyfter att det är svårt att få med alla kommunerna, då vissa inte börjat arbeta med invasiva främmande arter än.[249] Tre av fyra länsstyrelser uppger att de regelbundet följer upp kommunernas arbete med invasiva främmande arter. Exempel på uppföljning av kommunernas arbete är samverkansmöten, dialog och årlig sammanställning av genomförda åtgärder.
Finansiering och fördelning av resurser
Granskningen visar att det dröjde fram till 2020 innan länsstyrelserna avsatte mer betydande resurser för arbetet med invasiva främmande arter, se diagram 2. En förklaring är att länsstyrelsernas ansvar pekades ut först 2019, då den svenska förordningen om invasiva främmande arter började gälla. En annan förklaring är att anslagen som kan användas för arbetet med invasiva främmande arter har ökat de senaste åren. Hur mycket medel som länsstyrelserna avsätter till arbetet med invasiva främmande arter beror på hur stor del av de totala anslagen som fördelas till länsstyrelserna. Men det beror också på hur stor del av de fördelade medlen som länsstyrelserna prioriterar att använda för arbetet med invasiva främmande arter.
De medel som länsstyrelserna kan använda för invasiva främmande arter tilldelas på olika sätt. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten fördelar sedan 2019 ut delar av sina anslag till länsstyrelserna[250]. Länsstyrelserna disponerar sedan 2020 även medel som fördelas via Länsstyrelsen i Örebro. [251] Medel från anslag 1:3 får bland annat användas för arbete med invasiva främmande arter, men ska även gå till flera andra ändamål, till exempel arbete med grön infrastruktur och friluftsliv.[252]
Diagram 2 Total finansiering av länsstyrelsernas arbete med invasiva främmande arter, år 2016–2021
Anm.: Uppgifterna bör tolkas med försiktighet då de är baserade på länsstyrelsernas uppskattningar.
Källa: Riksrevisionens sammanställning av uppgifter från länsstyrelserna.
Länsstyrelsernas fördelning av medel mellan olika insatser har varierat något över tid, se tabell 3 (tema E) i bilaga 2. Under 2020 använde länsstyrelserna nästan hälften av resurserna till samordning. 2021 sjönk denna andel till under en tredjedel men i absoluta värden lade de ändå mer på samordning än föregående år. Under 2021 användes mest resurser till bekämpningsåtgärder och i viss mån till inventeringar, motsvarade 58 procent av de totalt använda resurserna samma år. Från och med 2019 började länsstyrelserna avsätta resurser för tillsyn, motsvarande 2–4 procent av de totalt använda resurserna under de senaste åren.