I detta kapitel besvarar vi den andra delfrågan – om regeringen beaktat målen för energipolitiken, och datacentrens roll i energisystemet, när den har utrett, genomfört och följt upp åtgärderna för att stimulera investeringar i datacenter.
När nedsättningen av energiskatten för datacenter inledningsvis utreddes gjordes vissa övergripande teoretiska energi- och miljöpolitiska överväganden med hänsyn till målen för energipolitiken, men utan empiri eller riktade undersökningar. Regeringen utgick avseende det energipolitiska målet om energieffektivisering primärt från en tilltro till datacenterföretagens egna drivkrafter att energieffektivisera sina verksamheter.
Regeringen har uppmärksammat betydelsen av datacenters energianvändning men däremot inte beaktat kopplingen till det energipolitiska målet om energieffektivisering vid besluts- och genomförandefaserna av nedsättningen av energiskatten. Regeringen har inte heller beaktat datacenters potential och förmåga att bidra till energi- och elsystemet genom den spillvärme som de producerar och genom sina reservaggregat.
Business Sweden ska enligt regeringens uppdrag och riktlinjer ge potentiella investerare etableringsrelevant och kvalificerad information. Men regeringens uppdrag och riktlinjer till Business Sweden med koppling till datacenter har inte omfattat att organisationen i samband med investeringarna ska informera om de svenska energipolitiska målen. Regeringen har därigenom inte uttryckt förväntningar och krav på datacenterverksamheter avseende energieffektivisering, användning av spillvärme och bidrag till elsystemets flexibilitet.
Avsnitt
- 4.1 Frågor om datacenter och energisystemet har aktualiserats över tid
- 4.2 Datacenter som producenter av spillvärme – ett utvecklingsområde
- 4.3 Datacenter som tillförare av flexibilitet till energisystemet – ett utvecklingsområde
- 4.4 Energipolitiska utmaningar i hanteringen av investeringsfrämjandet avseende datacenter
4.1 Frågor om datacenter och energisystemet har aktualiserats över tid
Regeringen har som framgår av det föregående kapitlet hittills inte genomfört någon uppföljning eller omprövning av nedsättningen av energiskatten för datacenter. Nedsättningen planerades och genomfördes i en brytningstid. Under den period som vi granskat har datacentrens roll i energisystemet successivt aktualiserats och blivit än tydligare nationellt och genom utvecklingen i EU. Kontexten för datacenter har förändrats på grund av ett ökat allmänt behov av den elektricitet som bland annat datacenter använder. Det pågår en acceleration av omställningen av energisystemet för att uppnå klimatmål. Datacenter kan få en utökad roll när nya marknader i dag skapas för energilager som kan användas för att minska effekttoppar och bidra till reglering i kraftsystemet.
Energimyndigheten kom 2014 med en rapport om effekter av energi- och klimatpolitiken på elintensiv industri som inte behandlade datacenter.[92] Energimyndighetens årliga uppföljningar för 2017–2021 av Sveriges energipolitiska mål, som genomförs på uppdrag av regeringen, behandlar inte heller datacenter.[93]
När regeringen planerade och genomförde nedsättningen av energiskatten för datacenter ingick inte överväganden om förväntningar och krav på datacenter utifrån energipolitiska mål om energieffektivisering. Totalt 12 av de 18 företag som besvarade vår enkät till datacenterföretag uppgav att de inte upplevde att vare sig regeringen, Energimyndigheten, Energimarknadsinspektionen eller Svenska kraftnät vidtagit åtgärder för att stimulera företagen att beakta frågor om datacenter som en del av energisystemet avseende frågor om till exempel energibesparing och energieffektivisering.[94]
4.1.1 Teoretiska energi- och miljöpolitiska överväganden när nedsättningen utreddes
Den utredning som låg till grund för nedsättningen av energiskatten för datacenter behandlade energipolitiska överväganden på ett principiellt och teoretiskt plan utan att presentera någon empiri eller några riktade undersökningar.
Den offentliga utredning som regeringen tillsatte för att utreda förändringar av energiskatten och nedsättningen av energiskatten för datacenter hänvisade till de energipolitiska målen om effektivare energianvändning. Men utredningen menade att det inte gick att slå fast en nivå på energianvändning vid måluppfyllelse eftersom det svenska målet var ett ”intensitetsmål”.[95] Däremot menade utredningen att det ur ett energieffektiviseringsperspektiv var viktigt att en punktskatt såsom energiskatten träffade en så stor del av användningen som möjligt för att få önskad effekt.[96] Utredningen menade också att det var osäkert vad effekten på energianvändningen blev, även om en punktskatt såsom energiskatten mest troligt reducerade elanvändningen.[97]
Utredningen behandlade också möjligheten att använda en punktskatt på energi som ett klimatpolitiskt styrmedel för att begränsa elanvändningen. Men utredningen bedömde att det var betydligt bättre att om möjligt använda direkta åtgärder såsom kvoter på utsläpp av koldioxid eller andra ämnen.[98]
4.1.2 Tilltro till datacenterföretagens egna drivkrafter
Regeringen anförde i propositionen som behandlade nedsättningen av energiskatten för datacenter att företagen hade ett eget ansvar och en egen vinning av att bedriva sin verksamhet energieffektivt.[99]
Datacenterföretag har dock uttryckt att det finns utrymme för att öka takten i deras arbete med energieffektivisering.[100] Enligt företag som lämnat uppgifter i granskningen hade det spelat roll om staten kopplat ihop nedsättningen av energiskatten med frågor om miljö och energi.[101] Nedsättningen borde enligt flera av de företrädare för företag som vi intervjuat ha utformats så att den stimulerar datacenter som arbetar explicit med energi- och miljöfrågor, särskilt som en nedsättning av skatten på energi i sig minskar incitamenten för energieffektivisering.[102]
När regeringen planerade och genomförde nedsättningen var det också på ett principiellt plan tydligt att datacenters elanvändning var av potentiell betydelse ur energieffektiviseringssynpunkt. Enligt uppgift från forskare fanns det, när regeringen planerade och genomförde nedsättningen av energiskatten för datacenter, kunskap om energieffektivisering och elanvändning som var relevant också för datacenter så att det på ett principiellt plan var tydligt att datacenter också kunde bidra till energisystemet samt huvuddragen i hur detta kunde ske.[103]
Energimyndigheten lyfte i en rapport från 2016 om energisystemet efter 2020 fram datacenter som ”en joker i Sveriges framtida elanvändning”.[104]
Flera av remissinstanserna till den utredning som låg till grund för propositionen om nedsättningen av energiskatten för datacenter tog upp frågor avseende datacenters energianvändning, energibesparing och energieffektivisering.[105] Regeringen refererar i propositionen som behandlade nedsättningen till dessa remissinstansers yttranden, men remissvaren fick dock inte genomslag i regeringens fortsatta hantering.
4.1.3 Successivt skarpare fokus på energieffektivisering
Under den granskade perioden har frågor om energieffektivisering uppmärksammats allt mer såväl inom EU som nationellt.
Svenska kraftnäts systemutvecklingsplan för perioden 2018–2027 som publicerades i november 2017, i slutet av det år som nedsättningen av energiskatten för datacenter infördes, beskrev utmaningar för elsystemet genom att datacenter etableras. Det fanns enligt Svenska kraftnät utmaningar med att datacenter och annan elintensiv industri kräver hög eleffekt och att deras verksamheter därmed leder till ett kraftigt ökat effektuttag i de stamnätspunkter som de ansluts till. Eftersom uttagen är stora är det svårt att ansluta dessa utan att nätförstärkningar genomförs. Detta gör ofta att kapaciteten på ledningarna i datacentrens närområde inte räcker till.[106]
Svenska kraftnät antog att de olika drivkrafterna för ökad elanvändning i stor utsträckning skulle kunna balanseras av energieffektivisering. Men osäkerheten var stor om hur effekterna skulle komma att bli och om ytterligare ökning av förbrukningen genom datacenter skulle påverka den årliga förbrukningen så att elanvändningen blev väsentligt högre än den prognostiserade. Svenska kraftnät identifierade härigenom i sin systemutvecklingsplan att energieffektivisering i datacenter var en viktig fråga.[107]
EU har över tid allt hårdare tryckt på principen ”Energy efficiency first”. Denna princip innebär att det vid energikrävande investeringar alltid ska prövas om man kan effektivisera bort användning av energi.[108]
Europas digitala strategi från 2020 lyfter fram behovet av mycket energieffektiva och hållbara datacenter.[109] I ett direktiv om energieffektivisering, som för närvarande bereds inom EU, finns förslag om en skyldighet att övervaka datacenters energiprestanda i syfte att senare fastställa en uppsättning hållbarhetsindikatorer för datacenter.[110]
EU identifierar att sektorn för informations- och kommunikationsteknik (IKT) står för 5–9 procent av världens totala elanvändning. År 2018 hade datacentren i EU en energianvändning på 76,8 terawattimme. Denna summa väntas öka till 98,5 terawattimme 2030, vilket är en ökning med 28 procent. Denna ökning i absoluta tal kan även iakttas i relativa tal: Datacentren i EU stod för 2,7 procent av efterfrågan på el 2018 och kommer att stå för 3,21 procent 2030 om utvecklingen fortsätter att följa samma bana.[111]
4.1.4 Elektrifieringsstrategin beaktar energieffektivisering också i datacenter
Regeringens elektrifieringsstrategi som presenterades i början av 2022 speglar en utveckling som har skett över tid inom EU. En högre takt i arbetet med energieffektivisering och implementeringen av åtgärder också nationellt är en följd av EU:s energieffektiviseringsdirektiv.[112]
I elektrifieringsstrategin noterar regeringen att ökad energieffektivisering och en effektivare användning av befintlig infrastruktur genom ökad efterfrågeflexibilitet och energilager kan underlätta elektrifieringen och tillgodose delar av det ökade behovet av elenergi och eleffekt. Elektrifieringsstrategin inbegriper också skrivningar om krav på alla apparater i industri och bebyggelse, även i datacenter, med avseende på energieffektivisering.[113]
Energikrav på servrar och datalagringsprodukter infördes i Sverige i mars 2020 mot bakgrund av utvecklingen inom EU.[114] Lagkrav kommer att införas på både energi- och resursanvändning.[115] Detta har sin bakgrund i ekodesigndirektivet som är ett ramverk som sätter minimikrav på energi- och miljöprestanda hos energirelaterade produkter.[116] Kraven är gemensamma för hela EU och förbjuder de mest energi- och resurskrävande produkterna från att sättas på marknaden.[117]
Regeringen har gett Energimyndigheten ett särskilt uppdrag avseende energieffektivisering. Energimyndigheten ska i samråd med berörda myndigheter, och tillsammans med olika branscher, formulera sektorsstrategier för energieffektivisering. Sektorsstrategierna ska bidra till att Sverige når målet om 50 procent effektivare energianvändning.[118] Datacenter ingår som en av flera energiintensiva industrier i sektorsstrategin ”produktion i världsklass”.[119]
Den 30 juni 2022 meddelade regeringen att den gav Energimyndigheten i uppdrag att finna metoder för att analysera energianvändningen i datacenter, med särskilt fokus på energiåtgången till utvinning av kryptotillgångar.[120]
Frågor om energieffektivisering är nu också kopplade till hållbarhet. Datacenterföretags kunder och investerare kan i ökande utsträckning uttrycka förväntningar på hållbarhet. Vissa datacenterföretag arbetar därför med att vara transparenta om sin energianvändning.[121] Det är värt att notera att datacenterföretag kan ha långsiktiga mål som i stort överensstämmer med Sveriges energipolitiska prioriteringar. Ett datacenterföretag har till exempel som mål att använda 100 procent fossilfri energi 2030.[122] Det finns alltså vissa grundläggande förutsättningarna för regeringen att koppla ihop frågor om energi med stimulerandet av datacenter.
Ett exempel på en sådan koppling är den proposition som den finska regeringen lämnade relativt nyligen, där man föreslår att sänkt skatt för datacenter kopplas till krav på energieffektivisering.[123]
4.2 Datacenter som producenter av spillvärme – ett utvecklingsområde
Datacenter genererar mycket spillvärme, eftersom utrustningen i dem behöver kylas. Det sker inte så mycket energiåtervinning från datacenter i dag förutom i vissa delar av Sverige. Men det har skett en utveckling inom EU om att tydligare bevaka frågor om potentialen för detta.
En utmaning är att temperaturen på spillvärmen är låg och den kan därför inte transporteras särskilt långt om den alls kan utnyttjas. Det finns exempel på att datacenterföretag erbjudit sin spillvärme men att det saknats intresse för att ta emot den.[124] Det finns dock i dag exempel på utnyttjande av spillvärme i inte obetydlig skala. I Stockholmsområdet utnyttjas spillvärmen från datacenter i stor utsträckning. En förklaring till detta är att datacenter i Stockholm på grund av geografiska förhållanden lätt kan anslutas till fjärrvärmenätet.[125]
I ett förslag till direktiv i EU om energieffektivisering ingår att det ska ske en utvärdering av möjligheten att tillvarata spillvärmen vid byggnation av datacenter med större installerad effekt än 1 megawatt. Enligt förslaget ska alla system för fjärrvärme och fjärrkyla syfta till att utnyttja byggnaders hela potential för att lagra värme eller kyla, inklusive överskottsvärme från tjänsteanläggningar och näraliggande datacenter genom att öka värme- och kylsystemens förmåga att interagera med andra delar av energisystemet för att optimera energianvändning och förhindra energisvinn.[126] För att främja en hållbar utveckling inom information- och kommunikationssektorn, i synnerhet vad gäller datacenter, bör medlemsstaterna enligt förslaget till direktiv samla in och offentliggöra data av relevans för bland annat datacentrens energiprestanda.[127]
Den nu aktuella elektrifieringsstrategin behandlar frågan om spillvärmen från bland annat datacenter. Strategin innehåller en hänvisning till Energimyndighetens sammanställningar som visar att det finns en stor potential och möjligheter för ökat omhändertagande av lågtempererad spillvärme, som förstärks av nyetableringar av bland annat datacenter.[128]
4.3 Datacenter som tillförare av flexibilitet till energisystemet – ett utvecklingsområde
Det finns bedömningar om att datacenter kan bidra till flexibiliteten i energisystemet i en inte obetydlig omfattning. Enligt Energimyndigheten har en studie uppskattat att datacenter bör kunna vara flexibla med 35 procent av sin maxkapacitet.[129]
Redan 2016 visade Energimyndighetens analys att datacenter skulle kunna delta aktivt på elmarknaden genom efterfrågerespons. Detta kunde enligt Energimyndigheten ske genom att styra belastningen (lagring av data och exekveringar) mellan olika datacenter som är spridda geografiskt utifrån variationer i elpriset. Energimyndigheten lyfte då också fram att datacenter i allmänhet, på grund av stora krav på stabilitet i sina kundleveranser, har 100 procent backup i form av egen reservkraft och ellagringsutrustning. Dessa backup-system skulle enligt Energimyndigheten i framtiden kunna utvecklas för att användas på elmarknaden, och datacenter skulle därigenom utföra ”systemtjänster” i elsystemet i form av balansansvar.[130]
Frågor om datacenter som tillförare av flexibilitet till energisystemet har inte behandlats i vare sig den bakomliggande utredningen eller propositionen om nedsättningen av energiskatten för datacenter. Denna fråga har inte heller ingått i genomförandet av nedsättningen eller varit föremål för någon uppföljning.
Möjligheten att utnyttja datacenters reservkraft på ett bredare sätt har enligt företrädare för datacenterföretag länge varit känd.[131] Däremot är det inte med nödvändighet så att datacenter självmant bygger in i sina affärsmodeller att de också ska tillföra energi och flexibilitet till energisystemet.[132] På senare tid har det blivit vanligare med nya typer av elavtal där användare kan skriva in hur de kan bidra när det förekommer toppar i elanvändningen.[133] Men detta görs alltså på frivillig basis.
Det är nu mer tydliggjort av regeringen och myndigheter att datacenter är en del av energisystemet. Detta syns i den nu aktuella elektrifieringsstrategin. I denna konstaterar regeringen att en mer flexibel elanvändning är avgörande för elektrifieringen. Möjlighet till flexibilitet ska främjas vid nyanslutningar av elkrävande verksamheter, inklusive datacenter.
Energimyndigheten publicerade 2021 en analys av framtidens elektrifierade samhälle med avseende på hållbar utveckling utifrån olika scenarier. Denna analys utvecklar och fördjupar information och förhållanden som myndigheten i princip behandlade redan 2016. Datacenteraktörer har nu enligt Energimyndigheten börjat delta på Svenska kraftnäts marknader för balanstjänster genom att förändra sin elanvändning och utnyttja sina reservsystem.[134] Energimyndigheten finansierar nu också projekt som är kopplade till datacenter, där systemintegration och energieffektivisering i många fall är syftet med projekten.[135]
4.4 Energipolitiska utmaningar i hanteringen av investeringsfrämjandet avseende datacenter
Den kommunikationsstrategi och budskapsplattform som Business Sweden tog fram för sitt övergripande arbete med datacenter i maj 2013 lyfter fram fördelarna för investerarna med datacenterinvesteringar i Sverige ur energisynpunkt. Men kommunikationsplattformen innehåller inte något om förväntningar och krav på investerarna med avseende på energiområdet.[136]
Business Sweden har under ett antal år bedrivit ett särskilt projekt med fokus på investeringar i datacenter. Vi har i avsnitt 2.4.2 övergripande beskrivit projektet. Projektet bedrevs under tidsperioden 1 maj 2016–31 mars 2018 med Business Sweden som projektledare och med finansiering från Business Sweden, Tillväxtverket, Telia Carrier och Node Pole. Business Swedens arbete med att attrahera internationella etableringar av datacenter till Sverige pågick dock även innan detta projekt inleddes och fortsatte även efter projektperiodens slut.
4.4.1 Regeringens uppdrag och riktlinjer till Business Sweden med koppling till datacenter har inte omfattat information om Sveriges energipolitiska mål
Regeringens styrning av Business Sweden har inte särskilt lyft frågor om datacenters roll i energisystemet.[137] Enligt Utrikesdepartementet har Business Sweden inte i uppdrag att ansvara för regeringens sakpolitiska mål eller därav följande målkonflikter.[138]
Enligt Business Swedens statliga uppdrag och riktlinjerna från regeringen ska Business Sweden bistå investerare med etableringsrelevant och kvalificerad information.[139] Regeringens riktlinjer till Business Sweden för enskilda år under perioden 2013–2021 inbegrep att Business Sweden aktivt skulle informera om övergripande förutsättningar för investeringar i Sverige, inklusive relevanta ekonomiska och etableringsmässiga förhållanden. Regeringens riktlinjer till Business Sweden under 2013–2021 behandlar däremot inte uttryckligen att Business Sweden ska samverka med myndigheter och andra aktörer inom politikområden som har koppling till olika investeringsområden för att överväga behovet av att informera om och förmedla förväntningar och krav till potentiella utländska investerare. Det skulle när det gäller datacenter till exempel kunna avse dessa såväl som användare av energi, producenter av spillvärme och tillförare av flexibilitet till elsystemet.
Business Sweden har inte heller på egen hand tagit upp förväntningar och krav på datacenterinvesterare. Totalt 11 av 18 företag som besvarat vår enkät till datacenterföretag uppger att de upplevt att Business Sweden inte stimulerat dem att beakta frågor om datacenter som en del av energisystemet när det gäller till exempel energibesparing och energieffektivisering.[140] Ett företag lämnade ett öppet svar som däremot kan visa att Business Swedens potentiella roll beträffande att uttrycka förväntningar och ställa krav på investeringar skulle ha kunnat vara av betydelse.
”Business Sweden har förstått men underlåtit att agera. Det man borde ställt krav på är återvinningen av energi.”
I granskningen har vi också försökt att få perspektiv och erfarenheter från regionala investeringsfrämjande aktörer. En av dessa har då uttryckt att det finns utrymme för att uttrycka förväntningar och vid behov ställa krav med avseende på mål inom centrala politikområden, till exempel energi, när etableringar diskuteras och planeras.[141]
I granskningen har vi beaktat att regeringen under den granskade perioden tagit fram en export- och investeringsstrategi. Vi bedömer att strategin har fokus på att företag ska vilja investera i Sverige. Men i strategin går inte regeringen in på att investeringarna behöver ske i samklang med Sveriges förväntningar och krav inom centrala politikområden såsom energi.
Business Swedens återrapportering tar däremot till viss del upp kopplingen till energipolitiken med hänvisning till ett specifikt regeringsuppdrag. I återrapporteringen av det statliga uppdraget till Business Sweden 2017 redovisade Business Sweden ett regeringsuppdrag om att utveckla samverkan med Tillväxtverket för att tillvarata synergier i respektive verksamhet och för att undvika överlappningar. Syftet var att bidra till målen för näringspolitiken, energipolitiken, den regionala tillväxtpolitiken och politiken för utrikeshandel och export- och investeringsfrämjande.[142]
4.4.2 Business Swedens återrapportering till regeringen av det statliga uppdraget omfattar inte kopplingen mellan datacenter och energipolitiska utmaningar
Regeringen har inte i de återkommande avstämningarna med Business Sweden som infördes 2017 behandlat frågor om datacenter i allmänhet eller särskilt i förhållande till energiområdet. Enligt företrädare för Utrikesdepartementet som ansvarar för Business Sweden i Regeringskansliet har diskussionerna varit på en övergripande nivå och inte behandlat enskilda projekt eller datacenter.[143]
Business Swedens redovisning av det statliga uppdraget 2013–2021 innehåller inga tecken på att investeringsfrämjandet av datacenterinvesteringar kopplats till energipolitiska utmaningar.[144]
Frågor om förväntningar och krav på investerarna med avseende på utmaningar inom energiområdet behandlas inte i slututvärderingen från maj 2018 av det övergripande projekt The Swedish datacenter initiative som Business Sweden projektledde. Däremot tar slututvärderingen upp att projektet har möjliggjort informationsspridning mellan projektets aktörer om datacenters behov och kravbilder.[145]