Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

3. Kontroll och uppföljning brister i flera led

I det här kapitlet presenterar vi våra iakttagelser vad gäller vår första granskningsfråga, det vill säga om Folkbildningsrådet och studieförbunden har ett effektivt kontrollsystem för statsbidraget. Vår övergripande bedömning är att det finns flera grundläggande problem i kontrollsystemet som gör att det inte på ett tillräckligt effektivt sätt förebygger, upptäcker och åtgärdar fel.

De villkor som styr statsbidragsanvändningen är helt centrala för att kunna bedöma vad som är statsbidragsberättigad folkbildning. Granskningen visar dock att rådets villkor och studieförbundens operationaliseringar ofta är så vida att statsbidraget riskerar att gå till annat än folkbildning. Riksrevisionens aktgranskning visar att studieförbunden i en betydande andel av sina arrangemang betalar ut kostnadsersättningar till samverkansparter utan tillräckligt underlag. Enligt Riksrevisionen finns också en överhängande risk för att statsbidraget går till privat konsumtion, till kommersiell verksamhet eller till att stödja föreningars egentliga verksamhet.

Granskningen visar att själva kontrollsystemet är omfattande. Studieförbunden genomför både löpande kontroller och efterkontroller, som rådet i sin tur sedan följer upp. Riksrevisionens bedömning är dock att systemet inte är utformat på ett sätt som gör att det på ett tillräckligt effektivt sätt fångar upp och rättar till fel. Risk- och väsentlighetsanalyser används inte på ett systematiskt sätt vilket leder till att kontrollerna inte är tillräckligt inriktade mot där det finns störst risk för felaktig användning av statsbidraget. Studieförbundens kontroller är heller inte enhetliga och varierar i ambitionsnivå. Få strykningar av verksamhet sker i efterkontrollerna, och strykningar sker inte på ett konsekvent sätt bland förbunden. Förbunden har dessutom svaga incitament för att stryka eftersom det kan leda till mindre framtida statsbidrag.

Rådets uppföljning är inte utformad på ett sätt som kan säkerställa att studieförbundens kontroller är effektiva, enligt Riksrevisionen. Uppföljningen är dokumentbaserad och rådet gör ingen analys eller egen kontroll av förbundens kontroller. Uppföljningen av studieförbundens ekonomi fångar dessutom inte alla risker. Rådets avvikelsehantering har nyligen formaliserats men flera delar behöver utvecklas, enligt Riksrevisionen. Bland annat finns det risk för att oegentligheter inte utreds på ett enhetligt sätt av studieförbunden.

Efter händelserna på Järvafältet pågår ett utvecklingsarbete vid rådet för att stärka kontroll och uppföljning. Bland annat har rådet tillförts mer resurser för uppföljning och avvikelsehantering. Rådet har också vidtagit åtgärder för att öka likvärdigheten i förbundens kontroller genom att tydligare styra dem mot risker. Ansvar och mandat är dock i flera fall oförändrat. Enligt Riksrevisionen kan det också ifrågasättas om rådets resurser för kontroll är tillräckliga.

Avsnitt

3.1 Vida villkor minskar förutsättningarna för kontroll

Statsbidragsvillkoren utgör ramverket för statsbidragshanteringen och innehåller bestämmelser för hur statsbidraget ska fördelas, användas och kontrolleras. De är därför centrala för att säkerställa en korrekt användning av statsbidraget. Riksrevisionens granskning visar dock att flera av de statsbidragsvillkor som styr studieförbundens utbetalning av statsbidrag till samverkansparter och kamratcirklar är vida och otydliga. Den konkretisering av villkoren som studieförbunden och branschorganisationen Studieförbunden i samverkan gör bidrar bara i viss mån till tydligare bestämmelser. Detta skapar risk för att bidraget betalas ut till verksamhet som inte är folkbildning. Det skapar också problem i efterföljande kontroller av statsbidraget eftersom det inte är tydligt vad som utgör felaktig användning av bidraget.

3.1.1 Stort tolkningsutrymme för hur statsbidraget ska hanteras och användas

Folkbildningsrådet fastställer årliga statsbidragsvillkor och bidragskriterier för studieförbundens användning av statsbidraget i ett riktlinjedokument. Villkoren är generellt sett formulerade på en övergripande nivå. Enligt Folkbildningsrådet utgör villkoren ramarna för hanteringen och ska vara brett formulerade eftersom studieförbunden har olika profil och verksamhet, och det behöver därför finnas utrymme för olika tolkningar bland förbunden.[86]

Av villkoren framgår en del avgränsningar som rör studieförbundens användning av statsbidraget och kostnadsersättningar, bland annat att[87]:

  • ersättning till samverkanspart endast får utgå för kostnader direkt förknippade med folkbildningsverksamheten.
  • statsbidraget inte får användas till verksamhet med kommersiellt syfte.
  • statsbidraget inte får användas till ett allmänt verksamhets- och organisationsstöd som kan användas av föreningar och organisationer för att finansiera den egentliga verksamheten.

I Folkbildningsrådets villkor framgår dock inte vilka underlag som måste finnas innan ersättningar betalas ut, som till exempel kvitton i original, betalbevis, faktura eller annat underlag som kan styrka samverkanspartens kostnader. Det framgår heller inte hur eller var gränsen till annan verksamhet ska dras.

Folkbildningsrådet framhåller att bidragssystemet förutsätter att studieförbunden tar ansvar för sin verksamhet. Studieförbunden ska utöver villkoren ta fram egna riktlinjer samt studieförbundsgemensamma överenskommelser inom Studieförbunden i samverkan som komplement till Folkbildningsrådets statsbidragsvillkor. [88] Rådet uppger vidare att det förutsätter att studieförbunden kan visa att det finns underlag för de kostnadsersättningar som de betalar ut och att även revisionen granskar detta.[89] Den årliga revisionen som revisionsbyråerna genomför har dock inte som syfte att granska om statsbidraget har använts enligt villkoren för statsbidrag.

Granskningen visar vidare att de operationaliseringar som rådet förväntar sig att studieförbunden ska göra gemensamt och var för sig inte alltid har gjorts. Branschorganisationen Studieförbunden i samverkan tog 2020 fram en överenskommelse i syfte att förtydliga Folkbildningsrådets villkor om ersättningar till samverkanspart. Överenskommelsen anger att studieförbunden ska undvika kostnadsersättningar genom att ta större eget ansvar för inköp av material, utrustning etc. Kostnadsersättningar kan enbart gå till folkbildningsverksamhet och förbunden ska aldrig godkänna ersättning för kostnader som kan kopplas till personliga levnadskostnader. Därutöver anger överenskommelsen att studieförbunden ska kräva originalkvitton och fakturaunderlag från föreningar och samarbetsparter som genomför mycket verksamhet samt har många deltagare och höga kostnadsersättningar.[90]

Även om överenskommelsen något mer konkretiserar rådets villkor finns även här ett för stort tolkningsutrymme, enligt Riksrevisionen. Det gäller både vad som ska räknas som personliga levnadskostnader och när studieförbundet behöver kräva in underlag innan det betalar ut kostnadsersättningar.

Studieförbunden har tagit fram egna riktlinjer för kostnadsersättningar men Riksrevisionens genomgång visar att det finns stora variationer i dessa.[91] Vissa är detaljerade medan andra är mycket övergripande, både vad gäller krav på underlag och vad studieförbunden kan ersätta.

När det gäller gränsdragningen till kommersiell verksamhet och föreningens egentliga verksamhet finns inga närmare operationaliseringar, varken i form av överenskommelser eller studieförbundsspecifika.

Det saknas alltså i stort tydliga och gemensamma bestämmelser för hur studieförbunden ska använda statsbidraget och hur kostnadsersättningar ska hanteras. Det skapar i sin tur risk för att statsbidraget går till annat än folkbildning. Riksrevisionens aktgranskning som presenteras i nedanstående avsnitt 3.1.2–3.1.6 synliggör denna risk.

3.1.2 Kostnadsersättningar betalas ut på otillräckligt underlag

Riksrevisionen har i granskningen gått igenom ca 370 arrangemang som fick kostnadsersättningar från studieförbunden under våren 2021[92] för att bedöma om det fanns tillräckliga underlag för utbetalning, såsom kvitton i original, betalbevis, faktura eller annat underlag som kan styrka samverkanspartens kostnader. Enligt Riksrevisionens bedömning fanns inte tillräckligt underlag för förbundens utbetalningar i 163 arrangemang, motsvarande 44 procent.[93]

Följande exempel från fyra olika studieförbund kan illustrera dessa brister:

Exempel 1: En förening har fått ersättning för inköp av musikinstrument på 14 400 kronor men det saknas kvitto för inköpet.

Exempel 2: En förening har fått månatlig ersättning för hyra på 20 400 kronor men det saknas transaktionsbevis på att föreningen betalat hyran. Inskickad hyresavi avser dessutom annan adress än den uppgivna för genomförda arrangemang.

Exempel 3: En studiecirkel har fått ersättning på 1 100 kronor för inköp av garn och stickpinnar långt efter att cirkeln avslutats.

Exempel 4: En studiecirkel har fått bidrag på 2 059 kronor för inköp av keyboard men det saknas transaktionsbevis som kan styrka att cirkeln har haft utlägget.

3.1.3 Risk för att statsbidraget går till privat konsumtion

Statsbidraget ska enligt villkoren endast gå till kostnader som är faktiskt förknippade med folkbildningen. Eftersom det inte finns tydliga avgränsningar för vilka sådana kostnader är finns risk för att statsbidraget kan gå till privat konsumtion. Aktgranskningen visar att runt 25 kamratcirklar har fått ersättning för inköp som enligt Riksrevisionen kan ha finansierat privat konsumtion. Det handlar bland annat om inköp av livsmedel, stora mängder drivmedel, ersättning för hyra och kapitalvaror (som till exempel musikutrustning och IT-utrustning). Under 2020 kom studieförbunden överens om att i större utsträckning köpa in eget material och utrustning för att låna ut till studiecirklar.[94] I aktstudien kan vi se att detta har fått visst genomslag, men i de flesta fall som rör inköp av kapitalvaror har studiecirkeln fått behålla varan.

Följande exempel från fyra olika studieförbund illustrerar risken för att ersättning går till privat konsumtion:

Exempel 1. En studiecirkel som haft som mål att sy, virka, sticka och pyssla, och som drivits av en anställd på berört förbund tillsammans med närstående, har fått ersättning för inköp på totalt 5 516 kronor. Ersättningen gäller inköp av bland annat väggfärg, spackel, rollerset, kaféset, mörkläggningsgardiner, klädställning, usb-minnen och usb-kabel, blomjord, krukväxt, fika och täcke.

Exempel 2. En studiecirkel som haft som mål att skapa recept av norrländska delikatesser och hitta gott vin som passar till har fått ersättning på totalt 1 360 kronor för bland annat inköp av parmesanost, prosciutto och ruccola samt fem hämtmiddagar från restaurang. Inköpet gjordes långt efter att cirkeln avslutats. Studieförbundet strök arrangemanget efter Riksrevisionens granskning, men krävde inte tillbaka ersättningen eftersom det fanns överenskommelse om ersättning.

Exempel 3. Ett musikband som bildat studiecirkel för att repa och utveckla sin musik har fått ersättning på 3 454 kronor för inköp av mikrofon, mikrofonstativ och mikrofonkabel. Bandet har fått behålla utrustningen.

Exempel 4. En frilansjournalist som lett tre studiecirklar i filmproduktion har fått ersättning på totalt 6 480 kronor för inköp av skrivare, hårddisk, bläckpatroner, ljudkablar och kontorsmateriel. Cirkelledaren har fått behålla utrustningen.

3.1.4 Risk för att statsbidraget subventionerar kommersiell verksamhet

Ett annat exempel där det enligt Riksrevisionen finns en gränsdragningsproblematik är villkoret om att statsbidraget inte får användas till verksamhet med kommersiellt syfte.[95] Studieförbunden i samverkan uppger att detta är ett svårtolkat villkor, och något man arbetat med länge utan att komma fram till en gemensam överenskommelse om. Utmaningen ligger i att bland annat definiera vad som menas med kommersiell verksamhet och var gränsen går.[96] Även flera studieförbund har framhållit att detta villkor är svårtolkat.[97] Studieförbunden har exempelvis behov av att köpa in tjänster från föreläsare i sin verksamhet utan att detta anses strida mot villkoret.

Riksrevisionen ser en risk för att avsaknaden av en tydlig gränsdragning öppnar upp för att statsbidraget subventionerar kommersiell verksamhet, vad gäller studiecirklar med koppling till närstående bolag. I aktgranskningen finns närmare tjugo arrangemang där cirkelledaren eller kontaktpersonen har ett eget bolag eller enskild firma inom det verksamhetsområde där de driver studiecirklar. Studiecirklarna har ofta genomförts på samma adress som bolaget. Av aktstudien framgår att det är vanligt att dessa studiecirklar får ersättning för hyra av lokal av det studieförbund som de samarbetar med. Det finns klara indikationer på att studieförbundens ersättning vissa gånger är omfattande.

Riksrevisionen ser att det kan finnas goda skäl för studieförbunden att anordna verksamhet med exempelvis cirkelledare som har egna bolag, eftersom dessa tjänster kan vara nödvändiga för att förbunden ska kunna genomföra olika typer av folkbildningsverksamhet. Studieförbundens anordnarskap blir här viktigt för att säkerställa att statsbidrag inte subventionerar kommersiell verksamhet. I de ärenden Riksrevisionen har granskat har det dock inte framgått av inskickad dokumentation om berörda studieförbund har utrett kopplingen till bolag och eventuell risk för att kostnadsersättningen till studiecirkeln subventionerar bolagets verksamhet. Kopplingen till bolag har Riksrevisionen sökt fram information om.

Följande exempel kan illustrera risken för att statsbidraget subventionerar kommersiell verksamhet:

Exempel 1. En förening genomför ett stort antal studiecirklar i dans. Föreningens kontaktperson har också ett bolag som bedriver betalkurser i dans i de lokaler där studiecirklarna bedriver sina danskurser. Studieförbundet betalade under 2020 drygt 230 000 kronor i hyresersättning till föreningen, vilket motsvarade 90 procent av bolagets hyra. Föreningen, som hyr lokaler av ett annat närstående bolag, har dessutom inskrivet i sitt hyresavtal sedan tio år tillbaka att hyran till det närstående bolaget ska betalas när ersättningen från berört studieförbund har betalats ut. Det finns därmed tydliga indikationer på att samarbetet har pågått länge och att studieförbundets ersättning subventionerar kommersiell verksamhet.

Exempel 2. En cirkelledare har bedrivit ett 20-tal studiecirklar för kreatörer under vårterminen 2021 på den adress där hen har ett aktiebolag. Aktiebolaget är inhyst i ett kontorshotell på en exklusiv affärsgata i Stockholm och bolagets hyresavier har redovisats som underlag för studiecirkelns kostnader. Studieförbundet, som uppger att det haft samarbete med cirkelledaren sedan 2018, har betalat 84 000 kronor per år i hyresersättning till cirkelledaren, motsvararande 86 procent av hens årshyra för kontorshotellet. Under pandemin framgår det att studiecirklarna har bedrivits på distans men cirkelledaren har ändå fått ersättning för hyran.

Folkbildningsrådet uppger att det nyligen har initierat ett arbete med att förtydliga vad som gäller för gränsdragning mot verksamhet med kommersiellt syfte.[98]

3.1.5 Risk för att statsbidraget finansierar föreningars egentliga verksamhet

Den folkbildningsverksamhet som studieförbunden anordnar tillsammans med föreningar utgör en stor och viktig del av förbundens verksamhet. Riksdagen har understrukit att ”folkbildningens nära samarbete med folkrörelser och föreningslivet är ett stöd till utveckling av medlemmarnas och funktionärernas förmåga att verka för organisationens syften och som sådant utomordentligt betydelsefullt”. [99] Riksdagen har samtidigt slagit fast att statsbidraget inte får fungera som ett allmänt verksamhets- eller organisationsstöd som kan användas av föreningar och organisationer för att finansiera den egentliga verksamheten. Riksdagen understryker vikten av att slå vakt om denna gränsdragning i folkbildningens kvalitetsarbete.[100] Enligt Riksrevisionen är det statsbidragsvillkor som styr gränsdragningen mot föreningars egentliga verksamhet inte tillräckligt tydligt, vilket i förlängningen skapar risk för att studieförbundens kostnadsersättningar till sina samverkansparter blir ett allmänt verksamhetsstöd.

Enligt Folkbildningsrådet ska det finnas en rågång mellan föreningars egentliga verksamhet och det som studieförbunden ska bidra med. Studieförbundens samarbete med föreningar ska syfta till ett mervärde. Det ska skapa förutsättningar för föreningars verksamhet genom exempelvis utbildning för förtroendevalda, men inte göra om det som är föreningars kärnverksamhet till studiecirklar.[101] I statsbidragsvillkoren har Folkbildningsrådet operationaliserat riksdagens krav på en gränsdragning till föreningars egentliga verksamhet. Villkoret fastställer att: ”reguljär föreningsverksamhet, till exempel sammanträden, förenings- eller planeringsmöten och liknande, kan inte rapporteras in som underlag för statsbidrag”.[102] Det finns ingen studieförbundsgemensam överenskommelse som operationaliserar villkoret ytterligare. Inte heller i förbundens egna riktlinjer finns någon tydligare operationalisering.

Enligt Riksrevisionen finns det risk för att operationaliseringen i villkoret kan tolkas som att det endast är föreningars möten och sammanträden som inte får rapporteras in som underlag för statsbidrag, medan övrig verksamhet är rapporteringsbar och därmed statsbidragsberättigad. Enligt Riksrevisionen öppnar detta upp för en gråzon där även föreningars egentliga verksamhet kan rapporteras in som underlag för statsbidrag. I den aktstudie som Riksrevisionen genomfört finns indikationer på detta. Av aktstudiens ca 270 föreningsarrangemang uppskattar vi att det i närmare hälften av arrangemangen finns risk för att kostnadsersättningar har gått till ett allmänt verksamhetsstöd till föreningen.

Det handlar främst om att de ersättningar som studieförbunden betalar ut till sina samverkansparter ofta är omfattande. Det är ofta lokalkostnadshyra som förbunden ersätter föreningar för. Ersättningen uppgår i vissa fall till runt 80–90 procent, ibland hela hyran. Därutöver kan föreningarna få ersättning för andra löpande kostnader som el, internetabonnemang, försäkringskostnader, kostnader för tryck samt olika typer av utrustning och material som föreningen behöver för sin verksamhet. Ett förbund menar att det i princip kan ta samtliga kostnader som en förening behöver för att genomföra ett arrangemang, så länge det inte handlar om föreningens styrelsemöten.[103] Den samlade ersättningen som studieförbunden betalar ut till sina samverkansparter kan därför uppgå till betydande belopp.

Aktstudien visar också att det i flera fall inte finns en tydlig koppling mellan kostnadsersättning och det arrangemang som föreningen har fått ersättning för. Ersättningen kan till exempel ha utgått för en kostnad som föreningen har haft efter att arrangemanget har genomförts. Ofta saknas dessutom verifikat för föreningens angivna kostnader. Det skapar enligt Riksrevisionen även risk för att föreningar får ersättning för kostnader som de i själva verket inte har haft. I granskningen har vi exempelvis sett att en förening fått ersättning för hyra av lokaler som den själv äger utan verifikation på att förbundet hyrt lokalen av föreningen.

Av inskickat material framgår också att föreningarnas studiecirklar ofta verkar pågå över lång tid och ofta inom föreningens egentliga verksamhet. Det kan till exempel handla om att körer delar in sig i studiecirklar när de övar eller handarbetsföreningar som bedriver cirklar i handarbete. Riksrevisionen är medveten om att det kan vara svåra gränsdragningar och att det kan finnas behov av pedagogiskt stöd även inom föreningars egentliga verksamhet, och för föreningar vars syfte är att skapa eller lära. Men när studiecirklar pågår över lång tid finns det enligt Riksrevisionen skäl att ställa frågetecken om varför stödet är så långvarigt och om stödet i själva verket kan ses som ett verksamhetsstöd.

När stora delar av en samverkansparts löpande kostnader täcks av studieförbundets kostnadsersättningar under längre tid implicerar det dessutom att studieförbunden bedömer att stora delar av föreningens verksamhet är folkbildningsverksamhet, enligt Riksrevisionen. Vi kan förstå detta förhållningssätt utifrån det sätt som villkoret har operationaliserats. Flera studieförbund lyfter i aktstudien att deras stöd är i enlighet med villkoren, eftersom studiecirklarna inte handlar om styrelsemöten eller andra möten i föreningen.[104] Samtidigt reser det frågetecken om omfattningen på stödet är rimligt, utifrån den gränsdragning mot föreningars egentliga verksamhet som riksdagen poängterat och utifrån den bildningsroll som förbunden ska ha gentemot föreningarna.

Utöver otydliga gränsdragningar i statsbidragsvillkoret finns enligt Riksrevisionen också skäl att ställa frågetecken gällande incitamentsstrukturen i statsbidragsmodellen. Riksrevisionen konstaterar att det kan finnas ekonomiska incitament för förbunden att ha omfattande föreningssamarbeten eftersom det innebär att de kan rapportera in större verksamhetsvolym och därmed få mer i framtida statsbidrag. Det finns även ekonomiska incitament för föreningar att samarbeta med studieförbunden. Om förbunden betalar ut stora kostnadsersättningar ökar det dessutom risken för att föreningar söker samarbete främst i syfte att få bidrag, enligt Riksrevisionen.

3.1.6 Överenskommelser om ersättningar dokumenteras sällan

Statsbidragsvillkoren anger att studieförbunden ska dokumentera sin folkbildningsverksamhet. Det finns dock inga närmare krav på dokumentation, till exempel att studieförbunden ska dokumentera sina ersättningar till studiecirklar eller samverkansparter. [105] I majoriteten av de ärenden som Riksrevisionen gått igenom i aktgranskningen går det inte att hitta dokumentation om hur studieförbund och samverkansparter/kamratcirklar har kommit överens om den ersättning som betalats ut och vilka som slutit överenskommelsen. Flera studieförbund uppger att överenskommelser om ersättning till samverkansparter oftast sker muntligt.[106]

Av aktstudien framgår också att flera av samarbetena är långvariga och att det därmed är sannolikt att förbunden betalat ut relativt stora kostnadsersättningar. Det är därför anmärkningsvärt att det finns så lite dokumentation om kostnadsersättningarna, enligt Riksrevisionen.

Enligt förordningen om statsbidrag till folkbildningen ska Folkbildningsrådet i sin handläggning av statsbidraget följa vissa krav i förvaltningslagen, bland annat dokumentation och motivering av beslut.[107] I förordningen finns inga uttryckliga krav på hur studieförbunden ska hantera kostnadsersättningar till sina samverkansparter. Eftersom det i praktiken är studieförbunden som fördelar statsbidraget vidare till folkbildningsverksamhet har frågan om vilka krav som bör ställas på studieförbundens dokumentation och hantering av kostnadsersättningar väckts under granskningen. Enligt Riksrevisionen finns det anledning att närmare utreda frågan om vilka krav som bör ställas på denna dokumentation och om hanteringen kan ses som myndighetsutövning.

3.2 Risk- och väsentlighetsanalyser används inte som systematisk input till kontrollerna

Både Folkbildningsrådet och studieförbunden har krav på sig att genomföra risk- och väsentlighetsanalyser (RoV). Analyserna är en central del i ett kontrollarbete och bidrar till att kontrollresurser används på ett effektivt sätt genom att kontroller styrs mot där det finns störst risk för fel. Detta blir viktigt inom folkbildningen där bara studiecirkelverksamheten årligen innefattar 266 600 studiecirklar och nära 1,7 miljoner deltagare.[108] Risk- och väsentlighetsanalyser bör därför ligga till grund för både den löpande kontrollen och efterkontrollerna av statsbidraget.

Granskningen visar att rådet saknar ett systematiskt arbete med risk- och väsentlighetsanalyser, men att rådet i större utsträckning har börjat använda sig av riskparametrar i efterkontrollerna under de senaste åren. Vidare har Riksrevisionen endast i begränsad utsträckning tydligt kunnat se hur förbunden använder RoV i sitt kontrollarbete. Det genomförs inte heller någon övergripande riskanalys som inkluderar hela kontrollsystemet, som i sin tur kan ge input i rådets arbete med att ta fram kontrollåtgärder. Detta försämrar förutsättningarna för ett effektivt kontrollsystem, enligt Riksrevisionens bedömning.

3.2.1 Folkbildningsrådet saknar ett systematiskt arbete med RoV men har börjat införa riskparametrar i kontrollerna

Redan 2011 rekommenderade Riksrevisionen Folkbildningsrådet att kontrollera statsbidraget utifrån risk- och väsentlighetsanalyser, då detta saknades.[109] Regeringen förde året därpå in ett återrapporteringskrav om redovisning av rådets RoV. Trots det saknar rådet fortfarande ett systematiskt och samordnat arbete med att ta fram sådana analyser som kan användas som input i kontrollen av statsbidraget, enligt Riksrevisionens bedömning.

Folkbildningsrådet uppger att det inte arbetar strukturerat med att genomföra RoV, men beskriver att det undersöker vilka risker som finns i rådets kärnprocesser. Detta arbete dokumenteras dock inte, utan den kunskapen uppges vara knuten till enskilda handläggare som jobbar med processerna. Någon övergripande RoV av statsbidragssystemet görs inte regelbundet. Den senaste övergripande analysen som Riksrevisionen har tagit del av är från 2017.

Angående studieförbundens risk- och väsentlighetsanalyser så begär rådet in dessa, men gör ingen analys eller sammanställning av dem. Folkbildningsrådet uppger till Riksrevisionen att de tidigare inte har haft tillräckliga resurser för att närmare analysera förbundens arbete med RoV.[110]

Enligt Riksrevisionen är det anmärkningsvärt att Folkbildningsrådet inte på ett mer systematiskt sätt arbetat med RoV, både i förhållande till studieförbunden och i förhållande till de kontroller som ska genomföras av studieförbundens folkbildningsverksamhet. Bristen på systematik och avsaknaden av en övergripande analys minskar riskanalysernas användbarhet som input i arbetet med att utforma kontrollåtgärder. Om rådet hade haft processer för att regelbundet sammanställa och analysera förbundens risker hade det troligen kunnat bidra till en mer träffsäker och effektiv kontroll av statsbidrag. Folkbildningsrådet har dock identifierat ett behov av att öka och utveckla arbetet med riskanalyser i uppföljningen av folkbildningsverksamheten.[111]

Granskningen visar att efter Järva har rådet i större utsträckning börjat använda sig av riskparametrar i kontrollen av statsbidraget – tidigare har enbart rimlighetskontrollerna utgått från ett riskperspektiv. I de utökade särskilda kontrollerna som genomfördes 2020 och 2021 bestämde rådet för första gången vilka riskparametrar som studieförbundens urval i en kontroll skulle utgå från. [112] Riksrevisionen har inte kunnat bedöma effekten av användningen av riskparametrar i de utökade särskilda kontrollerna, men noterar att studieförbunden upptäckte fler felaktigheter i verksamheten under de verksamhetsår som träffades av kontrollerna.[113]

Från och med 2022 ska den särskilda kontrollen, nu kallad efterkontrollen, genomföras utifrån riskvariabler. Rådet uppger att dessa kommer att tas fram hösten 2022 och baseras på analyser av de senaste årens verksamhetsstatistik samt förbundens inrapporterade verksamhet och kontroller.[114]

3.2.2 Studieförbundens användning av RoV är inte helt tydlig

Studieförbunden har under flera år haft krav på sig att genomföra ett systematiskt arbete med risk- och väsentlighetsanalyser. Vår genomgång av studieförbundens analyser mellan 2017–2021 visar att samtliga förbund tar fram någon form av analys men att utformningen skiljer sig till stor del åt mellan förbunden. [115] Det är också ofta svårt att se hur analyserna används av studieförbunden i deras kontrollverksamhet.

I princip samtliga förbund uppger att de använder RoV som underlag i den särskilda kontrollen. Ett flertal uppger också att analyserna är en del i arbetet med den löpande kontrollen. I det underlag Riksrevisionen har tagit del av är det dock bara några av förbundens RoV som tydligt går att koppla till kontrollverksamheten, och som är tydligt integrerad i utformningen eller genomförandet av en kontroll. Övriga förbunds arbete med RoV i kontrollerna är otydligt, eller så går det inte att bedöma utifrån inskickat underlag. Det är också flera gånger svårt att se vilken relevans de risker som förbunden identifierar i sina inskickade analyser har för kontrollen av deras folkbildningsverksamhet, enligt Riksrevisionens bedömning.[116]

I det material Riksrevisionen har tagit del av finns det samtidigt indikationer på att några förbund från och med 2022 mer aktivt kommer att arbeta med risk i sin efterkontroll eller löpande kontroll. Studieförbunden har dessutom gemensamt beslutat om vilka riskparametrar som ska ingå i ett nytt digitalt granskningsverktyg, som Studieförbunden i samverkan tog fram under 2019.[117] Verktyget används i förbundens kontrollverksamhet.

3.3 Stor variation i hur studieförbunden genomför sina löpande kontroller

Den löpande kontrollen är viktig eftersom den kan upptäcka brister och fel i pågående folkbildningsarrangemang och därmed förebygga att felaktig verksamhet får stöd och rapporteras in som statsbidragsberättigad verksamhet. Efter upptäckterna av oegentligheterna på Järvafältet framhöll Folkbildningsrådet att den löpande kontrollen måste prioriteras inom studieförbunden, och att kontrollverksamheten fram till dess hade varit för inriktad på efterkontroll.

Samtliga studieförbund uppger till Riksrevisionen att de genomför löpande kontroll av sin verksamhet, men vår granskning visar att det finns stor variation i utformning och ambitionsnivå. Flera förbund pekar på att den löpande kontrollen behöver stärkas för att bli mer enhetlig och systematisk. Några nya åtgärder har införts efter Järva för att bättre hantera vissa risker i förbundens verksamhet. Avsaknaden av en enhetlig kontrollmodell med inriktning mot relevanta risker gör dock att den löpande kontrollen inte blir tillräckligt tillförlitlig, enligt Riksrevisionens bedömning.

3.3.1 Studieförbunden bestämmer själva hur de utformar sin löpande kontroll

Av studieförbundens inskickade dokumentation framgår att samtliga tio förbund genomför löpande kontroll och att det är förbundens lokala nivå som genomför kontrollen. Folkbildningsrådet har inte tagit fram någon vägledning för hur studieförbunden ska genomföra sin löpande kontroll utan det är upp till varje studieförbund att själv bestämma utformningen. I 2022 års statsbidragsvillkor har dock Folkbildningsrådet infört mer systematiska krav på vad den löpande kontrollen ska innehålla, men kraven är fortfarande övergripande.[118]

Riksrevisionens genomgång av inskickad dokumentation visar att det finns stor variation i hur kontrollen genomförs både mellan förbunden och i vissa fall även inom förbunden. Vissa förbunds beskrivningar är mycket kortfattade och det går därför inte att få någon tydlig bild av hur kontrollen genomförs. I vissa förbund bestämmer de lokala avdelningarna själva hur de utformar sin löpande kontroll. Vidare visar genomgången att kontrollerna inte alltid heller tydligt utgår från riskparametrar utan är mer fokuserade på att kontrollera formaliakrav, såsom till exempel att rapporteringen av arrangemang är korrekt.

Några förbund har tagit fram ambitiösa modeller för den löpande kontrollen som tydligt utgår från riskparametrar och som tydligt styrs från förbundets nationella nivå för ökad systematik och enhetlighet. Ett av förbunden uppger till Riksrevisionen att modellen tagits fram som ett svar på tidigare missförhållanden i några av förbundets lokala avdelningar.[119]

I studieförbundens återrapportering av sitt löpande kvalitetsarbete till rådet uppger flera förbund att de behöver utveckla och stärka den löpande kontrollen för att genomföra den på ett mer enhetligt och systematiskt sätt.[120]

3.3.2 Några nya åtgärder har införts för att stärka den löpande kontrollen av olika risker

Det har under de senare åren införts några åtgärder för att stärka den löpande kontrollen och för att lättare kunna hantera några av de risker som finns kopplade till förbundens användning av statsbidraget. Studieförbunden har tagit fram ett digitalt granskningsverktyg som kan upptäcka så kallade dubbelrapporteringar och det har också införts ett tak på hur mycket en person kan delta i studiecirklar för att begränsa verksamhetsvolymer.

Efter Järva upptäcktes att många studiecirklar hade anmält sin verksamhet till flera studieförbund samtidigt i syfte att få ut mer i kostnadsersättningar. Tidigare hade studieförbunden endast möjlighet att granska denna risk för dubbelrapportering manuellt, något som var tidskrävande. Under 2019 tog Studieförbunden i samverkan fram ett nytt digitalt granskningsverktyg som gör det möjligt för förbunden att samköra sina register och därmed upptäcka om deltagare finns rapporterade hos flera förbund samtidigt. Enligt Studieförbunden i samverkan har dubbelrapporteringarna minskat betydligt sedan samkörningarna började genomföras 2019, och utgjorde 0,13 procent av all verksamhet under 2021.[121]
I 2022 års villkor ställer Folkbildningsrådet krav på att studieförbunden ska göra samkörningarna två gånger per år.[122]

2021 införde Folkbildningsrådet en gräns på att en person som högst kan delta 480 studietimmar med bidrag per år i ett studieförbund. Syftet är att begränsa verksamhetsvolymer som syftar till bidragsmaximering.[123] De stora volymerna som studieförbunden hanterar har tagits upp av verksamhetsutvecklare i flera intervjuer.[124] Flera verksamhetsutvecklare framhåller att det inte är möjligt att ha kontakt med varje arrangemang, eftersom volymerna som de ansvarar för är för stora. Några intervjuade verksamhetsutvecklare anser dock att det nya taket på 480 timmar skapar bättre förutsättningar för deras kontrollarbete, eftersom det kan leda till minskade volymer.

I en nyligen genomförd intervjustudie av Folkbildningsrådet bland verksamhetsutvecklare framförs att kraven på att producera volymer av vissa ses som ett hinder för att hinna utveckla kvaliteten i verksamheten.[125]

3.4 Efterkontrollernas effektivitet och tillförlitlighet kan ifrågasättas

En viktig del i kontrollen och uppföljningen av statsbidraget är de reguljära efterkontrollerna som fram till 2022 bestod av den särskilda kontrollen och Folkbildningsrådets årliga rimlighetskontroll. I efterkontrollerna kontrollerar studieförbunden den verksamhet som de tidigare har rapporterat in till Folkbildningsrådet och som bildar underlag inför rådets kommande statsbidragstilldelning. Om förbunden upptäcker felaktigt inrapporterad verksamhet ska den strykas. Granskningen visar att det saknas enhetliga principer för att stryka verksamhet mellan förbunden, och det finns även indikationer på att felaktig verksamhet inte alltid stryks av förbunden. Studieförbunden genomför dessutom den särskilda kontrollen på olika sätt med risk för varierande kvalitet, vilket enligt Riksrevisionen påverkar likvärdigheten mellan förbundens kontroller. Sammantaget indikerar granskningen att det finns brister i efterkontrollernas effektivitet och tillförlitlighet, enligt Riksrevisionen.

3.4.1 Förbundens särskilda kontroll har hittills inte genomförts på ett likvärdigt sätt

Studieförbunden ska i den särskilda kontrollen granska minst fem procent av den statsbidragsberättigade verksamhet som förbunden har rapporterat in till Folkbildningsrådet från föregående år. Rådet har endast till viss del styrt den särskilda kontrollen genom statsbidragsvillkoren och årliga uppföljningsbrev.[126] Rådets styrning av efterkontrollerna har dock ökat under de senaste åren.

Förbunden är själva ansvariga för planeringen och genomförandet av sin särskilda kontroll, och har till stor del kunnat styra över kontrollens utformning. Granskningen visar att förbundens årliga planering, utformning och genomförande av den särskilda kontrollen skiljer sig åt sett till bland annat metod, omfattning och organisation.[127] Rådet har inte tydligt styrt hur urvalet på fem procent ska tas fram. Under 2021 gjordes urvalet på olika grunder bland studieförbunden, och har endast i viss mån styrts av risk- och väsentlighetsanalyser. Runt hälften av studieförbunden beskriver att de utgår från riskparametrar eller en riskanalys i urvalet, medan andra utgår från ett slumpmässigt urval av arrangemang. Det finns också förbund som utgår från att ett visst antal avdelningar eller regioner ska granskas varje år, eller att verksamheter med störst volymer ska granskas. Vissa använder sig också av andra kontroller (till exempel rimlighetskontrollerna) som input i urvalet. Några förbund kombinerar olika urvalsmetoder.[128]

Folkbildningsrådet har angett att de särskilda kontrollernas skillnader i utformning grundar sig i varje studieförbunds särart och deras sätt att organisera samt kvalitetssäkra sin verksamhet.[129] Riksrevisionen ser dock risker i att förbundens urvalsgrund skiljer sig för mycket, eftersom det kan påverka kontrollernas kvalitet. Det är sannolikt att urval som styrs av risk- och väsentlighetsanalyser leder till att förbundet hittar fler fel och brister än kontroller som utgår från till exempel slump eller en rotation mellan olika avdelningar. Att basera urvalet på en riskanalys möjliggör dessutom för förbunden att rikta kontrollerna mot förbundsspecifika risker och utmaningar.

Riksrevisionen noterar att de utökade särskilda kontrollerna har inneburit att rådet ökat sin styrning av efterkontrollerna. Från och med 2022 kommer Folkbildningsrådet att styra den reguljära efterkontrollen mer mot risk. Rådet understryker att efterkontrollen ska göras utifrån riskvariabler, risknivåer, rimlighetsanalys och liknande urvalsgrunder enligt rådets anvisningar.[130]

Riksrevisionen bedömer att den nya efterkontrollen sannolikt ger bättre förutsättningar för en effektiv kontroll, genom att den både blir mer likvärdig och att den på ett tydligare sätt styrs mot relevanta riskområden.

3.4.2 Efterkontrollerna leder oftast till mindre justeringar

Om studieförbunden i sina efterkontroller upptäcker att den verksamhet som har rapporterats in som underlag för statsbidrag är felaktig ska denna verksamhet strykas. Enligt statistik från Folkbildningsrådet har det totalt strukits mellan 3,2 och 6,5 procent av tidigare inrapporterad studiecirkelverksamhet under åren 2017–2020.[131] Granskningen visar att strykningar i de reguljära efterkontrollerna (särskild kontroll och Folkbildningsrådets årliga rimlighetskontroll) i de flesta fall endast står för en begränsad del av de justeringar som sker av studieförbundens inrapporterade verksamhet.

Riksrevisionen har gått igenom och gjort egna beräkningar av studieförbundens strykningar i efterkontrollerna som genomfördes år 2017–2020. Genomgången visar att strykningar framför allt skedde som ett resultat av särskilda gransknings- eller utredningsärenden av ett eller flera förbund, med ett år som undantag (2018). Dessa ärenden har antingen öppnats av Folkbildningsrådet eller av berört studieförbund.[132]

År 2019 ströks exempelvis totalt cirka 728 000 studietimmar i studiecirkel-verksamheten. 8,2 procent av dessa utgjordes av strykningar i studieförbundens särskilda kontroll. Andelen strykningar utifrån rimlighetskontrollen uppgick till 1,7 procent. Ungefär 90 procent av studieförbundens totala strykningar år 2019 genomfördes således med anledning av särskilda gransknings- eller utredningsärenden.[133] Granskningen visar därtill att de studieförbund som varit föremål för ett särskilt granskningsärende (vid rådet eller internt på ett studieförbund) under 2019 och 2020 stod för den större delen av förbundens sammanslagna strykningar.[134]

Enligt Riksrevisionen väcker den låga andelen justeringar frågor om huruvida de reguljära efterkontrollerna är utformade på ett effektivt sätt. Riksrevisionens genomgång av rådets rimlighetskontroll 2020 visar att majoriteten av den verksamhet som fastnade i rådets kontroll bedömdes som rimlig i studieförbundens granskning, och ledde därför inte till någon strykning. Förbunden ska samtidigt även kontinuerligt genomföra egna rimlighetskontroller av volymökningar per kommun, enligt rådets villkor. Det finns därmed risk för dubbelarbete i förbundens kontrollarbete. Riksrevisionen noterar också att några förbund uppger att de redan har kontrollerat den verksamhet som fastnat i rådets rimlighetskontroll i deras löpande kvalitetsarbete.[135] Ett studieförbund menar dessutom att rimlighetskontrollens utformning är otillräcklig för att generera ett användbart resultat annat än i undantagsfall. Förbundet menar att det inte räcker att kontrollera utifrån kommunnivå och ämnesområde. För att hitta orimliga volymökningar behöver kontrollen gå ner på förenings-, grupp- eller personnivå.[136]

Några av studieförbunden har lyft att särskilda granskningsärenden ofta är ett resultat av studieförbundens löpande kvalitetsarbete (som inkluderar både löpande kontroll och efterkontroll).[137] Det löpande kvalitetsarbetet kan alltså leda till större utredningar som sker vid sidan av den reguljära kontrollapparaten, som i sin tur kan resultera i större strykningar i efterhand. Det har inte varit möjligt för Riksrevisionen att närmare granska detta.

3.4.3 Bristande tillförlitlighet i förbundens strykningar

Det är studieförbunden som beslutar om vilken och hur mycket verksamhet som ska strykas i efterkontrollerna. Detta är inte något Folkbildningsrådet rutinmässigt granskar eller följer upp.[138] I praktiken bedömer alltså förbunden till stor del själva vilken av deras verksamhet som är felaktig och som ska tas bort från deras statsbidragsunderlag. Det finns inte heller generella och gemensamma bestämmelser om vilka principer studieförbunden ska utgå från när de justerar eller korrigerar verksamhet i förhållande till statsbidragsvillkoren.[139] Enligt Riksrevisionen påverkar avsaknaden av sådana bestämmelser tillförlitligheten i studieförbundens strykningar.

Granskningen indikerar att studieförbundens strykningar inte görs på ett tillförlitligt sätt, utifrån det underlag Riksrevisionen har tagit del av i aktgranskningen. I aktgranskningen har vi granskat ett stickprov på 40 arrangemang som varit föremål för studieförbundens särskilda kontroll år 2020.[140] I 15 av 40 arrangemang har vi påträffat brister som enligt vår bedömning borde ha lett till strykningar, justeringar eller andra åtgärder av den inrapporterade verksamheten, men där det av underlaget framgår att studieförbunden har godkänt arrangemangen.[141] Det finns också exempel på att studieförbundens egna granskare skrivit i sina bedömningar att verksamheten är tvivelaktig, eller att den borde strykas, men trots det har verksamheten inte justerats.

Aktgranskningen visar också att studieförbunden inte följer samma praxis när de stryker felaktig verksamhet. Det finns förbund som enligt granskningsprotokollet strukit samtliga arrangemang där exempelvis studie- eller arbetsplanen saknats, medan andra förbund inte har gjort det. Även Folkbildningsrådet har konstaterat att studieförbundens justeringsprinciper tydligt skiljer sig åt. I samband med den utökade särskilda kontrollen 2020 beskriver rådet att vissa förbund har använt principen ”hellre fälla än fria”, medan andra har strukit verksamhet endast om det fanns ”uppenbara” fel.[142] Rådet har även till Riksrevisionen uppgett att de ser att förbunden skiljer sig åt i hur de väljer att justera sin verksamhet, men att detta är frågor som diskuteras inom både rådet och Studieförbunden i samverkan.[143]

Enligt Riksrevisionen förstärks den bristande tillförlitligheten i efterkontrollerna ytterligare av att studieförbunden har svaga incitament för att hitta felaktigheter. Om förbunden stryker inrapporterad verksamhet kan deras framtida tilldelning av bidrag komma att minskas, eftersom det är förbundens inrapporterade verksamhet som ligger till grund för deras statsbidragstilldelning. Vikten för förbunden att uppnå och upprätthålla sina verksamhetsvolymer är något som har lyfts som ett problem av flera intervjuade i granskningen, men också i tidigare utredningar.[144] Riksrevisionen har inte kunnat granska detta närmare, men konstaterar att det finns incitament i bidragsmodellen som innebär att förbunden kan tvingas fokusera på att upprätthålla och öka sina verksamhetsvolymer.

3.5 Folkbildningsrådets uppföljning är inte ändamålsenligt utformad

Folkbildningsrådet ansvarar för att följa upp studieförbundens kontroller. Uppföljningen ska enligt rådets villkor säkerställa att studieförbunden utför den egna kontrollen så att felaktigheter så långt som möjligt förebyggs, upptäcks och rättas till. Riksrevisionen bedömer dock att Folkbildningsrådets uppföljning inte är utformad på ett sätt som gör att rådet kan säkerställa detta. Riksrevisionen bedömer också att rådets uppföljning av studieförbundens ekonomi inte fångar upp alla relevanta risker i förbundens hantering av statsbidraget.

Om ett studieförbund har använt statsbidrag felaktigt får Folkbildningsrådet, helt eller delvis, kräva tillbaka ett statsbidrag från ett studieförbund. Efter Järva har rådet inlett ett arbete med att ändra hanteringen av återkrav. Riksrevisionen vill i detta sammanhang framhålla vikten av att den nya hanteringen utformas på ett sätt så att rådet har tillgång till faktiska sanktionsmöjligheter mot förbunden.

3.5.1 Folkbildningsrådets uppföljning av kontrollerna säkerställer inte att felaktigheter upptäcks

Folkbildningsrådet begär årligen in återrapportering från studieförbunden om deras kvalitetsarbete och resultatet av den särskilda kontrollen. Rådets uppföljning utgår från en tillitsbaserad uppföljningsmodell.[145] Förbunden skickar in en beskrivning av sitt kvalitetsarbete[146] och den särskilda kontrollen samt en beskrivning av hur arbetet genomförts till rådet. Därutöver ska förbunden även dokumentera hur de uppfyller organisatoriska villkor[147] och verksamhetsvillkor[148]. Samtliga villkor i rådets villkorsbilaga följs upp – för 2021 omfattade den 84 villkor. Rådet tar också in statistik över varje studieförbunds verksamhet. I samband med uppföljningen genomför Folkbildningsrådet en halvdags uppföljningsbesök hos varje studieförbund och har diskussioner utifrån vad de har sett i sin uppföljning av förbundens inskickade dokument. Resultaten av uppföljningen sammanställer Folkbildningsrådet i en årlig uppföljningsrapport per studieförbund.

Riksrevisionen bedömer att rådets uppföljning inte ger tillräckligt underlag för att uttala sig om huruvida studieförbundens kontroller är effektiva eller om statsbidraget används korrekt. Riksrevisionen har gått igenom rådets uppföljningsrapporter 2019 och 2020.[149] Genomgången visar att rådets uppföljning huvudsakligen har handlat om att kontrollera att studieförbunden har de dokument som rådet efterfrågar. Uppföljningen innehåller inga egna kontroller eller stickprov av studieförbundens kontroller. Vi har inte heller sett att rådet gjort några egna analyser eller bedömning av om kontrollerna faktiskt genomförs eller om de är effektiva.

Genomgången visar vidare att Folkbildningsrådet mycket sällan har haft synpunkter på studieförbundens kontrollarbete. I 2019 års uppföljningsrapport bedömer Folkbildningsrådet att samtliga studieförbund uppfyllde kraven på kontroller och risk- och väsentlighetsanalyser. Fem studieförbund bedömdes dock inte uppfylla kravet på att studieförbund ska utbilda sina anställda och förtroendevalda om förbundets ansvar och roll. Ett förbund bedömdes inte uppfylla kravet på att förbundet ska ha ett systematiskt kvalitetsarbete centralt och lokalt.

I 2020 års uppföljningsrapport bedöms alla tio studieförbund uppfylla samtliga krav som rör kontroll- och kvalitetsarbete samt utbildning trots att det under 2019 upptäcktes omfattande oegentligheter på Järvafältet och det blev tydligt att förbundens kontroll inte fungerade på ett tillfredsställande sätt. Rådet tar upp att deras uppföljning inte är utformad för de frågor som väcktes med anledning av felaktigheterna på Järvafältet men ändå att ”i många delar är den nuvarande uppföljningen adekvat och utgör en rimlig grund för Folkbildningsrådet att uttala sig om studieförbundens villkorsuppfyllnad”.[150]

Folkbildningsrådets uppföljning sker dessutom två år efter att studieförbundens verksamhet har genomförts, vilket minskar relevansen i eventuella rekommendationer till studieförbunden eftersom verksamheten kan ha hunnit ändras under tiden.[151] Folkbildningsrådet är medvetna om problematiken med långa ledtider och har för 2022 tidigarelagt fristen för studieförbundens inrapportering av särskilda kontrollen från 1 november till 15 juni. Även om det minskar ledtiderna med cirka fem månader bedömer Riksrevisionen att uppföljningen fortfarande sker så lång tid efter att det reser frågor om ändamålsenligheten i rådets uppföljning.

Revisorer ska framöver bedöma förbundens dokumentation av internkontrollen

I 2022 års villkor införde Folkbildningsrådet krav på att studieförbunden ska redovisa revisorsintyg på hur de arbetar med sin löpande kontroll och efterkontroll. En orsak till det nya kravet är att rådet ser att det kan finnas en risk för att rådets uppföljning av förbundens kontroller blir en skrivbordsprodukt. [152]

Av rådets anvisningar framgår att syftet med granskningen är att studieförbundet ska visa att det lever upp till rådets villkor för systematiskt arbete med intern kontroll.[153] Intyget är tänkt att stärka och underlätta studieförbundets rapportering av sitt systematiska arbete med internkontroll genom att revisorn verifierar att det finns dokumentation avseende viktiga delar av arbetet. Enligt den standard som valts för uppdraget ska revisorn inte avge något uttalande eller bedömning av studieförbundets internkontroll utan endast notera faktiska iakttagelser.[154] Revisorn förväntas heller inte göra någon granskning av om det som framkommer i dokumentationen faktiskt stämmer. Intyget har nyligen införts och har således ännu inte utvärderats. Enligt Riksrevisionen är det tveksamt om kravet på revisorsintyg kommer att tillföra något utöver det som rådet redan gör i sin egen uppföljning av studieförbundens kontroller.

3.5.2 Rådets uppföljning av studieförbundens ekonomi fångar inte upp alla risker

En del i Folkbildningsrådets uppföljning handlar om att följa upp studieförbundens ekonomi. Enligt Riksrevisionen finns det dock flera risker i studieförbundens ekonomi som inte fångas upp av uppföljningen. Studieförbundens statsbidrag särredovisas inte på kostnadssidan och det minskar därmed transparensen i hur förbunden använder medlen.

Folkbildningsrådet sammanställer årligen förbundens ekonomi i en rapport som redovisar förbundens intäkter, kostnader och resultat.[155] Rådet begär också årligen in årsredovisningar och revisionsberättelser från förbunden och går igenom dessa. Rådet uppger till Riksrevisionen att uppföljningen främst är inriktad på att undersöka att förbunden har redovisat enligt de krav som villkoren ställer på den ekonomiska redovisningen och att rådet inte gör någon egen bedömning av redovisningen.[156] Rådet uppger att det inte har resurser för att genomföra en sådan bedömning och har heller inte sett att det ligger inom rådets mandat.[157]

Studieförbunden tilldelas förutom statsbidraget även andra statliga bidrag.[158] Studieförbunden har enligt Folkbildningsrådets villkor krav på sig att särredovisa statsbidraget på resultaträkningens intäktssida i sina årsredovisningar.[159] Det finns däremot inte något krav på att förbundens utbetalningar av de olika statsbidragen ska särredovisas på resultaträkningens kostnadssida. Samtliga statliga bidrag redovisas samlade på kostnadssidan i resultaträkningen. Det gör att det inte går att härleda hur mycket av statsbidraget som behålls av studieförbunden och hur mycket som betalas ut till samverkansparter. Riksrevisionens granskning av riksförbundens årsredovisningar visar att av dessa samlade statliga bidrag behåller riksförbundskanslierna mellan 12 och närmare 50 procent, medan resten av bidraget förmedlas vidare.[160] Utöver detta behåller sannolikt även förbundens 136 lokala avdelningar en viss andel av statsbidraget. Vi har dock inte haft möjlighet att granska omfattningen på förbundens lokalavdelningsnivå.

Riksrevisionens genomgång av årsredovisningar visar även att flera förbund har omfattande placeringar i form av likvida medel och värdepapper. Placeringarna uppgår till mellan 13 och 670 miljoner kronor. Dessa uppgifter framgår inte i rådets årliga rapport om studieförbundens ekonomi. Eftersom det inte finns krav på att eventuella tillgångar finansierade med statsbidraget ska särredovisas så har Riksrevisionen inte kunnat verifiera om placeringarna innehåller statsbidrag.

Riksrevisionen noterar vidare att det heller inte finns krav på att studieförbunden ska redovisa hur mycket av statsbidraget som de betalar ut i kostnadsersättningar till sina samverkansparter. Riksrevisionen har efterfrågat sådana uppgifter från studieförbunden, men uppgifterna har inte gått att ta fram från förbundens redovisningssystem utan omfattande bearbetningar. Eftersom riksdagen angett att statsbidraget inte får gå till föreningars egentliga verksamhet[161] är det enligt Riksrevisionen viktigt att följa studieförbundens utbetalningar till samverkansparter för att öka insyn och transparens samt bedöma rimligheten i utbetalningarna.

Riksrevisionen har även tagit del av revisorernas revisionsberättelser för respektive studieförbund. Samtliga revisionsberättelser har standardutformning, det vill säga är utan anmärkningar. Hos ett studieförbund identifierade emellertid revisorn brister för åren 2019 och 2020. Förbundet hade för dessa år lånat ut drygt 24 miljoner kronor respektive drygt 23 miljoner kronor till tre lokalavdelningar, med framtida statsbidrag som säkerhet för lånen. Revisorn bedömde i sin rapportering för 2020 att framtida statsbidrag inte var giltig säkerhet för lånen och dessutom att det var tveksamt om det var i överenstämmelse med studieförbundets stadgar. Revisorn ifrågasatte även om Folkbildningsrådet skulle ställa sig bakom förfarandet. Studieförbundet har dock inte informerat Folkbildningsrådet om revisorns iakttagelser eller rekommendationer.

Enligt uppgift från förbundet har revisorns iakttagelser lett till att styrelsen har utvärderat förfarandet och landat i bedömningen att långivningen är nödvändig för att säkerställa studieförbundets verksamhet i hela landet.[162] Enligt Riksrevisionen borde även rådet ha fått information om revisorns anmärkningar eftersom de var så pass allvarliga.

3.5.3 Rådet har ändrat praxis vid hanteringen av återkrävt statsbidrag

Folkbildningsrådet kan återkräva statsbidrag som använts felaktigt av studieförbunden, vilket kan ses som en sanktionsåtgärd. Granskningen visar att transparensen kring återkraven fram till 2021 varit svag. Enligt Riksrevisionen finns det också anledning att fråga sig om återkrav fram till 2021 fungerat som en effektiv sanktionsåtgärd.

Fram till 2021 har det inte funnits några tillgängliga uppgifter om det exakta belopp som rådet har krävt tillbaka av tilldelat statsbidrag till studieförbunden. [163] Tidigare har uppgifterna inte heller efterfrågats av regeringen, men från och med verksamhetsår 2021 ska rådet redovisa uppgifter om återkrav i sin årsredovisning enligt regeringens riktlinjer.[164] Av Folkbildningsrådets årsredovisning för 2021 framgår att rådet totalt krävde tillbaka 4,2 miljoner kronor av studieförbunden.[165] Rådet krävde också tillbaka 39 miljoner kronor till följd av den särskilda utökade kontroll som genomfördes av studieförbunden år 2020.

När Folkbildningsrådet beslutar om återkrav från ett studieförbund sker återbetalningen genom att rådet justerar ner statsbidraget vid kommande statsbidragsutbetalning. Fram till 2021 omfördelade rådet ett återkrav från ett studieförbund direkt till övriga förbund i samband med beräkningen av kommande års statsbidragsutbetalningar. Den direkta omfördelningen innebar att rådet inte krävde någon faktisk återbetalning från de förbund som blev föremål för ett återkrav.[166] Denna omfördelningspraxis innebar i praktiken att studieförbund som blev föremål för återkrav inte nödvändigtvis drabbades av detta ekonomiskt, eftersom återkravet kunde jämna ut sig i relation till andra förbunds återkrav. Efter Järva ändrade dock rådet denna praxis. I samband med den första utökade särskilda kontrollen beslutade rådet i början av 2021 att inte längre direkt omfördela det bidrag som återkrävdes. Rådet konstaterade att en ”direkt omfördelning av dessa medel riskerar att motverka arbetet att stävja fusk och felaktigheter i studieförbundens verksamhet”.[167]

Enligt företrädare för rådet återtar numera rådet ett fastställt belopp av de studieförbund som blir föremål för ett återkrav. Det är ännu inte klart hur återtagna medel därefter ska hanteras. Rådet uppger att styrelsen ska fatta beslut från fall till fall om detta, men planen är att de alltjämt ska betalas ut till studieförbunden igen.[168] Enligt Riksrevisionen är det viktigt att rådets principer för hur återkrävt statsbidrag ska hanteras framöver inte försvagar rådets sanktionsmöjligheter.

3.6 Folkbildningsrådet har en avvikelsehantering men den utreder inte oegentligheter

Folkbildningsrådet formaliserade sin avvikelsehantering under våren 2021. Flera steg har tagits för att skapa en tydligare process och åtgärda tidigare brister i handläggningen, enligt Riksrevisionen. Arbetet med den nya processen är dock fortfarande under utveckling. Enligt Riksrevisionens bedömning behöver flera delar i processen utvecklas, som ansvarsfördelningen mellan rådet och studieförbunden i handläggningen samt rutiner för utredning av oegentligheter.

3.6.1 Avvikelsehanteringen reformerades 2021 och är fortfarande under utveckling

Folkbildningsrådet beslutade om nya riktlinjer för avvikelsehanteringen 2021.[169] Avvikelsehanteringen innebär att rådet handlägger misstänkt eller konstaterad felaktig användning av statsbidraget hos studieförbunden.[170] I samband med att de nya riktlinjerna antogs tillkom också 1,5 utredningstjänster. Rådet införde även en visselblåsarfunktion. 2022 infördes också en skyldighet för studieförbunden att utan dröjsmål anmäla omständigheter till rådet som kan tyda på systematiska fel och fusk, eller felaktigt utnyttjande av statsbidrag.[171]

Enligt Folkbildningsrådet är syftet med den nya processen att skapa en tydlig och sammanhängande struktur för avvikelsehanteringen. Tidigare sköttes avvikelseärenden vid sidan av ordinarie uppgifter. Den nya processen handlar dels om att säkerställa en mer rättssäker och effektiv handläggning av ärenden, dels om att skapa en tydligare koppling till andra processer vid rådet.[172]

Chefer vid rådet uppger att förändringsarbetet med avvikelsehanteringen har aktualiserat flera utvecklingsområden.[173] Det gäller bland annat kopplingen mellan avvikelsehanteringen och statsbidragsvillkoren. Personal som arbetar med avvikelsehanteringen framhåller att de skulle behöva tydligare villkor för att kunna utreda avvikelseärendena och kunna bedöma vad som är en avvikelse.[174] Samtidigt framhålls att alltför detaljerade villkor riskerar att hämma folkbildningsverksamheten. Rådet uppger att arbetet med villkoren är ett utvecklingsarbete.[175]

För att bedöma handläggningen i den nya processen har Riksrevisionen gått igenom runt 30 avvikelseärenden av totalt drygt 60 ärenden mellan 2017 och april 2021. Genomgången visar att i flera ärenden som inletts före den nya processen är inte dokumentationen tillräcklig för att följa ärendets gång. I några fall är det oklart om ärendet är avslutat, eftersom det inte finns något beslut i akten. Det framgår inte heller alltid motivering till den åtgärd som vidtagits av rådet. Vidare framgår inte av dokumentationen om rådet gjort någon egen utredning av om studieförbundets strykningar av felaktig verksamhet är rimlig.

Av de ärenden som vi gått igenom är det bara en handfull som initierats i den nya processen och de flesta hade vid Riksrevisionens granskning ännu inte avslutats. Det går därför inte med säkerhet att uttala sig om huruvida handläggningen i den nya processen har utvecklats i enlighet med de uppsatta målen. [176] Vår bild från intervjuer med handläggare är dock att arbetet numera genomförs på ett mer systematiskt och transparent sätt än tidigare. Sedan 2021 publicerar dessutom rådet kortfattade redogörelser av avslutade ärenden på sin webbplats.[177]

3.6.2 Ansvarsfördelningen i handläggningen är ännu inte helt tydlig

Folkbildningsrådet framhåller att rådet i sitt nya arbetssätt med avvikelsehanteringen ska utreda ärenden mer självständigt än tidigare då studieförbunden hade större ansvar för att genomföra utredningar av felaktigheter.[178] Enligt Riksrevisionen har handläggningsprocessen utvecklats i denna riktning men ansvarsfördelningen är ännu inte helt tydlig.

Av Folkbildningsrådets riktlinjer för avvikelsehanteringen framgår att rådet ska öppna ett avvikelseärende och påbörja en granskning om det inkomna underlaget tyder på brister som kan leda till sanktioner mot berört studieförbund.[179] Granskningen visar dock att det fortfarande kan vara berört studieförbund som gör utredningen i ärendet. [180] Rådet uppger att man i dessa fall ett gör en självständig bedömning av studieförbundets utredning.

Enligt Riksrevisionen saknas det dock en tydlig systematik för när rådet själv gör utredningen och när studieförbunden ska göra det. Det går inte alltid att förstå på vilka grunder som rådet överlåter till studieförbunden att göra utredningen och när rådet själv gör den. Rådet uppger också att det är en utmaning att bedöma hur långt rådet ska gå i sina utredningar av studieförbunden eftersom det inte alltid har resurser att göra om förbundens egna utredningar.[181]

Sammantaget minskar detta transparensen i handläggningen och skapar även risk för bristande likvärdighet, enligt Riksrevisionen. Det riskerar också ge stort inflytande till det studieförbund som är under utredning att bedöma hur mycket av den egna verksamheten som är felaktig och ska strykas.

3.6.3 Risk för att oegentligheter inte utreds på ett enhetligt sätt

I flera av de avvikelseärenden som Riksrevisionen har gått igenom finns indikationer på någon form av oegentlighet, som till exempel bedrägeri. Flertalet av ärendena handlar om att samverkanspart till studieförbund eller studieförbundet själv rapporterat in mer verksamhet än vad som faktiskt har genomförts, för att på så sätt tillgodogöra sig mer statsbidrag. Det kan exempelvis handla om att en samverkanspart rapporterar in fabricerad verksamhet eller överrapporterar verksamhet. Några ärenden handlar också om oegentligheter som begåtts av anställda vid studieförbund. Ett sådant ärende handlar om att ledningen för ett studieförbund under flera år instruerat sin personal att rapportera in fabricerade timmar till Folkbildningsrådet.

Enligt Folkbildningsrådet är fokus för rådets utredningar av avvikelser framför allt att utreda omfattningen på felaktigheter i inrapporterat underlag från berört studieförbund, så att rådet kan beräkna återkrav av statsbidrag.[182] Rådet utreder också vad som ligger bakom avvikelsen men uppfattar inte att det ligger inom deras uppdrag att utreda eventuella oegentligheter i ärendet, utan ansvaret för detta ligger på berört studieförbund.[183]

Granskningen visar att flera studieförbund har egna rutiner för både utredning av oegentligheter och polisanmälan.[184] Studieförbunden i samverkan har också tagit fram ett förslag till rutin för hur en sådan anmälan kan göras.[185] Riksrevisionen ser dock en risk för att studieförbundens utredningar inte genomförs på ett enhetligt, oberoende och transparent sätt. I allmänhet minskar förutsättningarna för en oberoende utredning om den som är föremål för anmälan utreder sig själv. Det är också viktig att ha utredningskompetens samt att kunna hantera bestämmelser kring sekretess och individers integritet.

Det saknas insyn i hur studieförbunden hanterar dessa aspekter i sina utredningar.[186] Folkbildningsrådet uppger att det inte bedömer att det ingår i deras uppdrag att följa upp studieförbundens utredningar av oegentligheter i statsbidragsärenden.

3.7 Medlemmarna bestämmer budget för rådets kontroller

Det är medlemmarna, däribland Studieförbunden i samverkan, som beslutar om budgeten för Folkbildningsrådets kansliresurser för uppföljning och avvikelsehantering. Enligt Riksrevisionen finns risk för intressekonflikt som kan leda till att rådets uppgifter inom kontrollsystemet inte blir tillräckligt resurssatta.

Folkbildningsrådet ska både företräda sina medlemmar och samtidigt utöva myndighetsuppgifter i förhållande till sina medlemmar, däribland studieförbunden genom Studieförbunden i samverkan. Folkbildningsrådets dubbla roller har varit föremål för flera statliga utredningar. Bedömningen har varit att modellen fungerar men att det finns risker för lojalitetskonflikter.[187] Rådets dubbla roller har också utretts 2012 och 2020 på initiativ av rådets medlemmar.[188] I 2012 års utredning var bland annat ett av syftena att stärka rådets myndighetsroll, inklusive uppföljning, granskning och kontroll av statsbidraget. Mot bakgrund av utredningen beslutade medlemmarna om ett förnyat uppdrag, som bland annat skulle stärka oberoendet i styrelsens statsbidragstilldelning samt öka professionalismen i uppföljning och kontroll av statsbidraget.

2020 års utvärdering visade bland annat att rådets process för uppföljning och granskning hade stärkts men den uppfattades av studieförbunden som långsam och för välvillig, samt att sanktionerna är för svaga. Utvärderaren rekommenderade bland annat en fortsatt renodling och en stärkt myndighetsroll för Folkbildningsrådet. Medlemmarna ställde sig bakom denna rekommendation.[189]

En förutsättning för att rådet ska kunna utföra sina myndighetsuppgifter är att det har tillräckliga resurser. Fram till april 2021 hade Folkbildningsrådets kansli endast 1,5 tjänster för uppföljningen av studieförbundens statsbidragsberättigade verksamhet. I april 2021 beslutade dock representantskapet om utökade resurser till kansliet, och för närvarande har rådet 3,5 heltidstjänster för uppföljning och avvikelsehantering vad gäller studieförbunden.[190]

Trots utökade resurser har personal vid rådets kansli i flera intervjuer lyft att resurserna för uppföljning har varit för små för att dessa uppgifter ska ha kunnat utföras på ett effektivt sätt.[191] Även avvikelsehanteringen har lyfts som ett område där rådet har begränsade resurser. Folkbildningsrådets generalsekreterare har framhållit att hen är försiktig med att äska utökade kansliresurser från representantskapet eftersom det inte är så lätt att få ja.[192] En företrädare för representantskapet menar dock att kansliet har fått de resurser som det efterfrågat.[193] Företrädaren framhåller dock att självförvaltningsmodellen också innebär att studieförbunden behöver sätta av resurser för sitt eget kvalitetsarbete.

Även om kansliet har fått utökade resurser det senare året för att stärka sina kontrolluppgifter bedömer Riksrevisionen att det finns risk för en intressekonflikt i budgettilldelningen till rådets kansli. Rådet har kontrolluppgifter gentemot studieförbunden, samtidigt som studieförbunden genom representantskapet har inflytande över kansliets resurser. En utökad resursram till rådet innebär dessutom mindre resurser till studieförbunden, eftersom båda rådets och förbundens resurser lyfts av från statsbidraget. I förlängningen kan den inbyggda intressekonflikten påverka rådets förutsättningar att utöva sina myndighetsuppgifter inom kontrollsystemet, enligt Riksrevisionen.

  • [86] Intervjuer med Folkbildningsrådets kanslipersonal, 2021-09-13, 15 och 30.
  • [87] Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund 2021 – Villkor och fördelning, 2021. Det finns även några andra villkor som rör gränsdragningar mot annan verksamhet. I granskningen har vi dock valt att fokusera på följande villkor eftersom det enligt Riksrevisionen finns förhöjda risker vad gäller kostnadsersättningar med dessa.
  • [88] Intervjuer med Folkbildningsrådets kanslipersonal, 2021-09-13, 15 och 30.
  • [89] Intervju med Folkbildningsrådets kanslipersonal, 2022-01-27.
  • [90] Studieförbunden i samverkan, Studieförbundens gemensamma överenskommelser, 2020.
  • [91] Riksrevisionens granskning avser de riktlinjer som förbunden hade i maj 2021. Flera förbund uppgav i mars 2022 att de uppdaterat sina riktlinjer för sina kostnadsersättningar för att stärka kontrollen av kostnadsersättningar. Riksrevisionen har tagit del av dessa men inte granskat dem.
  • [92] Se bilaga 1 för en närmare beskrivning av urvalet och aktgranskningen.
  • [93] När vi gick genom akterna saknades tillräckliga underlag för utbetalning av kostnadsersättningarna i ett stort antal akter. Riksrevisionen följde därefter upp med följdfrågor till studieförbunden för att kontrollera att underlaget av misstag inte skickats med. I flera fall skickades då underlag in, men det fanns tydliga indikationer på att dessa inte alltid hade legat till grund för studieförbundens utbetalningar utan att de tagits fram till följd av Riksrevisionens begäran. Andelen utbetalningar med ej tillräckliga underlag är därför troligen högre än 44 procent.
  • [94] Studieförbunden i samverkan, Studieförbundens gemensamma överenskommelser, 2020.
  • [95] 7 § förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen.
  • [96] Intervju med representanter för Studieförbunden i samverkan, 2021-12-21.
  • [97] Intervjuer med förbundschefer på studieförbund SF1, SF2, SF3. Intervjuerna genomfördes under perioden dec 2021 – feb 2022.
  • [98] Svar från Folkbildningsrådet i samband med Riksrevisionens faktagranskning, 2022-08-30.
  • [99] Prop. 2005/06:192, s. 57, bet. 2005/06:KrU14 2005, rskr. 2005/06:322.
  • [100] Prop. 2005/06:192, s. 57, bet. 2005/06:KrU14 2005, rskr. 2005/06:322.
  • [101] Intervju med Folkbildningsrådets kanslipersonal, 2022-01-27.
  • [102] Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund 2021 – Villkor och fördelning, 2021.
  • [103] Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund 2021 – Villkor och fördelning, 2021.
  • [104] Riksrevisionens sammanställning av aktstudie 2021.
  • [105] Intervjuer med Folkbildningsrådets kanslipersonal, 2021-09-13, 15 och 30.
  • [106] Riksrevisionens sammanställning av aktstudie 2021. Av totalt 120 granskade föreningssamarbeten hade 30 någon form av avtal där det framgick vilka aktiviteter som samverkansparten åtog sig att genomföra och vilken kostnadsersättning som skulle utgå från förbundet för detta. Vi kan dock inte av inskickad dokumentation se om studieförbundet även sluter andra överenskommelser med samverkansparten. Ett förbund uppger exempelvis att det också sluter muntliga överenskommelser om andra ersättningar.
  • [107] Se 18 § i förordning (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen. Enligt denna paragraf ska rådet tillämpa följande bestämmelser i förvaltningslagen (2017:900) när det handlägger ärenden enligt förordningen: 5 § om legalitet, objektivitet och proportionalitet, 10 § om partsinsyn, 16–18 §§ om jäv, 23 § om utredningsansvaret, 24 § om när man får lämna uppgifter muntligt, 25 § om kommunikation, 31 § om dokumentation av beslut, 32 § om motivering av beslut, 33–34 §§ om underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till.
  • [108] Folkbildningsrådet, ”Om studieförbund”, hämtad 2022-06-13.
  • [109] Riksrevisionen, Statens stöd till studieförbunden, 2011, s. 65.
  • [110] Intervju med Folkbildningsrådets kanslipersonal, 2021-10-27; Folkbildningsrådet, Folkbildningsrådets arbete med risk- och väsentlighetsanalys i statsbidragsgivningen, 2021.
  • [111] Intervju med Folkbildningsrådets kanslipersonal, 2021-10-27; Folkbildningsrådet, Folkbildningsrådets arbete med riskanalyser, 2021.
  • [112] Folkbildningsrådet, Begäran om utökad särskild kontroll, 2020; Folkbildningsrådet, Uppföljningsbrev 2021, 2021. 2021 års utökade särskilda kontroll innehöll även föreskrifter om vilka risknivåer förbundens urval skulle utgå från.
  • [113] Mellan 3,2 – 6,5 procent av tidigare inrapporterad studiecirkelverksamhet har strukits för verksamhetsåren 2017–2020, jämfört med 1,3 – 2,3 procent under tidigare verksamhetsår (2013–2016). Se Folkbildningsrådet, Svar på frågor från Riksrevisionen den 6 maj 2022 och den 12 maj 2022, 2022.
  • [114] Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund 2022 – Villkor krav och fördelning, 2021; Folkbildningsrådet, Svar på frågor från Riksrevisionen den 23 mars 2022, 2022.
  • [115] Riksrevisionens sammanställning av studieförbundens RoV.
  • [116] Riksrevisionens genomgång av studieförbundens arbete med RoV i kontrollverksamheten.
  • [117] Intervju med representanter för Studieförbunden i samverkan, 2021-12-21.
  • [118] Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund 2022 – villkor, krav och fördelning, 2021, s. 5. I villkoren kallas denna kontroll för internkontroll.
  • [119] Studieförbundens inskickade dokumentation av egenkontroll, maj 2021.
  • [120] Studieförbundens rapporter om internkontrollen 2020, avrapporterad till Folkbildningsrådet 1 november 2021.
  • [121] Folkbildningsrådet, Kontroll, transparens och kvalitet i studieförbundens verksamhet – Folkbildningsrådets redovisning till regeringen 1 april 2022, 2022.
  • [122] Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund 2022 – Villkor krav och fördelning, 2021.
  • [123] Folkbildningsrådet, Studieförbundens verksamhet: kontroll, transparens och kvalitet. Särskild redovisning till regeringen 2021-04-15, 2021.
  • [124] Intervjuer med verksamhetsutvecklare vid tre förbund; intervjuerna genomfördes under januari 2022. Verksamhetsutvecklare eller motsvarande ansvarar för att stödja och utveckla den operativa bildningsverksamheten samt ha löpande kontakt med studiecirklar och andra folkbildningsarrangemang.
  • [125] Folkbildningsrådet, Musik i cirkel — En intervjustudie om improvisatorisk musik i studieförbunden, 2022, s. 43–44.
  • [126] För den särskilda kontrollen 2021 se Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund 2021 – villkor och fördelning, 2021, s. 22–23; Folkbildningsrådet, Uppföljningsbrev 2021, 2021.
  • [127] Riksrevisionens genomgång av efterkontrollerna; Studieförbundens rapporter om internkontrollen för verksamhetsår 2020, avrapporterad till Folkbildningsrådet 1 november 2021; intervjuer med företrädare för samtliga studieförbund genomförda under perioden maj – juli 2021; dokumentation från studieförbunden maj 2021.
  • [128] Ibid.
  • [129] Folkbildningsrådet, Årsredovisning och verksamhetsberättelse 2020, 2021, s. 24.
  • [130] Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund 2022 – villkor, krav och fördelning, 2021, s. 6.
  • [131] Mellan 0,5 och 1,7 procent av tidigare inrapporterad annan folkbildningsverksamhet, och mellan 0,8 och 1,9 av tidigare inrapporterade kulturprogram, har strukits för åren 2017–2020. Se Folkbildningsrådet, Svar på frågor från Riksrevisionen den 6 maj 2022 och den 12 maj 2022, 2022.
  • [132] Riksrevisionens sammanställning och beräkningar av studieförbundens strykningar 2017–2020. Vi har fokuserat på strykningar av studietimmar i studiecirkelverksamheten. Genomgången visar att 2018 skiljer sig från övriga år. Särskild kontroll och rimlighetskontroll stod då för 60 respektive 22 procent av studieförbundens strykningar. Strykningarna var färre detta år (totalt 147 593 strukna timmar i studiecirkelverksamhet), jämfört med år 2019 (728 285) och 2020 (562 445), men fler jämfört med år 2017 (97 666).
  • [133] Folkbildningsrådet, Justering av inrapporterad verksamhet i studieförbund 2016–2018, 2020.
  • [134] Ibid; Riksrevisionens sammanställning och beräkningar av studieförbundens strykningar 2017–2020. Riksrevisionens egna beräkningar visar att år 2020 stod tre förbund för ca 86 procent av studieförbundens totala strykningar (av tidigare inrapporterad verksamhet verksamhetsåren 2017–2019). Mellan 83 – 97 procent av strykningarna hos de tre förbunden gjordes till följd av särskilda utredningsärenden på Folkbildningsrådet eller internt.
  • [135] Riksrevisionen genomgång av Folkbildningsrådets årliga rimlighetskontroll 2020 avseende verksamhetsår 2019.
  • [136] Intervju med företrädare för ett studieförbund, 2021-07-02.
  • [137] Svar från studieförbunden i samband med Riksrevisionens faktagranskning, 2022-08-29.
  • [138] Intervjuer med Folkbildningsrådets kanslipersonal, 2021-10-27 och 2022-04-22.
  • [139] Studieförbunden i samverkan har tagit fram gemensamma korrigeringsprinciper men dessa gäller enbart för korrigeringar vid dubbelrapportering. Se Studieförbunden i samverkan, Gemensamma korrigeringsprinciper och riktlinjer för kontakt med andra studieförbund – avseende samkörd dubbelrapportering, 2021.
  • [140] Riksrevisionens sammanställning av aktstudie 2021. Stickprovet består av fyra arrangemang per studieförbund.
  • [141] Riksrevisionen har granskat ärendena utifrån följande bedömningskriterier: Närvarolista, arbetsplan eller annons, underlag för kostnadsersättningar som är direkt kopplade till verksamheten och kostnadsunderlag för hyresavtal. I urvalet har det i fyra arrangemang påträffats fel i närvarorapporten, i åtta arrangemang saknats tillräckligt eller tillfredsställande underlag för utbetalningar gällande kostnadsersättningar/ersättning för lokalhyra och i fyra arrangemang har arbetsplanen bedömts som bristande. Riksrevisionen har även bedömt att åtta arrangemang inte är statsbidragsberättigade eftersom arrangemanget enligt Riksrevisionens bedömning har handlat om planeringen av den samverkande föreningens ordinarie aktiviteter eller uppgifter, alternativt omfattats av en annan gränsdragningsproblematik. Några arrangemang har strukits eller justerats av studieförbunden till följd av Riksrevisionens aktgranskning.
  • [142] Folkbildningsrådet, Studieförbundens utökade särskilda kontroll, 2021, s. 5–6.
  • [143] Intervju med Folkbildningsrådets kanslipersonal, 2022-01-27.
  • [144] Se till exempel intervju med företrädare för två förbund, 2021-06-30 och 2021-07-02, samt intervju med anställd på ett förbund 2021-07-07; Riksrevisionsverket, Folkbildning. Styrning och kontroll, 2019; Statskontoret, En folkbildning i tiden – en utvärdering utifrån syftena med statsbidraget, 2018.
  • [145] Folkbildningsrådet, Studieförbundens verksamhet: kontroll, transparens och kvalitet – särskild redovisning till regeringen 2021-04-15, 2021, s. 10–11.
  • [146] Inklusive det interna arbetet med etik- och gränsdragningsarbete, risk- och väsentlighetsanalyser, kompetens för cirkelledare, utbildning för anställda och förtroendevalda samt hur rimlighetskontrollen har genomförts.
  • [147] Studieförbunden ska skicka in stadgar, styrelsesammansättning, registreringsbevis från Skatteverket, uppgift om centralt ansluta medlemsorganisationer respektive samarbetsorganisationer, uppgift om antalet juridiska enheter inom förbundet, undertecknad revisionsberättelse med årsredovisning och olika styrdokument som till exempel verksamhetsplan.
  • [148] Återrapporteringen av verksamhetsvillkor omfattar beskrivning av studieförbundets anordnarskap, verksamhetens inriktning och verksamhetsformerna. Verksamhetsformerna återrapporterats dels genom STUV, dels genom att verksamheten uppfyller kraven i rimlighetskontrollen och den särskilda kontrollen.
  • [149] Folkbildningsrådet, 2019 års uppföljning av studieförbundens statsbidragsvillkorade verksamhet, 2020; Folkbildningsrådet, 2020 års uppföljning av studieförbundens statsbidragsvillkorade verksamhet, 2021. Rapporterna avser uppföljning av studieförbundens statsbidragsvillkorade verksamhet som genomfördes under 2018 respektive 2019.
  • [150] Folkbildningsrådet, 2020 års uppföljning av studieförbundens statsbidragsvillkorade verksamhet, 2021.
  • [151] Den uppföljning som Folkbildningsrådet genomför av studieförbundens särskilda kontroll sker året efter att kontrollen har genomförts. Studieförbundens särskilda kontroll sker i sin tur av förbundens verksamhet året innan. Det innebär att Folkbildningsrådets uppföljning avslutas två år efter att förbunden har genomfört sin verksamhet.
  • [152] Intervju med Folkbildningsrådets kanslipersonal, 2021-10-27
  • [153] Folkbildningsrådet, Anvisningar för revisionsintyg, 2022.
  • [154] Av anvisningarna framgår att revisorn ska utföra en så kallad “granskning enligt särskild överenskommelse” i enlighet med standarden ISRS 4400. Ett uppdrag enligt ISRS 4400 innehåller inget uttalande med värdering eller bedömning från revisorn, till skillnad från fallet vid en revision.
  • [155] Folkbildningsrådet, Studieförbundens ekonomi 2020, 2021.
  • [156] Intervju med Folkbildningsrådets kanslipersonal, 2022-05-13. I mejl från Folkbildningsrådet daterat 2022-04-22, uppger rådet att förutom att uppföljningen ska säkerställa att bidragsmottagarna genomför sin verksamhet enligt gällande statsbidragsvillkor, ska uppföljningen också ge underlag till Statistiska centralbyrån för redovisning av utbildningskostnaderna för olika utbildningsanordnare, ge bidragsmottagarna underlag för ekonomiska jämförelser samt bidra till en ökad kvalitet i ekonomisk rapportering av bidragsmottagarnas verksamhet.
  • [157] Intervju med Folkbildningsrådets kanslipersonal, 2022-05-13.
  • [158] Det kan till exempel handla om olika typer av statliga projektbidrag som till exempel insatsen Svenska från dag ett.
  • [159] Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund 2021 – Villkor och fördelning, 2021.
  • [160] Granskningen avser studieförbundens årsredovisningar på riksförbundsnivå, för åren 2019 och 2020.
  • [161] Prop. 2005/06:192.
  • [162] Svar från studieförbundet i samband med Riksrevisionens faktagranskning, 2022-09-29.
  • [163] Folkbildningsrådet, Svar på frågor från Riksrevisionen den 6 maj 2022 och den 12 maj 2022, 2022. Tidigare omfördelades strykningar av verksamhet direkt av Folkbildningsrådet, och det finns därför inte några tillgängliga uppgifter om hur mycket statsbidrag som återkrävts. Omfördelningen av statsbidrag har årligen beslutats av styrelsen och finns noggrant dokumenterat.
  • [164] Regeringsbeslut U2020/06421 (delvis), U2020/06611.
  • [165] Folkbildningsrådet, Årsredovisning och verksamhetsberättelse 2021, 2022, s. 98.
  • [166] Folkbildningsrådet, Justering och återtag av statsbidrag 2020 för studieförbund, 2021; Folkbildningsrådet, Studieförbundens verksamhet: kontroll, transparens och kvalitet – särskild redovisning till regeringen 2021-04-15, 2021.
  • [167] Folkbildningsrådet, Justering och återtag av statsbidrag 2020 för studieförbund, 2021, s. 4.
  • [168] Folkbildningsrådet, Kontroll, transparens och kvalitet i studieförbundens verksamhet – Folkbildningsrådets redovisning till regeringen 1 april 2022, 2022; Intervju med Folkbildningsrådets kanslipersonal, 2022-04-22.
  • [169] Folkbildningsrådet, Riktlinjer för Folkbildningsrådets hantering av avvikelser, 2021.
  • [170] Folkbildningsrådet, Riktlinjer för Folkbildningsrådets hantering av avvikelser, 2021.
  • [171] Folkbildningsrådet, Statsbidrag till studieförbund 2022 – Villkor, krav och fördelning, 2021.
  • [172] Intervju med Folkbildningsrådets kansli, 2021-12-09; Folkbildningsrådet, Folkbildningsrådets hantering av avvikelser i folkbildningsverksamheten. Möte med Riksrevisionen den 6 maj 2021, 2021 [presentation].
  • [173] Intervju med Folkbildningsrådet kanslipersonal, 2021-12-09.
  • [174] Intervju med Folkbildningsrådet kanslipersonal, 2021-12-09.
  • [175] Mejl med Folkbildningsrådets kanslipersonal, 2022-01-25.
  • [176] Mejl med Folkbildningsrådets kanslipersonal, 2022-04-26.
  • [177] Folkbildningsrådet, ”Pågående och avslutade granskningar”, hämtad 2022-07-08.
  • [178] Intervjuer med Folkbildningsrådets kanslipersonal, 2021-12-09 och 2022-04-06.
  • [179] Folkbildningsrådet, Riktlinjer för Folkbildningsrådets hantering av avvikelser, 2021.
  • [180] Intervju med Folkbildningsrådets kanslipersonal, 2022-04-06.
  • [181] Intervju med Folkbildningsrådets kanslipersonal, 2022-04-06.
  • [182] Intervju med Folkbildningsrådets kanslipersonal, 2022-04-06.
  • [183] Tjänsteanteckning från möte med rådets kansliledning, 2022-09-02.
  • [184] Dokumentation från studieförbunden maj 2021 och mars 2022.
  • [185] Dokumentation från studieförbunden mars 2022.
  • [186] Intervju med Folkbildningsrådets kanslipersonal, 2022-04-06.
  • [187] Dir. 2022:75.
  • [188] Folkbildningsrådet, Ett förnyat Folkbildningsråd, förslag till riktlinjer för Folkbildningsrådets styrning, organisation och verksamhet, inget datum; Strategirådet, Utvärdering av Folkbildningsrådets förnyade uppdrag, 2020.
  • [189] My news desk, ”Utvärdering av Folkbildningsrådets förnyade uppdrag”, hämtat 2022-05-16.
  • [190] Intervju med Folkbildningsrådets generalsekreterare, 2022-06-02; Intervjuer med Folkbildningsrådets kanslipersonal, 2021-09-13, 15 och 30.
  • [191] Intervjuer med Folkbildningsrådets kanslipersonal, 2021-10-27, 2021-10-29 och 2021-12-09.
  • [192] Intervju med generalsekreterare och biträdande generalsekreterare vid Folkbildningsrådet, 2021-10-29.
  • [193] Intervju med företrädare för representantskapet, 2022-06-14.

Uppdaterad: 27 september 2022

Kontakta OSS

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?