I detta kapitel redovisas våra iakttagelser om myndigheternas arbete med att hantera trakasserier, hot och våld mot anställda.
Granskningen visar att myndigheter på det hela taget vidtar lämpliga åtgärder när medarbetare utsatts för trakasserier, hot och våld. Hanteringen när något inträffar fungerar vanligen bra. Detta gäller framför allt vid större myndigheter, med enskilda trakasserier som uttalas i affekt. Vid mindre myndigheter kan hanteringen däremot vara mindre systematisk. Grövre trakasserier och hot kan också vara en utmaning för myndigheterna att hantera.
Myndigheterna erbjuder vanligen flera åtgärder för de som utsätts, framför allt stöd från företagshälsovård och från kollegor och chefer. Andra stöd i form av översyn av skydd i hemmet, skyddade personuppgifter etc. används vid allvarligare incidenter och därmed relativt sällan. Stödet vid incidenter, från chef, kollegor och säkerhetsansvariga, upplevs överlag fungera bra. Det varierar dock om medarbetare får tydlig återkoppling på hur en rapporterad incident hanteras.
Det finns också en viss kritik bland myndigheterna av hur processen och stödet fungerar kring frågan om ifall en polisanmälning ska göras. Att den enskilde måste stå som målsägande kan avskräcka medarbetare från att polisanmäla. Det finns också en bild av att utredningarna nästan undantagslöst läggs ned. Sannolikheten att en polisanmälning resulterar i en påföljd är därför mycket liten.
Avsnitt
4.1 Många nöjda med hantering och stöd, men det finns begränsningar i vad myndigheterna kan erbjuda
Det finns stöd vid incidenter
Myndigheterna vidtar en rad åtgärder för att förebygga och hantera trakasserier, hot och våld (diagram 10). Av myndigheterna uppger 90 procent att den som utsätts kan få stöd från närmaste chef, personalfunktionen eller kollegor. Av våra gruppintervjuer framgår att många deltagare överlag är nöjda med det stöd de fått när en incident inträffat, och de upplever att det finns tydliga rutiner att följa.
Diagram 10 Åtgärder som myndigheterna vidtagit för att hantera förekomsten av trakasserier, hot och våld (andel av svarande myndigheter). Jämförelse mellan särskilt utsatta myndigheter och samtliga myndigheter[144]
Källa: Riksrevisionens enkät.
När en incident inträffar ska medarbetaren generellt kontakta närmaste chef.[145] Vid de större myndigheterna är det utöver närmaste chef säkerhetsansvarig eller säkerhetsavdelning som kontaktas efter en incident och som tillsammans avgör vilka åtgärder som eventuellt ska sättas in. Även myndighetens personalfunktion kopplas vanligen in om den utsatte behöver stöd i form av samtal med företagshälsovården.[146]
Deltagare i gruppintervjuerna lyfter stödet från chef och kollegor vid en incident som något viktigt och positivt. Om någon råkar ut för ett jobbigt samtal eller någon annan incident finns chef eller andra medarbetare tillgängliga, och den utsatte får också den tid som krävs för att tala ut om det inträffade. Drabbas någon medarbetare som varit ute på externt besök eller annan förrättning av en incident finns beredskap för att ta hand om hen, och känner tjänstepersonen att hen behöver avbryta arbetet för resten av dagen går det bra.[147] Även på de mindre myndigheterna verkar deltagarna i våra intervjuer nöjda med stödet från myndighet och kollegor, även om arbetet inte alltid är lika strukturerat på alla myndigheter när det gäller rutiner och system för rapportering.[148]
De mer genomgripande åtgärder som kan vidtas vid allvarligare fall används dock relativt sällan. Exempelvis kan myndigheten hyra in väktare som följer den anställda (14 procent) eller göra en översyn av fysiskt skydd i den anställdas hem (12 procent). Vid de mer allvarliga incidenter som tas upp verkar deltagarna också i relativt stor utsträckning nöjda. Exempel på åtgärder är att närmaste chef hör av sig till den som betett sig hotfullt och förklarar att det inte är acceptabelt. Säkerhetsavdelningen kan göra hembesök för att se över behov av skydd. Tjänstepersonen kan utrustas med personlarm, även på fritiden. Vid vissa myndigheter är personlarm rutin vid externa besök. Det finns dock i våra intervjuer exempel på att myndighetens stöd uppfattas som bristande. Myndigheten har till exempel vid något tillfälle inte velat gå vidare med polisanmälan även om medarbetaren uppfattat att företeelsen varit allvarlig.[149]
Om myndigheten har ett incidentrapporteringssystem sker vanligen en återkoppling från säkerhetsfunktion till personalansvarig chef.[150] Vissa av de intervjuade berättar att de alltid får återkoppling från säkerhetshandläggare.[151] Men andra deltagare i gruppintervjuerna framför också kritik. Det är inte alltid tjänstepersonen får återkoppling på inrapporterade incidenter, till exempel om incidenten lett till någon åtgärd mot gärningspersonen eller kommunicerats med extern aktör och vad som i så fall blivit resultatet av en sådan kontakt.[152]
Det finns begränsningar i stödet myndigheter kan ge
Det finns dock begränsningar i det stöd som myndigheter kan erbjuda sina anställda. Arbetsmiljöverket har till exempel lyft att det förekommer att enskilda väcker, eller hotar att väcka, enskilt åtal mot anställda tjänstepersoner kopplat till deras tjänsteutövning. Justitiekanslern har funnit att myndigheter saknar författningsstöd att juridiskt biträda anställda i dessa fall.[153] Det kan till exempel handla om vilka omkostnader myndigheterna har befogenhet att finansiera om medarbetaren på grund av hot tillfälligt behöver byta bostad. Ett annat exempel är bilder som tagits från anställdas privata konton på sociala medier.[154] Även om anställda hängs ut i egenskap av tjänstepersoner kan myndigheten i detta fall inte driva en rättslig process. Det måste de anställda göra som privatpersoner.[155]
4.2 Mörkertal i inrapporteringen av incidenter
Myndigheter har vanligen ett system för att rapportera incidenter
En förutsättning för att myndigheterna ska kunna hantera och följa upp incidenter är att det finns system för att rapportera in dessa. Det är betydligt vanligare att de myndigheter som uppger att de ofta är utsatta för trakasserier har ett digitalt incidentrapporteringssystem. Av de myndigheter som uppger att trakasserier förekommer någon gång i månaden eller någon gång i veckan är det 62 procent respektive 52 procent som uppger att de har ett sådant system, jämfört med 38 procent av myndigheterna totalt.[156]
Det är samtidigt relativt många av de mindre myndigheterna som uppger att de enbart har en enklare manuell rutin för rapportering eller inget system eller rutin alls (tabell 2). Ett vanligt skäl till att det saknas är att det inte sker några incidenter, uppger myndigheterna.[157]
Tabell 2 Andel av myndigheterna som har ett incident- eller tillbudsrapporteringssystem för hanteringen av trakasserier, hot och våld mot anställda, uppdelat på myndighetsstorlek
Årsarbetskrafter | < 100 | 100–500 | > 500 | Totalt | Antal |
|---|---|---|---|---|---|
Har ett digitalt incidentrapporteringssystem | 26% | 29% | 57% | 38% | 66 |
Har en blankett som fylls i manuellt vid incidenter | 9% | 36% | 21% | 24% | 41 |
Inget digitalt system eller blankett för incidentrapportering, men en rutin för hur incidenter ska rapporteras | 35% | 21% | 10% | 21% | 36 |
Annat, vad | 9% | 8% | 10% | 9% | 15 |
Inget av ovanstående | 22% | 6% | 2% | 9% | 15 |
Summa | 100% | 100% | 100% | 100% | 173 |
Källa: Riksrevisionens enkät.
När det gäller de större myndigheterna i vårt urval har Försäkringskassan och Kronofogdemyndigheten digitala incidentrapporteringssystem där incidenter rapporteras in.[158] Livsmedelsverket införde ett digitalt system under 2021. Implementeringen har ännu inte följts upp, men tycks dock ha underlättat inrapporteringen då de anställda kan rapportera incidenter direkt på plats från sina mobiltelefoner eller datorer.[159]
När det gäller de mindre myndigheterna har de valt olika lösningar. Moderna museet införde ett digitalt system för två år sedan men uppger att man inte följt upp om alla vet hur det ska användas.[160] Diskrimineringsombudsmannen har inte hunnit implementera något system utan dokumenterar incidenter i Excel.[161] Myndigheten för press, radio och tv har infört ett digitalt system där medarbetare bland annat kan rapportera säkerhetsfrågor, kränkningar samt övriga avvikelser. Systemet har dock inte använts av medarbetarna; de har i stället valt att muntligen berätta om incidenter.[162] Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor uppger att de håller på att implementera ett digitalt system.[163] Folkhälsomyndigheten har inte något digitalt system men en blankett för anmälan om otillåten påverkan samt en rutin som beskriver vad som ska göras vid en händelse där en medarbetare blivit utsatt för otillåten påverkan.[164] Företrädare framhåller bland annat att det vid mindre myndigheter går att ha överblick över vilka incidenter som inträffar, se till att berörda personer involveras och personalen informeras. Avsaknaden av ett etablerat system kan dock innebära bristande systematik i dokumenteringen av vad som inträffat och vilka åtgärder som vidtagits.[165]
Stor variation i antal inrapporterade incidenter
En klar majoritet av de svarande myndigheterna har rapporterat in högst fem incidenter per år (se tabell 3). Bland de myndigheter som rapporterat in fler än 100 incidenter per år återfinns myndigheter som har många medborgarkontakter och ägnar sig åt myndighetsutövning som Försäkringskassan, Kriminalvården, Statens institutionsstyrelse och Arbetsförmedlingen. De tre förstnämnda myndigheterna har åren 2019–2021 registrerat från 1 600 upp till 2 800 incidenter per år, medan Arbetsförmedlingen rapporterat 400 till 700. Men även myndigheter som Diskrimineringsombudsmannen, Sida och Statens musikverk har rapporterat ett stort antal ärenden.[166]
Tabell 3 Antal incidenter av trakasserier, hot, våld och skadegörelse som rapporterats in årligen i incidentrapporteringssystem eller på annat sätt, andel och antal av myndigheterna
Antal Incidenter | 2019 Andel | 2019 Antal | 2020 Andel | 2020 Antal | 2021 Andel | 2021 Antal |
|---|---|---|---|---|---|---|
0 | 43% | 52 | 43% | 56 | 40% | 52 |
1–5 | 29% | 35 | 28% | 36 | 32% | 42 |
6–10 | 11% | 13 | 8% | 10 | 5% | 6 |
11–50 | 8% | 10 | 11% | 14 | 12% | 16 |
51–100 | 2% | 2 | 2% | 2 | 3% | 4 |
101–1000 | 6% | 7 | 6% | 8 | 6% | 8 |
1001– | 2% | 3 | 2% | 3 | 2% | 3 |
Summa | 100% | 122 | 100% | 129 | 100% | 131 |
Källa: Riksrevisionens enkät
Det går naturligtvis inte att använda inrapporterade incidenter rakt av som ett mått på utsatthet, av flera skäl. System och rutiner för rapporteringar, liksom definitioner av begrepp, skiljer sig åt. Organisationskultur och anmälningsbenägenheten på arbetsplatsen är också faktorer som kan förklara skillnaderna. På Polismyndigheten rapporterar till exempel anställda in 200–300 ärenden per år. En företrädare för myndigheten uppger att medarbetare låter bli att rapportera in eftersom det inte är värt att anmäla, bland annat på grund av låga straffvärden och att gärningspersonen ändå kan komma att dömas för annat.[167]
Det finns en underrapportering
Det är en vanligt förekommande uppfattning att det finns ett mörkertal om den verkliga förekomsten av trakasserier, hot och våld. Särskilt gäller det olika former av trakasserier och subtila hot som inte nödvändigtvis är lagstridiga. Det kan vara svårt för anställda att hantera sådana trakasserier och hot, och veta om de överhuvudtaget ska rapporteras. En något större del, 42 procent, av de svarande myndigheterna svarar ja på frågan om de tror att det finns en underrapportering, jämfört med den dryga tredjedel, 36 procent, som svarar nej. När det gäller de som svarar ja på frågan, är det värt att notera att en klart större andel av de större myndigheterna bedömer att det finns en underrapportering.[168]
Av fritextsvaren i enkäten från de som uppgett att det finns en underrapportering återkommer ett antal förklaringar. Det finns en hög tröskel eller en toleransnivå när det gäller synen på vad som är värt att rapportera. Obehagliga situationer är en del av vardagen, och det finns en kultur i myndigheten att tjänstepersonerna helt enkelt får tåla en del. Av gruppintervjuerna med medarbetare från Livsmedelsverket framgår till exempel att medarbetarna sällan rapporterar sådant som kan betraktas som trakasserier. Incidentrapporteringen betraktas som något som framför allt rör den fysiska arbetsmiljön.[169] Av myndighetens enkätsvar framgår att antalet inrapporterade fall av trakasserier, hot och våld är väldigt lågt.[170]
En annan förklaring är att det finns brist på kunskap om vilka incidenter som ska rapporteras, hur inrapporteringssystemet fungerar eller att det upplevs som krångligt. Medarbetarna kan också låta bli att rapportera eftersom de ändå inte ser nyttan med det. Tidsbrist eller hög arbetsbelastning kan också vara något som hämmar. Medarbetare från Försäkringskassan (som arbetar med assistansersättningen) menar att det har underlättat att använda systemet även för mindre allvarliga incidenter i och med att man i samband med rapporteringen graderar allvarlighetsgraden.[171] Det finns också en tydlig signal från myndigheten att medarbetarna inte ska behöva acceptera allt.[172]
En förklaring kan också vara att medarbetaren inte vill rapportera på grund av oro för att händelsen ska bli offentlig och att det då kan finnas en risk att situationen förvärras eller eskalerar. Myndigheter kan också vara försiktiga med vilken information som läggs in i rapporteringssystemen.[173] På Försäkringskassan har jurister bedömt att själva den initiala informationen vid rapporteringstillfället utgör en allmän handling, men inte all information om incidenten i sin helhet.[174]
Bland de som svarat att det inte finns någon underrapportering nämns två typer av förklaringar. Den vanligaste är att myndighetens verksamhet innebär att risken för trakasserier, hot och våld är liten eller obefintlig, i de flesta fall för att myndigheten inte fattar myndighetsbeslut som riktar sig mot individer. Den andra förklaringen är att kännedomen bland anställda om hur och när de ska rapportera är god.[175]
4.3 Polisanmälningar görs sällan och läggs ofta ned
Drygt hälften av myndigheterna uppger att de polisanmält våld eller hot mot tjänsteperson. Det är betydligt vanligare att de stora myndigheterna polisanmäler; 60 procent av de stora respektive 56 procent av de medelstora myndigheterna har polisanmält, jämfört med endast 21 procent av de små.[176]
Ser vi på vilken typ av verksamhet myndigheten bedriver är det gruppen brottsutredning/dömande/verkställande myndigheter och länsstyrelserna som sticker ut. Detta är inte särskilt förvånande, eftersom det är i dessa grupper myndigheter som anställda också är mer utsatta för olika former av trakasserier, hot och våld.
Vid utsatta myndigheter är det vanligt att det är myndigheten som polisanmäler, även om medarbetaren står med sitt namn. Medarbetaren har dock alltid möjlighet att polisanmäla som privatperson. Kronofogdemyndigheten uppger att myndigheten sedan ett par år tillbaka infört nya rutiner där rättsavdelningen ansvarar för polisanmälningar och säkerställer att de görs. Det är säkerhetsrådgivaren som efter en incident gör en preliminär bedömning av om händelsen ska polisanmälas. Rättsavdelningen fattar sedan det slutliga beslutet och upprättar och följer upp polisanmälan.[177]
Diagram 11 Andel myndigheter som polisanmält våld eller hot mot tjänsteman under perioden 2019–2021 för olika typer av verksamhet i procent för respektive kategori
Källa: Riksrevisionens enkät.
Överlag är de polisanmälningar som görs av myndigheterna få. För de myndigheter som besvarat enkäten ligger det totala antalet polisanmälningar i genomsnitt på runt 60 per år. Ytterst få myndigheter, ungefär ett tiotal, uppger att de under åren 2019–2021 gjort fler än fem polisanmälningar per år (se tabell 4).
Tabell 4 Antal polisanmälningar per år om våld eller hot mot tjänsteman under perioden 2019–2021, andel och antal av myndigheterna
Antal polisanmälningar | 2019 Andel | 2019 Antal | 2020 Andel | 2020 Antal | 2021 Andel | 2021 Antal |
|---|---|---|---|---|---|---|
0 | 28% | 17 | 33% | 20 | 34% | 21 |
1–5 | 57% | 35 | 52% | 32 | 52% | 32 |
6–10 | 5% | 3 | 5% | 3 | 5% | 3 |
11–50 | 7% | 4 | 7% | 4 | 7% | 4 |
51–100 | 0% | 0 | 3% | 2 | 2% | 1 |
101– | 3% | 2 | 0% | 0 | 0% | 0 |
Summa | 100% | 61 | 100% | 61 | 100% | 61 |
Källa: Riksrevisionens enkät.
Av såväl intervjuer med ledningsföreträdare som gruppintervjuer med medarbetare ges bilden av att sannolikheten till att en polisanmälan överhuvudtaget leder till åtal och i så fall en fällande dom, är mycket liten. Även om det rört sig om tydliga hot som enligt den enskilde tjänstepersonen eller myndigheten klart överskridit gränsen för vad som kan anses lagligt, är det inte självklart att det görs en polisanmälan och att den i så fall leder till en fällande dom.
Det kan finnas flera förklaringar till att antalet polisanmälningar är få och antalet fällande domar ännu färre. En förklaring har med själva lagstiftningen att göra. Flera intervjuade menar att lagstiftningen är otillräcklig och otydlig. I gruppintervjuerna efterlyser flera deltagare ett förtydligande från lagstiftaren vilka typer av trakasserier och hot som ska motivera en polisanmälan. Vidare pekar många på att även om myndigheten kan initiera en polisanmälan är det den enskilda individen, inte myndigheten, som står som målsägande. Det innebär bland annat att deras personuppgifter framgår av anmälan. Detta gör att många drar sig för att göra en polisanmälan.[178] Ytterligare ett skäl är att anmälningar läggs ned. Ett skäl som anges är att den typen av händelser som anmäls ofta är svåra att bevisa.[179] Av fallstudiemyndigheterna är det bara Kronofogdemyndigheten som uppger att de fått några fällande domar.[180]
Förutom att det i sig upplevs som problematiskt genom att tjänstepersonen kan känna sig utsatt genom att stå med sitt namn på polisanmälan, vittnar flera av deltagarna i gruppintervjuerna om att de inte upplever att de haft tillräckligt stöd från myndigheten i frågan om huruvida en polisanmälan ska göras och att de därmed känt sig utlämnade. Några intervjuade vittnar också om bristande återkoppling när frågan om en incident ska polisanmälas har försvunnit ”uppåt” i organisationen.[181]
4.4 Analys och uppföljning har kommit olika långt
Det varierar hur incidentrapporter tas tillvara
En knapp majoritet, 52 procent av de svarande myndigheterna uppger att incidentrapporter som rör trakasserier, hot och våld skickas till skyddskommitté, arbetsmiljögrupp eller samverkansgrupp. En något lägre andel uppger att rapporterna analyseras regelbundet (40 procent), vid behov (44 procent) eller föredras för myndighetsledningen (37 procent).[182]
Av våra fallstudier framgår att uppföljningen främst används på chefs- och ledningsnivå och kommuniceras på möten. De flesta större fallstudiemyndigheterna uppger att incidentrapporterna sammanställs på något sätt. Försäkringskassan sammanställer såväl månadsrapporter som årssammanställningar av incidenter, där det framgår såväl anmälda incidenter som hur många som polisanmälts.[183]
Systematisk uppföljning sker främst på ledningsnivå men flera saknar återkoppling på medarbetarnivå
Närmare 60 procent av myndigheterna uppger att frågor om trakasserier, hot och våld tas upp i medarbetarundersökningar. Många myndigheter uppger också att sådant arbete följts upp och föredras för myndighetsledningen, huvudskyddsombud eller arbetstagare endera årligen (38 procent) eller vid behov (33 procent). En majoritet av myndigheterna uppger att uppföljningen används för att utveckla rutiner, riktlinjer och checklistor (72 procent), och för att utveckla det systematiska arbetsmiljöarbetet (73 procent) och säkerhetsarbetet (64 procent).[184]
Däremot förefaller inte resultaten alltid spridas nedåt i organisationerna. Det gäller både sammanställningar på aggregerad nivå, och i viss mån även hanteringen av enskilda incidenter.
Försäkringskassan genomförde 2018–2019 en verksamhetsanalys på personsäkerhetsområdet. (Analysen var inriktad på det förebyggande och stödjande arbetet.) Bland annat gjordes en genomgång av inträffade incidenter, styrande och stödjande dokument samt en stor enkätundersökning. I analysen identifierades en förbättringspotential i det förebyggande arbetet och i arbetet med att lära sig av det som inträffat. Ett resultat var att samtliga medarbetare och chefer skulle få en grundläggande utbildning inom personsäkerhet.[185] Myndigheten publicerar också en årssammanställning av inträffade incidenter på myndighetens intranät. Försäkringskassan planerar vidare att genomföra en enkätundersökning om personsäkerhet under 2022.[186]
Vid Kronofogdemyndigheten följer säkerhetsrådgivare årligen upp säkerheten på myndigheten, följsamhet av styrdokument och hanteringen av hot och våld. Uppföljningen ger myndigheten information om de särskilda lokala behov som behöver åtgärdas. På myndighetsövergripande nivå sammanställs varje kvartal systematisk statistik över incidenter; detta görs även vid behov. Utifrån sammanställningen kan myndigheten se om någon särskild åtgärd behöver vidtas.[187]
Livsmedelsverket har samverkansgrupper, som ses ett par gånger per år, där bland annat anställdas erfarenheter av trakasserier med mera tas till vara. Myndigheten har även påbörjat ett arbete med årliga genomgångar av arbetsmiljörutiner. Avsikten är att arbetet ska bli mer systematiserat än tidigare.[188] Myndigheten följer även upp statistik på verksnivå i centrala skyddskommittén för att titta på helheten.[189]