3. Ger Transportstyrelsens styrning förutsättningar för en effektiv tillsyn?

Avsnitt

3.1 Tillskott i budgeten ökar möjligheterna att klara tillsynen

Transportstyrelsen har fått ett budgettillskott från och med 2022. I och med detta uppger Transportstyrelsen att det finns möjlighet till en nivåhöjning för den avgiftsbelagda tillsynsverksamheten utom för de områden där avgiftskollektiven har en begränsad betalningsförmåga. Däremot ser Transportstyrelsen problem med att i tillräcklig utsträckning genomföra skattefinansierad verksamhet.

Transportstyrelsen har under flera år äskat utökade anslag bland annat med hänvisning till att tillsynen är eftersatt. I budgetunderlag från 2020 äskade Transportstyrelsen 143 miljoner kronor, varav 86 miljoner kronor avsåg avgiftsanslaget. År 2021 äskade Transportstyrelsen 288 miljoner kronor, varav 241 miljoner kronor avsåg avgiftsanslaget. Efter tillskottet till Transportstyrelsen i budgetpropositionen för 2022 har det ekonomiska läget för tillsynen generellt förbättrats.[50]

Det finns flera faktorer som satt press på tillsynens ekonomiska förutsättningar. En faktor är de tillkommande uppdrag utan direkt tillkommande finansiering som nämndes i avsnitt 2.4. En annan faktor är Transportstyrelsens utvecklingsprojekt att förnya vägtrafikregistret (VTR). Det befintliga vägtrafikregistret är enligt Transportstyrelsen omodernt och kostsamt att förvalta samt innehar brister i funktionalitet. Myndigheten har därför påbörjat arbetet med utveckling av ett nytt vägtrafikregister.[51] Projektet bedöms kosta 2 miljarder kronor och pågå över en tioårsperiod. En tredje faktor är expansionen av typgodkännandeverksamheten vilket beskrivs närmare i avsnitt 4.5 och som trängt undan annan verksamhet inom vägtrafikområdet. En fjärde faktor är att IT-kostnaden för tillsynsverksamheten mer än fördubblats, från 19 miljoner kronor år 2017 till nästan 49 miljoner år 2021.[52] Det senare behöver inte vara en nackdel för tillsynen på sikt då en ökad digitalisering kan vara en förutsättning för en effektiv tillsynsverksamhet.

Samtidigt finns det faktorer som lett till en förbättrad ekonomi för tillsynsverksamheten. Regeringen har skjutit till 13 miljoner till tillsynen av yrkestrafiken och ökat Transportstyrelsens ramanslag med 40 miljoner kronor[53] under 2022–2024 för att finansiera nya VTR. Innan budgettillskotten blev kända hade alla enheter på Transportstyrelsen fått besparingskrav för att VTR skulle kunna genomföras.[54] Tillskotten i budgeten har lett till att besparingskraven har kunnat dras tillbaka, och rekrytering av personal på flera områden som anses eftersatta har kunnat inledas.[55] Eftersom rekryteringarna tar tid kommer anslaget att underförbrukas även under 2022.

Transportstyrelsens ekonomi har också förbättrats av svårigheter att rekrytera personal till NIS- och SSL-tillsynen samt till VTR-projektet, vilket hållit kostnaderna nere men också givetvis påverkat de nämnda verksamheterna negativt. Även ökad delegation av viss fartygstillsyn till klassningssällskap, lägre kostnader för registreringsskyltar och ett effektiviseringsprogram har förbättrat de ekonomiska förutsättningarna.[56] Pandemin har inneburit besparingar i form av minskat resande.

Oavsett hur finansieringen tidigare dimensionerats uppgav Transportstyrelsen i budgetunderlaget för 2023–2025 att det i och med anslagshöjningen från och med 2022 på kort sikt finns möjlighet till en nivåhöjning för tillsynsverksamheten inom befintlig anslagsram för den avgiftsbelagda verksamheten. Däremot ser Transportstyrelsen fortfarande problem med att i tillräcklig utsträckning genomföra skattefinansierad verksamhet såsom säkerhetsrelaterad tillsyn, regelgivning och internationellt arbete.[57] Inom tillsynen anges särskilt NIS och SSL som svåra att finansiera. Transportstyrelsen har också sett ett behov av att öka subventionsgraden av viss tillsyn inom sjö- och luftfart.[58]

3.2 Ekonomisk styrning – det finns ekonomiskt utrymme för mer tillsyn inom flera områden

Transportstyrelsens ekonomiska styrning har orsakat problem för tillsynsverksamheten, och det har funnits ekonomiska förutsättningar för mer tillsyn inom vissa områden. Osäkerhet kring budgetförutsättningarna har lett till sparbeting och anställningsstopp, men vid årets slut har Transportstyrelsen haft oförbrukade medel som fått återlämnas till statskassan. Vissa tillsynskollektiv har under flera år betalat mer i avgifter för tillsynen än vad tillsynen kostat.

3.2.1 Ryckighet i den ekonomiska styrningen

Under perioden 2019 till 2021 har det funnits en ryckighet i den ekonomiska styrningen på Transportstyrelsen. Flera intervjupersoner beskriver den oönskade situationen att myndigheten vissa år har begränsat ersättningsrekryteringar under året för att klara innevarande och kommande års budgetramar. Detta har resulterat i en ryckighet som har påverkat verksamheten negativt.[59] Transportstyrelsen förklarar detta med att det delvis beror på att det kommande årets budgetförutsättningar ges först i regleringsbrevet i december, vilket innebär att myndigheten på kort tid måste anpassa sig till nya förutsättningar.[60] Det finns dock synpunkter på att den ekonomiska styrningen på Transportstyrelsen varit alltför försiktig.[61] Att anställa ny personal tar några månader, vilket innebär att den nya personalen inte hinner arbeta en helårsekvivalent första året. Samma förutsättningar gäller dock för andra myndigheter.

3.2.2 Avgiftsanslaget underförbrukas

Trots att Transportstyrelsen uppger att ekonomin är ansträngd underförbrukade Transportstyrelsen sitt avgiftsanslag under 2020 och 2021 och kommer sannolikt att göra det även 2022.[62] Det innebär att Transportstyrelsen inte spenderade så mycket som myndigheten hade kunnat göra inom tillsynen och andra avgiftsfinansierade verksamhetsområden.

Transportstyrelsen får, som nämnts tidigare, ungefär tre fjärdedelar av sin finansiering av tillsynsverksamheten från avgiftsanslaget och en fjärdedel från skatteanslaget. Transportstyrelsen får maximalt spara motsvarande 3 procent av avgiftsanslaget till nästkommande år.[63] Givet Transportstyrelsens anslag innebär det ett maximalt anslagssparande på avgiftsanslaget på knappt 45 miljoner kronor. Under 2020 översteg Transportstyrelsen den gränsen, vilket innebar att ungefär 10 miljoner kronor i oförbrukade medel återlämnades till statskassan. Under 2021 återlämnade Transportstyrelsen 55 miljoner kronor i oförbrukade medel på avgiftsanslaget.[64] Även under 2022 prognosticerar Transportstyrelsen en underförbrukning som kommer att leda till att anslagsmedel får återlämnas.

Anledningen till överskottet under de senaste åren uppges vara att avdelningarna inte nyanställt i den utsträckning som de skulle ha kunnat, vilket innebär att mindre tillsyn genomförts.[65] Enligt avdelningsdirektörerna på SL och VJ beror denna försiktighet på att man inte velat hamna i en situation där uppsägningar kan behöva genomföras ifall ekonomin skulle försämras.[66] Det finns också en effekt av pandemin där det minskade resandet inneburit en tillfällig besparing under 2020 och 2021 som inte kunnat användas för att öka fasta kostnader.

Eftersom det är Transportstyrelsen som bestämmer hur medlen i avgiftsanslaget ska fördelas går det inte att peka ut någon särskild verksamhet med för lågt resursutnyttjande i förhållande till krav som ställts upp av regeringen.

Den skattefinansierade verksamheten är i stort sett i balans. Anslagssparandet för skattefinansierad verksamhet 2021 var drygt 10 miljoner kronor.[67]

3.2.3 Tillsynen inom väg och järnväg har tagit in mer avgifter än den förbrukat

Som nämndes i avsnitt 2.1.2 ska avgifterna i de flesta fall vara kostnadstäckande, vilket innebär att kostnaderna för den finansierade verksamheten ska täckas utan att det blir något överskott. Inom den avgiftsfinansierade verksamheten (tillstånd, tillsyn och registerhållning) som helhet har Transportstyrelsen ackumulerat över tid tagit in för lite avgifter, vilket kommer leda till framtida avgiftshöjningar. Inom tillsynen råder dock delvis det motsatta förhållandet. Inom väg- och järnvägstillsynen har Transportstyrelsen ett överskott då myndigheten tagit in avgifter som överstigit kostnaderna.

Kostnadstäckning inom tillsynen

Vid slutet av 2021 hade Transportstyrelsen en utgående balans på 78 miljoner kronor inom tillsynsverksamheten.[68] Det innebär att Transportstyrelsen över tid har tagit in 78 miljoner kronor mer i avgifter för tillsynen än vad tillsynen har kostat. Överskottet är dock inte jämnt fördelat mellan trafikslagen, tillsynskategorierna eller de två avdelningar som utövar tillsyn. Överskottet ligger huvudsakligen inom vägtrafiken och järnvägen, det vill säga avdelningen VJ. Järnvägen har det största överskottet sett i förhållande till tillsynens omfattning. Överskottet inom järnvägen motsvarar hela tillsynskostnaden under 1,5 år, se tabell 3. Det är järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare som fått betala mer i avgifter än de fått i tillsyn.

Överskottet inom vägtrafiken är något större än på järnvägssidan räknat i kronor, men klart mindre i förhållande till tillsynens omfattning. Inom vägtrafiken motsvarar överskottet på 50 miljoner kronor tillsynskostnaden för drygt fyra månader. Inom vägtrafiken finns överskottet framför allt inom förarprövning, fordonsägare samt övrig avgiftsfinansierad verksamhet (huvudsakligen fordonsbesiktning).

Det kan noteras att överskotten inom järnvägen och vägtrafiken var höga redan vid utgången av 2019 (se tabell 3 nedan). De kan alltså inte förklaras som en pandemieffekt.

Inom sjöfarten och luftfarten är avgifterna och kostnaderna i större utsträckning i balans.

Tabell 3 Utgående balans i avgiftshanteringen inom tillsynsverksamheten, tusentals kronor.[69] Positiva belopp innebär att Transportstyrelsen tagit in mer i avgifter än vad myndigheten haft i kostnader. I kolumnen ”Utgående balans/kostnad” har utgående balans dividerats med kostnaden för tillsynen inom respektive trafikslag för 2021.

Kostnadstäckning inom hela den avgiftsfinansierade verksamheten

Inom den avgiftsfinansierade verksamheten som helhet är läget det motsatta jämfört med tillsynen. Transportstyrelsens utgående balans inom hela den avgiftsfinansierade verksamheten var 2021 minus 167 miljoner kronor.[70] Transportstyrelsen kommer alltså på sikt behöva höja sina avgifter för att nå balans i avgiftshanteringen. Normalt ska verksamhetens kostnader och avgiftsintäkter balanseras på 3 till 5 års sikt. Regeringen har dock beslutat att Transportstyrelsen har till 2028 att nå kostnadstäckning inom sjöfart, luftfart och vägtrafik.[71] Inom vissa områden har Transportstyrelsen bedömt att det behövs avgiftsökningar på 10 procent per år varje år fram till 2028.[72] Detta kommer bland annat att belasta näringslivet inom transportsektorn.

Orsakerna bakom underskotten varierar. När det gäller vägtransporter framgår det till exempel i Transportstyrelsens årsredovisningar att avgiftssänkningar gällande körkort liksom minskad nybilsförsäljning fick oväntat stor effekt vissa år, vilket lett till lägre intäkter för registrering av fordon.[73] De kostnader Transportstyrelsen haft för uppbyggnad av typgodkännandeverksamheten har myndigheten inte fakturerat i tillräcklig utsträckning, vilket Transportstyrelsen uppger beror på att det är en verksamhet under uppbyggnad.[74] Under 2020 och 2021 har pandemin lett till minskade volymer och ett beslut om att frysa avgifterna, vilket ökat på underskottet. Spårtrafik är det enda trafikslag som 2021 hade ett ackumulerat överskott sett till hela verksamheten, delvis beroende på att man prioriterat arbete med det fjärde järnvägspaketet (vilket är skattefinansierat) framför avgiftsbelagd verksamhet.[75]

Intäkterna från avgifterna går direkt till statskassan. Att Transportstyrelsen inte når full kostnadstäckning påverkar alltså huvudsakligen statsbudgeten. Det har ingen påverkan på hur mycket anslagsmedel som Transportstyrelsen har för tillsynsverksamheten.

3.2.4 Kombinationen av underförbrukade anslagsmedel och överskott – inga ekonomiska hinder att bedriva mer tillsyn

Transportstyrelsen har inom flera tillsynsområden möjlighet givet de ekonomiska förutsättningarna att bedriva mer tillsyn. Under 2022 och de föregående två åren finns det oförbrukade anslagsmedel på avgiftsanslaget som borde ha använts för att bedriva mer tillsyn eller någon annan avgiftsfinansierad verksamhet.

Det finns också för tillsynen inom vägtrafik och järnväg överskott i avgiftssystemet eftersom Transportstyrelsen tagit in mer i avgifter för tillsynen än man haft i kostnader för tillsynen.

Tillsynen inom järnvägen har sedan toppnivån 2016 minskat i omfattning från 44 miljoner kronor per år till 28 miljoner kronor per år 2021. Transportstyrelsen har angett att tillsynen på järnvägsområdet fått minska eftersom personal flyttats till arbetet med implementeringen av det fjärde järnvägspaketet.[76] Det är dock bara en delförklaring till att kostnaderna för järnvägstillsynen sjunkit.[77] Järnvägstillsynen finansieras till över 95 procent av avgiftsanslaget där det finns oförbrukade medel.[78] Det finns också överskott i avgiftssystemet då Transportstyrelsen tagit in ungefär 19 miljoner kronor mer från järnvägsföretagen och 23 miljoner kronor mer från infrastrukturförvaltare än tillsynen har kostat. För att nå balans mellan kostnader och intäkter behöver således avgifterna minska eller tillsynens omfattning öka. Ekonomiskt finns det alltså inga hinder för att bedriva mer tillsyn inom järnvägsområdet.

Även inom flera tillsynsområden inom vägtrafiken saknas det ekonomiska hinder för att bedriva mer tillsyn. För tillsyn av förarprövning hade Transportstyrelsen ett överskott i avgiftssystemet på 32 miljoner kronor under 2021. Tillsynen av förarprövning går helt på avgiftsanslaget där det finns oförbrukade medel.

Tillsynen av fordonsbesiktningen har högst prioritet bland de cirka 15 tillsynsområden som finns vid den ansvariga enheten.[79] Samtidigt är tillsynen av fordonsbesiktningen nedprioriterad av avdelningen.[80] Chefen för Enheten teknik väg uppger att enheten fått skära ner på sin tillsyn som en följd av minskade resurser. Exempelvis var det tidigare 4–5 personer som arbetade med tillsyn av bilbesiktning, medan det nu är 1 person.[81] Under 2021 uppgick omfattningen av tillsynen av fordonsbesiktningen bara till 1,4 miljoner kronor. Det finns ett överskott i avgiftssystemet avseende tillsyn av fordonsbesiktningen på ungefär 17 miljoner kronor. Tillsynen finansieras helt av avgiftsanslaget där det finns oförbrukade medel.

Vi konstaterar att det inom flera angelägna tillsynsområden sedan flera år finns ett överskott i avgiftssystemet samtidigt som avgiftsanslaget inte förbrukats. Tillsynsobjekten har redan betalat för tillsyn de inte fått, och det finns utrymme i anslaget för mer tillsyn.

3.3 Begränsad övergripande styrning och bristande mätning och uppföljning

Tillsynen är en decentraliserad verksamhet med lite styrning från Transportstyrelsens myndighetsledning. Det görs få effektmätningar eller utvärderingar av tillsynens bidrag till de transportpolitiska målen. De två avdelningarna med tillsynsansvar agerar oberoende av varandra.

3.3.1 Lite styrning av tillsynen från central nivå

Flera av de yttre förutsättningar som finns för tillsynen gör den till en svårstyrd verksamhet. Det finns ett stort antal tillsynsområden, med olika förutsättningar. Vi bedömer därför att det är svårt att förvänta sig en enhetlig styrning av verksamheten. Verksamhetens diversitet och den tekniska och juridiska kompetens som krävs i styrningen leder i viss mån naturligt fram till en decentraliserad styrmodell där beslut tas nära verksamheten.

Transportstyrelsen är organiserad utifrån de olika trafikslagen. Detta innebär att tillsynsfrågorna är utspridda över två olika avdelningar. Även inom avdelningarna hanteras tillsynsfrågorna på olika enheter och sektioner. Det finns därför ingen på Transportstyrelsen eller på de olika avdelningarna som har ett sammanhållet ansvar för tillsynsrelaterade frågor. Det finns till exempel inte någon tillsynsavdelning, tillsynsdirektör eller liknande. Det är få tillsynsrelaterade frågor som behandlas av myndighetsledningen.[82] Det beror på att myndigheten är organiserad så att enheter och sektioner har ett sammanhållande ansvar för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn för ett sak­område, exempelvis flygplatser eller yrkestrafik.

Det sker också styrning genom styrdokument som är beslutade av generaldirektören. Det finns fyra centrala styrdokument om tillsynen på Transportstyrelsen.[83] Eftersom dokumenten ska tillämpas på vitt skilda verksamheter är innehållet allmänt hållet. I vår enkät till Transportstyrelsens tillsynsinspektörer svarar ungefär 30 procent (fråga 21) att de får inget eller lite stöd från styrdokumenten. Resultatet är dock inte förvånande, eftersom styrdokumenten i första hand riktar sig till chefer och medarbetare som arbetar med utveckling av arbetssätt för tillsyn.

3.3.2 Avsaknad av mål och mätetal

Transportstyrelsen har få kvantifierade mål inom tillsynsverksamheten. Transportstyrelsen följer upp grundläggande ekonomiska mål och kostnadstäckning inom den avgiftsfinansierade verksamheten. Även antalet genomförda tillsyner i förhållande till sektionernas tillsynsplaner mäts. Sektionerna utformar själva sina tillsynsplaner, vilket innebär att måluppfyllelsen till stor del beror på vilken ambitionsnivå sektionen satt i tillsynsplanen. I övrigt finns det inga centralt satta mål för vad tillsynsverksamheten ska uppnå.[84] I tertialrapporterna uppges att Transportstyrelsen arbetar för att utveckla nya mätetal men mycket återstår.[85] Exempelvis följer Transportstyrelsen på central nivå och avdelningsnivå inte upp hur många förelägganden som beslutas, antalet anmärkningar och varningar som utfärdas, hur många tillstånd som blir indragna, eller hur tillsynen utvecklar sig kvantitativt över en längre tidsperiod. Det sker sällan mätningar av regelefterlevnaden inom tillsynskollektiven och hur den förändrats över tid eller efter särskilda åtgärder.[86]

3.3.3 Avsaknad av effektmätningar

Det genomförs få, om ens några, effektmätningar inom tillsynsverksamheten.[87] Att mäta effekter av tillsyn är ofta svårt. Vilka orsakssamband som finns mellan den tillsyn som utövas och exempelvis hur många olyckor som sker är svårt att fastställa. Tillsyn kan även ha en indirekt effekt, det vill säga att det inte bara är företag som blir föremål för tillsyn som påverkas utan även företag som ännu inte tillsynats påverkas av vetskapen att de kan komma att bli föremål för tillsyn. Transportstyrelsen försöker också sprida erfarenheter från tillsynen på branschmöten och andra sammanhang. Transportstyrelsen själva anger att tillsynen ska genomföras där riskerna är som störst och där störst effekt kan åstadkommas. I dagsläget saknas det på övergripande myndighetsnivå systematiska bedömningar både av var riskerna är som störst och var störst effekt kan nås. Det saknas också utvärdering av om de tillsynsmetoder som används är effektiva.

I enkäten till inspektörerna var det totalt ungefär 23 procent som inte instämde alls eller bara instämde knappt i påståendet att de analyserar sitt tillsynsarbete för att förbättra tillsynen. Svaren skilde sig mycket åt mellan trafikslagen. Av tillsynsinspektörerna inom sjöfart angav 47 procent att de inte alls instämmer i påståendet. Medelvärdet är lågt även bland inspektörerna inom järnväg; 44 procent svarar att de instämmer knappt i påståendet. Inom luftfarten är det däremot bara 10 procent som inte instämmer alls eller instämmer knappt i påståendet.

Tabell 4 Enkätsvar på fråga 30c som har följande lydelse: ”Vi analyserar vårt tillsynsarbete för att förbättra tillsynen.”

3.3.4 Allmänt hållen återrapportering till regeringen

I Transportstyrelsens årsredovisning och budgetunderlag anger Transportstyrelsen att tillsynen är eftersatt.[88] I årsredovisningen saknas dock en utförlig beskrivning både av vilka tillsynsområden som är eftersatta och vad konsekvensen av eftersatt tillsyn kan bli. I budgetunderlaget är beskrivningen av effekterna något mer omfattande men fortfarande allmänt hållen:

Eftersatt och utebliven tillsyn riskerar att leda till sämre regelefterlevnad, kvalitet och konkurrens och kan ha en negativ påverkan på medborgare och näringsliv. Utebliven tillsyn kan också riskera säkerheten inom olika områden, eftersom tillsyn är nödvändigt för att upprätthålla säkerheten. Om tillsyn inte bedrivs inom till exempel område informationssäkerhet kan myndigheten inte säkerställa regelefterlevnad. Om brister i informationssäkerheten i kritisk infrastruktur inte upptäcks kan det få stora konsekvenser i samhället.[89]

Det saknas dock en mer detaljerad och utförlig beskrivning av vilka specifika problem som kan uppstå och om sannolikheten för de problemen ökat eller minskat.

3.4 Lite synergier mellan avdelningar och trafikslag

Det är ovanligt med trafikslagsövergripande samarbeten inom tillsynen, anser cheferna inom tillsynsverksamheten. Många inspektörer anser att samverkan mellan enheter och avdelningar föreligger i för liten utsträckning. Den konkreta tillsynen skiljer sig mycket åt mellan trafikslagen, vilket gör att synergieffekter endast kan utnyttjas på begränsade områden.

Inför Transportstyrelsens bildande beskrev regeringen tillsynen som splittrad. Likformighet och likabehandling mellan trafikslagen – i den grad det är möjligt – framställdes som önskvärt när det gäller tillsyn och normgivning.[90] Samlandet av all tillsyn och normgivning inom transportområdet skulle gynna ett trafikslagsövergripande synsätt. Detta skulle till exempel möjliggöra att kunskap från olika områden användes och samordnades på ett effektivt sätt.[91] Samtidigt har SL kvar avdelningsledningen i Norrköping, medan avdelningsledningen för VJ precis som före tillskapandet av Transportstyrelsen är lokaliserad i Borlänge.

Statskontoret gjorde 2015 en uppföljning av bland annat Transportstyrelsens verksamhet och resultat. Statskontorets bedömning var att Transportstyrelsens övergripande organisering efter trafikslag skapar bäst förutsättningar för att ta tillvara de synergier som finns mellan regelgivning, tillståndsprövning, tillsyn och marknadsövervakning inom respektive trafikslag. Statskontoret konstaterade samtidigt att kontakterna och erfarenhetsutbytet mellan handläggare på sjö- och luftfartsområdena i Norrköping å ena sidan och väg- och järnvägsområdena i Borlänge å den andra var begränsade.[92]

Bland verksamhetens chefer är enigheten stor om att det inte finns några stora synergier att utvinna mellan trafikslagen och att det trafikslagsövergripande arbetet är av liten omfattning. Exempel på synergier eller effektiviseringar som dock har nämnts är att den sammantagna administrationen tar mindre resurser och att myndigheten har en gemensam tillsynsutbildning för alla nyanställda inspektörer. De övergripande styrdokumenten är också trafikslagsövergripande. I den konkreta tillsynen finns det få möjligheter till gemensamt arbete, då regelverken är olika liksom de praktiska förutsättningarna för tillsynen. Ett av få konkreta områden för samarbete som nämnts är NIS-tillsynen. På avdelningen SL finns även ett myndighetsövergripande kompetenscentrum för säkerhetskultur som har samarbete med VJ.

En fråga i vår enkät till inspektörerna (fråga 17) gällde om samverkan med personer från andra enheter eller avdelningar är tillräcklig. Svaren indikerar att det kan finnas ett behov av ytterligare samverkan mellan olika delar av organisationen. De flesta respondenterna svarade att det förekommer för lite eller något för lite samverkan mellan enheterna och avdelningarna (55,6 procent totalt).

Tabell 5 Enkätsvar på fråga 17 som har följande lydelse: ”Samverkar ni inom ditt tillsynsområde i tillräcklig utsträckning med personer från andra enheter eller avdelningar?”

I fritextkommentarerna framkommer ingen enhetlig bild av vilken ytterligare samverkan mellan enheter och avdelningar som efterfrågas. Flera fritextsvar nämner att samverkan över enhets- och avdelningsgränserna är obefintlig. Några svar nämner att organisationen präglas av ett stuprörstänk, vilket även nämns av en av de intervjuade cheferna.[93] Det finns ingen enhetlig bild av vilken utökad samverkan som efterfrågas; områden som i fritextsvaren föreslås för utökat samarbete är mellan juridikenheten och tillsynen, mellan dem som arbetar med regelgivning och tillsynen och mellan tillsynen för olika trafikslag. Konkreta förslag som nämns är mer samarbete rörande lastsäkring och farligt gods, forum för gränsöverskridande frågor och cybersäkerhet. I några fritextsvar uppges också att det inte finns något behov av ytterligare samarbete mellan trafikslagen.

Transportstyrelsen har tidigare försökt bedriva verksamhetsgemensam utveckling inom tillsynen genom kompetenscentrum eller processteam.[94] Detta har nu upphört.

3.5 Lite tillsyn inom den nationella sjöfarten efter reform

Efter en omfattande reform av regelverket[95] som trädde i kraft i juni 2017 har den nationella sjöfartstillsynen bedrivits i liten utsträckning under flera år.[96] Den riskbaserade tillsynen har beräknats komma igång under 2022.[97] Det har varit svårigheter för redarna att förstå vad som förväntas av dem i det nya funktionsbaserade regelverket, och Transportstyrelsens inspektörer har varit osäkra på vilka krav de kunnat ställa. Tillsynen av den nationella sjöfarten är ett område som Transportstyrelsen har klassat som eftersatt med den högsta konsekvensnivån betydande påverkan i flera tertialrapporter. Ett flertal problem i verksamheten och dess förutsättningar påverkar tillsynen negativt.

I vår enkät utmärker sig sjöfarten i flertalet frågor med de mest negativa svaren, och det framgår tydligt från fritextsvaren att missnöjet i hög grad gäller den nationella sjöfarten.[98] Flera respondenter lyfter problem med den nya föreskriften för nationell sjöfart. Redare uppges inte förstå vad föreskriften kräver av dem, och Transportstyrelsen har svårt att veta vad de kan kräva av redarna. Det är svårare för inspektörerna att tillämpa en funktionsbaserad föreskrift jämfört med den äldre preskriptiva föreskriften, eftersom det inte finns några tydliga gränsvärden för när en funktion ska bedömas som uppfylld eller ej. I en rapport beskriver Transportstyrelsens analysforum hur redarna kan missförstå regelverket:

Vi har också fått indikationer på att redare väljer att ta iland livräddningsutrustning utan att ersätta den med utrustning att rädda personal eller passagerare vid en olycka, då regelverket tolkas som att det står redaren fritt att avgöra om de behöver t.ex. en räddningsflotte eller inte. Så är naturligtvis inte fallet utan de ska då ha genomfört en riskanalys och visa på att deras förmåga att rädda personal eller passagerare är lika god som med en fullt fungerande och godkänd räddningsflotte ombord.[99]

Alla tillsynsbeslut med något slags praxispåverkan ska gå via det centrala tillsynskontoret i Norrköping. Underbemanning där och avsaknaden av förberedelser innan reformen genomfördes har enligt en sektionschef lett till flaskhalsar i hanteringen där de lokala tillsynskontoren fått vänta på Norrköpingskontorets beslut.[100]

Otydligheten uppges leda till att inspektörerna tillämpar föreskriften på olika sätt, vilket också märks i fråga 27 i enkäten om ifall tillsynen är enhetlig, där svaren inom sjöfarten är långt under de andra trafikslagen.

Också när det gäller om tillsynen bedrivs riskbaserat och om den tillsyn som ger mest nytta prioriteras hamnar sjöfarten klart under de andra trafikslagen i enkäten (fråga 9). Flera inspektörer inom sjöfarten anger att man inte arbetar riskbaserat inom den nationella sjöfarten och att man saknar stöd från andra sektioner i arbetet. Avsaknaden av stöd syftar på Sektionen för analys som ska analysera händelserapporter från sjöfarten och luftfarten som underlag för riskbedömning. Eftersläpningen av hanteringen av händelserapporter beskrivs av Transportstyrelsen som ett problem med betydande konsekvens.[101]

Under pandemin har Transportstyrelsen haft svårt att genomföra tillsyner inom både den nationella och internationella sjöfarten. Likt många av dess systermyndigheter i EU har Transportstyrelsen haft svårt att uppfylla de internationellt beslutade tillsynskvoterna. Under 2021 genomförde Sverige 464 hamnstatskontroller av en kvot på 516.[102] För att försöka nå kvoten har Transportstyrelsen använt personal som annars skulle arbeta med den nationella sjöfarten för att nå målen inom den internationella hamnstatskontrollen. I verksamhetsplanen för 2022–2024 framgår det att även fortsättningsvis kommer hamnstatskontrollerna att prioriteras och tillsynen av det nationella tonnaget kommer inte genomföras i den utsträckning som identifierats som nödvändig.[103]

Statens haverikommission har i två olycksrapporter[104] från 2020 respektive 2022 lyft problem med Transportstyrelsens tillsyn av den nationella sjöfarten. Statens haverikommission påstår inte något direkt orsakssamband mellan avsaknaden av tillsyn och olyckorna, men nämner avsaknaden av tillsyn som en brist på systemnivå och en bakomliggande faktor i avsnitten om olyckornas orsaker:

Det är Haverikommissionens bedömning att det är av stor betydelse att Transportstyrelsen kommer igång med den aktiva inspektionsverksamheten och därefter bedriver denna åtminstone i en sådan omfattning att det sprids bland ägare till yrkesbåtar i segmentet 5–15 m att inspektioner förekommer, så att de uppfattar det som troligt att de själva kan bli föremål för en sådan inspektion. Inspektionsverksamheten skulle därmed dels utgöra en kontrollfunktion som skulle leda till ökad regelefterlevnad och säkerhet i verksamheterna, dels bidra till lärande och ökad förståelse för det nya tillsynssystemet.[105]

Det är svårt att utöva tillsyn över den nationella sjöfarten. Det rör sig om ungefär 4 000 fartyg,[106] varav ungefär 3 000 inte omfattades av någon tillsyn alls inom den tidigare föreskriften. Det är dessutom många som bara bedriver verksamhet på sommaren och därför bara kan bli föremål för tillsyn under den perioden. Det rör sig ofta om småföretagare med liten möjlighet att sätta sig in i regelverken och när olika funktionskrav i föreskriften kan ses som uppfyllda. Att redaren utför en egenkontroll och intygar att det genomförts i en självdeklaration är grunden i säkerhetsarbetet. Enligt den senaste riskanalysen Transportstyrelsen genomfört är det ungefär 1 100 fartyg som inte genomfört sin självdeklaration. Av dessa är det 243 som är certifikatspliktiga fartyg. Avsaknaden av självdeklaration behöver enligt Transportstyrelsen ”till en början inte hanteras av en fartygsinspektör utan anses vara mer administrativa uppgifter under 2020 som kan utföras på kontoren i Norrköping, Stockholm, Göteborg och Malmö. Först efter den administrativa granskningen startas en förrättning för inspektion om det anses vara nödvändigt.”[107]

Analysforumet ser också en risk att självdeklarationerna inte tillämpas som det är tänkt:

Vi tycker oss ana att många i det mindre tonnaget fyller i deklarationerna utan att göra det förarbete som krävs, d.v.s. man har inget systematiskt säkerhetsarbete, man har inget underhållssystem, man har inte koll på vilken standard fartyget är byggt efter och anger endast empiriskt i fältet där man ska ange konstruktionsregler. En empirisk erfarenhet bör stödjas av någon form av dokumentation om hur mycket last som kan tas utan att stabiliteten försämras, fartygets begränsningar av fartområden, hur brand detekteras och släcks, länspumparnas kapacitet, hur nödalarmering ska ske på mest effektiva sätt o.s.v.[108]

Tillsynsintervallet för de minsta fartygen är en gång vart tjugonde år. Kombinationen med ett funktionsbaserat regelverk och heterogent tillsynskollektiv där de olika aktörerna har olika förutsättningar gör tillsynen svårare att genomföra.

3.6 Långsam start för tillsynen av NIS och SSL

NIS-direktivet, som gäller säkerhet i nätverk och informationssystem, införlivades i svensk lag 2018[109] och den nya säkerhetsskyddslagen (SSL) 2019[110]. Transportstyrelsen har dock fortfarande bara genomfört enstaka tillsynsåtgärder på dessa områden.

Transportstyrelsens anslag till följd av SSL och NIS ökade 2018 med 4 miljoner kronor för respektive lag.[111] Inom NIS arbetade vid tidpunkten för vår granskning ungefär två personer och inom SSL tre personer.

Av de ungefär 200 företag och organisationer inom transportsektorn som är anmälningspliktiga enligt NIS är det omkring 50 som anmält sig till Transportstyrelsen.[112] Transportstyrelsen ska utöva tillsyn över informationssäkerhetsarbetet hos dem som anmält sig. Med införandet av NIS 2‑direktivet årsskiftet 2023/2024 kommer antalet tillsynsobjekt öka till mellan 700 och 1 000. Den ansvarige sektionschefen ser en risk att det går inflation i antalet verksamheter som bedöms bedriva samhällskritisk verksamhet inom transportsektorn.[113]

Inom transportsektorn rör SSL ungefär 1 000 objekt, som sedan december 2021 är skyldiga att anmäla att de bedriver säkerhetskänslig verksamhet. Av dessa har hittills ungefär 200 anmält sig. Transportstyrelsen ska utöva tillsyn över att de anmälda verksamhetsutövarna lever upp till kraven på hur en säkerhetskänslig verksamhet ska bedrivas.[114] Förändringen av regelverket som skedde i december 2021 innebar också nya och högre krav på både verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter.[115]

Trots att regelverken om NIS och SSL trädde i kraft 2018 respektive 2019 har mycket lite faktisk tillsyn bedrivits. Transportstyrelsens föreskrifter för tillsyn enligt NIS[116] trädde inte i kraft förrän i juli 2022.[117] Båda regelverken har problem med att få in anmälningspliktiga i systemet. De enstaka tillsynsinsatser som genomförts har huvudsakligen syftat till att öka anmälningsgraden. Ett fåtal händelsestyrda tillsyner har också genomförts. Mycket av verksamheten med samråd, vägledning till branschen samt utveckling av verksamheten har behövt prioriteras ner.[118] Till detta kommer att tillsynen enligt båda regelverken prognosticeras bli mer krävande i framtiden som en följd av fler tillsynsobjekt och ändrade regler.

Orsaken till att tillsynen knappt kommit igång än är enligt Transportstyrelsen huvudsakligen brist på finansiering och svårigheter att rekrytera kompetent personal. Svårigheterna att rekrytera personal är inte endast en finansieringsfråga. Utvecklingen inom säkerhetsområdet, och inte minst IT-säkerhet, har inneburit en mycket stor efterfrågan på den typ av kompetens som behövs för att bedriva tillsyn enligt NIS och SSL. Att kontrollera att alla som är anmälningsskyldiga har anmält sig kräver dock ingen specialiserad kompetens.[119]

Ett annat problem som nämnts är att Transportstyrelsen initialt inte hade en tillräckligt tydlig bild av hur arbetet skulle byggas upp. Det finns enligt den ansvarige sektionschefen heller ingen tydlig plan framåt för hur tillsynen inom NIS och SSL ska bedrivas.[120]

Det kan slutligen nämnas att det är flera myndigheter som tilldelats tillsynsuppgifter enligt NIS- och SSL-reglerna. Vi har inte granskat om andra myndigheter har liknande problem som de Transportstyrelsen upplevt gällande NIS och SSL.