Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

5. Slutsatser och rekommendationer

Statsbidraget till studieförbunden uppgår till närmare två miljarder kronor årligen. Folkbildningens aktörer har fått stort förtroende från staten att själva förvalta och kontrollera dessa medel. På senare år har det upptäckts omfattande fel och fusk i studieförbundens utbetalning av statsbidraget till samverkansparter. Riksrevisionen har därför granskat om kontrollen, uppföljningen och styrningen av statsbidraget till studieförbunden är effektiv. Granskningen har särskilt fokuserat på hur studieförbunden använder medlen och hur kontrollsystemet är utformat.

Riksrevisionens övergripande bedömning är att det finns brister i alla led – från studieförbundens utbetalningar och kontroll, via Folkbildningsrådets styrning och uppföljning, till regeringens styrning. Det kontrollsystem som folkbildningens aktörer tillsammans har utformat fångar inte upp felaktigheter på ett tillräckligt effektivt sätt. Det har bland annat tydliggjorts av att i en betydande andel av studieförbundens utbetalningar av kostnadsersättningar som Riksrevisionen har granskat saknas tillräckligt underlag. Granskningen visar vidare att det finns en överhängande risk för att statsbidraget går till annat än folkbildning. Riksrevisionens bedömning är att såväl kontrollen av, som transparensen i, hur statsbidraget hanteras och används av studieförbunden behöver stärkas väsentligt. Detta är av central vikt för att säkerställa att statsbidraget går till avsett ändamål, enligt Riksrevisionen.

Avsnitt

5.1 Folkbildningens aktörer har inte utformat ett tillräckligt effektivt kontrollsystem

Folkbildningsrådet och studieförbunden har utformat en omfattande kontrollapparat för hanteringen av statsbidraget med flera olika kontroller på olika nivåer. På senare år har Folkbildningsrådet och studieförbunden även genomfört ett omfattande utvecklingsarbete för att motverka felaktig användning av statsbidraget – ett arbete som fortfarande är pågående. Exempelvis har studieförbunden börjat använda ett nytt digitalt granskningsverktyg i kontrollerna som möjliggör för dem att samköra sina register, vilket bland annat har lett till att risken för dubbelrapportering har minskat.

Trots detta bedömer Riksrevisionen att det finns grundläggande problem i hur kontrollsystemet är utformat som gör att det inte tillräckligt effektivt fångar upp och rättar till felaktigheter. Nedan presenteras granskningens resultat och slutsatser närmare.

5.1.1 Stor risk för att statsbidraget går till annat än folkbildning

Både Folkbildningsrådet och studieförbunden har de senaste åren haft stort fokus på att förhindra att statsbidraget betalas ut till felaktig verksamhet. Granskningen visar dock att det fortfarande finns stora brister i hur studieförbunden hanterar kostnadsersättningar till samverkansparter och kamratcirklar. I en betydande andel av de utbetalningar som Riksrevisionen har granskat har studieförbunden betalat ut kostnadsersättning utan att säkerställa att det finns underlag som verifierar en faktisk kostnad. Exempelvis förekommer det att studieförbunden betalar ersättningar för lokalhyra utan att säkerställa att det finns en faktisk hyreskostnad. I flera fall bedömer Riksrevisionen att det finns skäl att ställa frågetecken om ersättningarna är rimliga.

Aktgranskningen visar också att det finns flera gråzoner som skapar stor risk för att kostnadsersättningar går till annat än folkbildning. I ett relativt stort antal granskade akter finns tydliga indikationer på att statsbidrag antingen har gått till privat konsumtion, till allmänt verksamhetsstöd för föreningar, eller till att subventionera kommersiell verksamhet. I majoriteten av ärendena saknas dessutom dokumentation om hur studieförbunden kommit fram till ersättningen och hur den motiveras. De flesta beslut om ersättningar utgår från muntliga överenskommelser.

5.1.2 Villkoren och riktlinjerna för statsbidraget är inte tillräckligt tydliga

Enligt Riksrevisionen är en viktig orsak till studieförbundens bristande hantering av utbetalningar att Folkbildningsrådets villkor är vida. De ger inte tillräcklig vägledning om hur studieförbunden ska hantera kostnadsersättningar eller gränsdragningar mot annan verksamhet än folkbildning. Studieförbundens gemensamma överenskommelser har i viss mån tydliggjort rådets villkor men även dessa ger upphov till tolkningsutrymme. Studieförbundens egna riktlinjer för kostnadsersättningar skiljer sig åt medan operationaliseringar av gränsdragningar till annan verksamhet än folkbildning saknas i stort.

Vissa villkor kan behöva vara vida för att skapa utrymme för studieförbundens olika profiler. Riksrevisionens bedömning är dock att flera villkor är så vida att det riskerar leda till att statsbidrag betalas ut till samverkansparter och studiecirklar på bristande underlag eller att det går till verksamhet som inte är i linje med statens intentioner med statsbidraget. De vida villkoren leder dessutom till problem i efterföljande kontroller och avvikelsehantering. Det är just villkoren som studieförbunden och rådet har som utgångspunkt för att kontrollera och bedöma folkbildningsverksamheten. När villkoren är otydliga blir det svårt att sätta gränser för vad som är felaktig folkbildningsverksamhet, och vad som inte är det.

Enligt Riksrevisionen bör det därför finnas gemensamma och tydliga riktlinjer för hur kostnadsersättningar och gränsdragningar ska hanteras för att minska risken för felaktig användning. Studieförbundens ersättningar till samverkansparter bör dessutom dokumenteras och följas upp. I granskningen har Riksrevisionen sett att det finns stora brister i denna dokumentation. I nuläget finns det inga tydliga krav på att studieförbunden ska dokumentera sina överenskommelser om kostnadsersättningar, vilket minskar insynen i hur medlen används. Kostnadsersättningarna kan uppgå till omfattande belopp och det är därför rimligt att förvänta sig att studieförbunden hanterar dessa medel på ett betryggande och transparent sätt.

5.1.3 Risk- och väsentlighetsanalyser styr inte kontrollarbetet

En grundläggande del i att utforma ett effektivt kontrollsystem är att ta fram risk- och väsentlighetsanalyser som kan styra kontrollerna och rikta resurserna mot områden där det finns störst risk för fel. Trots att rådet har haft krav på sig sedan 2012 att ta fram risk- och väsentlighetsanalyser visar granskningen att rådet inte har tagit fram dessa på ett strukturerat sätt. Rådet har inte heller på ett systematiskt sätt styrt de reguljära kontroller som förbunden ska genomföra utifrån förbundsgemensamma risker, utöver rimlighetskontrollen som har styrts mot vissa risker (volymökningar).

Samtliga studieförbund har tagit fram någon form av riskanalys, men enligt Riksrevisionen är det i de flesta fall inte helt tydligt hur analyserna har legat till grund för förbundens kontroller. Enligt Riksrevisionens bedömning hade en tydligare styrning av studieförbundens kontroller utifrån gemensamma och övergripande risker lett till en mer resurseffektiv och träffsäker kontroll av statsbidraget.

5.1.4 Flera brister i kontrollernas likvärdighet och effektivitet

Riksrevisionen konstaterar att folkbildningens aktörer har utformat en omfattande kontrollapparat. Studieförbunden är ålagda av Folkbildningsrådet att genomföra både löpande kontroller och olika efterkontroller, dessutom följer rådet upp förbundens kontroller. Inom ramen för detta ansvarar dessutom varje studieförbund för att utforma ett eget system för sin kontroll av statsbidraget. Riksrevisionens bedömning är att kontrollsystemet kan effektiviseras, genom en ökad och en mer sammanhållen styrning av studieförbundens kontroller. Det skulle också säkerställa mer likvärdiga kontroller mellan förbunden.

Folkbildningsrådet har endast i viss utsträckning styrt utformningen och genomförandet av studieförbundens kontroller. Riksrevisionen kan konstatera att förbundens beskrivningar och rapportering av sina kontrollverksamheter skiljer sig markant sett till kontrollernas omfattning och ambitionsnivå. Det har inte varit möjligt att bedöma de olika modellernas effektivitet, men den stora variationen innebär enligt Riksrevisionen en risk för betydande skillnader i kvalitet och träffsäkerhet mellan de olika förbundens kontrollverksamhet. Dessutom litar de olika kontrollnivåerna ofta på att den information som de tar del av från den granskade nivån stämmer – från studieförbundens lokala nivåer, via riksförbunden till Folkbildningsrådet.

Riksrevisionen ser ett behov av att öka oberoendet, tillförligheten och resurseffektiviteten i kontrollerna. Efterkontrollen bör därför lyftas från studieförbunden och slås ihop med rådets uppföljning, under Folkbildningsrådets ledning, enligt Riksrevisionen. En sådan förändring skulle innebära att flera och i viss grad överlappande kontroller slås ihop till en. Förutom bättre användning av resurserna skulle det också innebära att förutsättningarna för en mer oberoende och likvärdig kontroll stärks. Riksrevisionen vill understryka att en sådan kontroll fortsatt behöver ta hänsyn till att förbunden har olika profiler och därmed olika risker, om den ska vara effektiv.

Riksrevisionen konstaterar också att rådet har haft mindre fokus på förbundens löpande kontroller, både sett till styrning och uppföljning, jämfört med efterkontrollerna. Större fokus borde läggas på den löpande kontrollen, eftersom den kan förebygga och fånga upp eventuella oegentligheter och felaktigheter tidigare. Det förhindrar också att statsbidrag betalas ut till felaktig verksamhet. Dessa medel kan vara svåra att kräva tillbaka i efterhand. Enligt Riksrevisionen bör Folkbildningsrådet i större utsträckning analysera den kunskap som rådet samlar in om studieförbundens olika kontrollmodeller, i syfte att utifrån goda exempel utveckla och mer aktivt styra den löpande kontrollen.

Både Folkbildningsrådet och studieförbunden har de senare åren vidtagit vissa kontrollåtgärder som enligt Riksrevisionens bedömning sannolikt har bidragit till stärkt kontroll av statsbidraget. Studieförbunden har tagit fram ett nytt digitalt granskningsverktyg som bland annat fångar upp verksamhet som samverkansparter rapporterat in till flera förbund samtidigt. Folkbildningsrådet har i sin tur inlett ett arbete mot att styra förbundens urval i efterkontrollen utifrån gemensamma riskparametrar.

5.1.5 Upptäckta felaktigheter rättas inte på ett konsekvent sätt

Studieförbunden ska stryka felaktig verksamhet i sina kontroller så att verksamheten inte utgör underlag för rådets beräkning av förbundets framtida statsbidragstilldelning. Granskningen visar att studieförbundens strykningar inte genomförs på ett enhetligt sätt. I granskningen har Riksrevisionen dessutom observerat verksamhet som enligt Riksrevisionens bedömning inte uppfyller statsbidragsvillkoren, men som förbunden inte har strukit i sin särskilda kontroll. Enligt Riksrevisionen illustrerar detta ytterligare brister i kontrollsystemet.

Den bristande tillförlitligheten i studieförbundens strykningar beror sannolikt på flera faktorer. Det saknas ett tydligt ramverk och gemensamma riktlinjer om hur, när och vilken verksamhet som ska strykas. Det finns dessutom svaga incitament för förbunden att stryka sin verksamhet, eftersom det kan påverka deras framtida tilldelning av statsbidrag. När förbunden inte konsekvent stryker felaktigt inrapporterad verksamhet, i kombination med att förbunden i princip granskar och bedömer sin egen verksamhet, ökar det dessutom risken för godtyckliga bedömningar inom förbunden, enligt Riksrevisionen.

Risken för godtyckliga bedömningar kan också få konsekvenser för Folkbildningsrådets beslut om fördelning och återkrav av statsbidrag till studieförbunden. Dessa beslut vilar i stor utsträckning just på förbundens inrapporteringar och egna bedömningar av vilken verksamhet som ska strykas. Riksrevisionen ser därför en risk för att rådets beslut fattas utifrån ett ej rättvisande underlag. Det riskerar också att minska kraften i den sanktionsmöjlighet som återkrav utgör, enligt Riksrevisionen. Det är även viktigt att regeringen får information från Folkbildningsrådet om hur återkrävt bidrag hanteras. Det kan också finnas anledning för regeringen att överväga att ta tillbaka statsbidrag som rådet har återkrävt.

5.1.6 Rådets uppföljning säkerställer inte att fel förebyggs, upptäcks och rättas till

Folkbildningsrådet ansvarar för att årligen följa upp om studieförbunden utför sina kontroller på ett sätt som gör att felaktigheter så långt som möjligt förebyggs, upptäcks och rättas till. Uppföljningen sker dock främst genom att rådet granskar dokument och omfattar ingen egen analys eller stickprov av studieförbundens kontroller. Rådets uppföljning ger därför inte tillräckligt underlag för att uttala sig om effektiviteten i studieförbundens kontroller, enligt Riksrevisionen. För att stärka uppföljningen har Folkbildningsrådet nyligen infört krav på att studieförbunden ska lämna revisorsintyg på sina kontroller. Denna uppföljning bedömer dock Riksrevisionen har begränsat värde eftersom även revisorernas granskning främst kommer att inriktas på att granska dokument och inte att bedöma om statsbidraget har använts korrekt.

Riksrevisionen bedömer att rådet har haft små resurser för sin uppföljning i relation till uppföljningens ambitioner. Rådets uppföljning utgår dessutom från ett tillitsbaserat förhållningssätt. Sammantaget har detta enligt Riksrevisionen skapat begränsningar för rådets uppföljning. Riksrevisionen konstaterar också att det kan vara svårt för kansliet att utöva myndighetsuppgifter gentemot studieförbunden eftersom de också är medlemmar och ingår i rådets representantskap. Riksrevisionen bedömer vidare att det kan finnas en potentiell intressekonflikt inbyggd i representantskapets resurssättning av rådets kansli.

Enligt Riksrevisionen behöver Folkbildningsrådets roll i kontrollsystemet tydliggöras och stärkas. Folkbildningsrådets myndighetsroll har på initiativ av rådets medlemmar utvärderats två gånger sedan 2013. Båda utvärderingarna har visat på behov av en tydligare rollfördelning mellan Folkbildningsrådets medlemsuppdrag och myndighetsuppdrag. Riksrevisionen delar den uppfattningen, men bedömer att det är mer lämpligt att regeringen tar initiativ till att klargöra rådets myndighetsroll, eftersom det är staten som har tilldelat rådet myndighetsuppgifter.

5.1.7 Folkbildningsrådets avvikelsehantering har formaliserats men är inte inriktad på utredning av oegentligheter

Folkbildningsrådet har sedan 2021 en ny rutin för sin avvikelsehantering av misstänkt eller konstaterad felaktig användning av statsbidraget hos studieförbunden. Flera steg har tagits för att skapa en tydligare process och åtgärda tidigare brister i handläggningen, enligt Riksrevisionen. Rutinen klargör dock inte på ett tydligt sätt hur utredning av oegentligheter ska hanteras. Granskningen visar att syftet med rådets avvikelserapportering främst är att utreda omfattningen på felaktigheterna i studieförbundens inrapporterade underlag, så att rådet kan beräkna återkrav. Mindre fokus riktas mot att utreda oegentligheter, trots att det finns indikationer på detta i flera avvikelseärenden. Ansvaret för att utreda eventuella oegentligheter och göra polisanmälningar ligger på studieförbunden. Riksrevisionen ser en risk för att oegentligheter inte utreds och hanteras på ett enhetligt, rättssäkert och oberoende sätt och leder till rättsliga påföljder i de fall det är aktuellt. Enligt Riksrevisionen bör därför rådet säkerställa att eventuella oegentligheter utreds och leder till polisanmälningar i de ärenden där det är aktuellt.

Det finns enligt Riksrevisionen också en viss otydlighet i ansvarsfördelning i avvikelsehanteringen. Det saknas tydliga principer för när Folkbildningsrådet ska göra utredningar och när studieförbunden ska göra det. Det minskar transparensen och i förlängningen skapas även risk för bristande likvärdighet i handläggningen av avvikelseärendena, enligt Riksrevisionen.

5.2 Regeringens styrning har inte haft tillräckligt fokus på kontrollen av statsbidraget

Riksrevisionen bedömer att regeringen har använt sig av de styrverktyg som den har tillgång till, inom ramen för den särskilda styrmodell som gäller för statsbidraget till folkbildningen. Regeringen har dock i sin styrning inte haft tillräckligt fokus på kontrollen av hur statsbidraget används, enligt Riksrevisionen.

Regeringens uppföljning av kontrollen av statsbidraget har sett ungefär likadan ut under flertalet år. Återrapporteringskraven som berör området har endast i begränsad omfattning ändrats, trots att Folkbildningsrådets redovisningar i vissa delar varit bristfälliga. Ett exempel på det är Folkbildningsrådets arbete med risk- och väsentlighetsanalyser, som under flera år inte redovisats till regeringen i enlighet med återrapporteringskravet. Regeringen har initierat flera utvärderingar som följt upp och utvärderat statsbidraget gentemot statens fyra syften med folkbildningen. Dessa utvärderingar har däremot inte haft fokus på kontroll av medlen eller hur medlen hanteras av studieförbunden.

Riksrevisionen bedömer vidare att det saknas uppföljning av flera faktorer som är viktiga för att regeringen ska kunna bedöma hur studieförbunden använder statsbidraget. Det finns inte tillgängliga uppgifter som visar hur mycket av statsbidraget som behålls av förbundens kanslier och hur mycket som betalas ut till samverkansparter.

En anledning till att detta är att statsbidraget inte särredovisas på kostnadssidan. Förbunden tilldelas även andra statliga bidrag och dessa redovisas samlade på kostnadssidan. Riksrevisionen bedömer att statsbidraget bör särredovisas för att öka transparensen i hur det används. En sådan redovisning ger också regeringen bättre underlag i styrningen av statsbidraget.

Som framgår ovan visar granskningen att det finns stora brister i studieförbundens dokumentation av överenskommelser om kostnadsersättningar till samverkansparter. Eftersom det i praktiken är studieförbunden som fördelar statsbidraget vidare till folkbildningsverksamhet har frågan om vilka krav som bör ställas på studieförbundens dokumentation och hantering av kostnadsersättningar väckts under granskningen. Enligt Riksrevisionen finns det anledning att närmare utreda frågan om vilka krav som bör ställas på denna dokumentation och om hanteringen kan ses som myndighetsutövning.

5.3 Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionens bedömning är att uppföljningen och kontrollen av statsbidraget behöver stärkas väsentligt. Det finns dock betydande utmaningar för ett effektivt kontrollsystem inom nuvarande förvaltningsmodell för folkbildningen, eftersom modellen innebär att folkbildningens aktörer granskar sig själva. Regeringen har nyligen tillsatt en särskild utredare med uppdrag att bland annat se över nuvarande modell för fördelning av statsbidrag till folkbildningen. Utredaren ska också utreda hur uppföljning, kontroll och granskning av statsbidraget säkerställs. Riksrevisionen bedömer att utredningens inriktning och breda ansats är nödvändig. Riksrevisionen vill samtidigt understryka vikten av att utredningen utreder möjligheten för en oberoende kontroll av studieförbundens användning av statsbidraget, för att öka förtroendet och tillförlitligheten i hanteringen av statsbidraget och så att medlen används till avsett ändamål.

Utöver statsbidraget mottar studieförbunden på lokal och regional nivå stöd från bland annat kommuner och regioner, vars bidragssystem kan skilja sig åt. Studieförbunden kan därför komma att ha flera olika styrsignaler att förhålla sig till. Riksrevisionen bedömer att det finns en risk för ineffektivitet om statens, regionernas och kommunernas målsättning, fördelning och uppföljning av sina respektive bidrag i för stor utsträckning skiljer sig från varandra.[217] Enligt Riksrevisionen är det viktigt att detta beaktas i den tillsatta utredningen.

Regeringens utredning ska presenteras i februari 2024, och efterföljande beredning kommer sannolikt att ta ytterligare tid. Riksrevisionen bedömer dock att de brister som konstaterats i granskningen är så pass allvarliga att det är nödvändigt att stärka kontrollerna redan nu. Riksrevisionens rekommendationer tar därför sikte på nuvarande system. För att stärka kontrollen bedömer Riksrevisionen att Folkbildningsrådet behöver ta en mer aktiv roll i både styrningen, kontrollen och uppföljningen av statsbidraget. En starkare granskningsroll förutsätter också att rådets myndighetsroll klargörs samt att rådet har tillräckliga resurser.

Förvaltningsmodellen utgör också en utmaning för regeringens styrning av statsbidraget. För att regeringen ska kunna bedöma om statsbidraget går till avsett ändamål, och förse riksdagen med ett heltäckande beslutsunderlag, behöver regeringen skaffa sig mer information om hur statsbidraget används och kontrolleras.

Rekommendationer till regeringen

  • Se till att Folkbildningsrådets myndighetsroll i kontrollen och uppföljningen av statsbidraget klargörs och förstärks.
  • Säkerställ att Folkbildningsrådets återrapportering omfattar resultatet av rådets genomförda riskanalyser, avvikelsehantering, kontroller och uppföljning, samt uppgifter om studieförbundens ekonomi för att få bättre insyn i hur statsbidraget används.

Rekommendationer till Folkbildningsrådet

  • Tydliggör villkoren så att studieförbundens utbetalning av statsbidraget baseras på tillräckliga underlag och likvärdiga bedömningar vad gäller gränsdragningar till annan verksamhet.
  • Se till att studieförbundens överenskommelser om kostnadsersättningar till samverkansparter dokumenteras så att objektivitet och insyn kan säkerställas.
  • Utveckla risk- och väsentlighetsanalyserna vid studieförbunden och Folkbildningsrådet så att de tillsammans kan användas på ett systematiskt sätt i kontrollarbetet av studieförbundens folkbildningsverksamhet.
  • Effektivisera kontrollen genom att slå ihop studieförbundens efterkontroller med rådets uppföljning till en samlad efterkontroll. Rådet bör ansvara för genomförandet.
  • Ta fram rutiner som säkerställer att oegentligheter utreds och hanteras på ett enhetligt och oberoende sätt.
  • Säkerställ att rapporteringen till regeringen är fullständig och korrekt och även redovisar problem och risker i hanteringen av statsbidraget.
  • [217] På senare år har en del kommuner ändrat och ökat styrningen av sina bidrag. 2021 beslutade exempelvis Göteborgs stad om en ny modell för sitt bidragssystem. Se till exempel Göteborgs stad, Bidragsmodell för studieförbund i Göteborg, Tjänsteutlåtande Socialförvaltningen Centrum, dnr N164-0196/21, 2021.

Uppdaterad: 27 september 2022

Kontakta OSS

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?