4. Prioriterar Transportstyrelsen tillsyn där riskerna är som störst och där störst effekt kan åstadkommas?

Avsnitt

4.1 Transportstyrelsens möjligheter att prioritera påverkas av yttre regelverk

Regeringen anger inte hur de anslag som Transportstyrelsen tilldelats ska fördelas mellan tillsyn och andra verksamheter, eller inom tillsynsområdet. Transportstyrelsen har därför stort utrymme att besluta om hur de anslag myndigheten tilldelats ska fördelas. Däremot är stora delar av Transportstyrelsens tillsyn bunden genom internationella regleringar.

4.1.1 Hög grad av frihet för Transportstyrelsen i regeringens styrning

Regeringen beslutar inte i budget eller regleringsbrev hur Transportstyrelsen ska fördela sina tilldelade medel mellan tillsyn och annan verksamhet, eller mellan olika tillsynsområden. Det är därför Transportstyrelsen som beslutar detta, givet de restriktioner som ges av hur olika verksamheter får finansieras (dvs. om det är skatte- eller avgiftsanslaget som får användas samt kraven på full kostnadstäckning i avgiftsfinansierad verksamhet). Även inom tillsynsområdena är det Transportstyrelsen som styr fördelningen av resurser.

Regeringen ställer sällan krav på återrapportering rörande Transportstyrelsens tillsynsverksamhet. I tre regleringsbrev sedan 2016 anges återrapporteringskrav avseende tillsyn. I första fallet handlar det om att Transportstyrelsen för 2019 skulle redogöra för sina insatser inom NIS-tillsynen.[121] I de andra två fallen ska Transportstyrelsen redovisa sitt arbete med att öka tillsynen av vägtransportbranschens regelefterlevnad under 2022 och redovisa hur myndigheten planerar att genomföra tillsynen av besiktningsmarknaden under 2022–2024.[122] I övrigt har regeringen inte ställt några specifika krav på återrapportering av tillsynsverksamhet.

4.1.2 Internationella regelverk styr mycket av tillsynen

Transportstyrelsen uppger att en stor del av tillsynen är bunden genom olika regleringar, vilket leder till att utrymmet för att prioritera bort tillsyn är litet.[123] Samtidigt framkommer det vid intervjuer, i budgetunderlag och annat underlag från Transportstyrelsen en uppfattning att tillsynen är eftersatt eller att den har prioriterats ner. Detta kan förefalla motsägelsefullt, men reflekterar att förhållandena ser olika ut i olika delar av verksamheten.

Det är främst genom internationell reglering som delar av Transportstyrelsens tillsyn är bunden i sin omfattning. Konsekvensen av att tillsynen är styrd av internationella regelverk på vissa områden är att Transportstyrelsen i praktiken inte har möjlighet att fritt prioritera sina resurser. Det innebär att vissa tillsynsområden i stor utsträckning är fredade från neddragningar medan Transportstyrelsen har möjlighet att prioritera ner andra tillsynsområden.

Ett exempel på detta är att om inte tillsynen vad gäller förarprövning hade varit så detaljstyrd (både gällande vem som ska bli föremål för tillsyn och hur ofta) hade den ansvariga enheten kunnat prioritera upp tillsynen av vissa aktörer som ses som mer problematiska när det gäller förarprövningen och även kunnat prioritera upp tillsynen av förarutbildningen under perioder.[124] Ett annat exempel är att de kvantitativa målen har gjort att tillsynen inom kör- och vilotider har prioriterats på bekostnad av annan tillsyn. Enheten hade kanske haft mindre fokus på kör- och vilotider om kvantifierade mål saknats och i stället lagt mer tid på företagskontroller av gods och bussföretag.[125]

4.1.3 Hur bunden tillsynen är skiljer sig mellan trafikslagen

Den stora mängd tillsynsområden som Transportstyrelsen ansvarar för medför att det blir alltför omfattande att i detalj redogöra för vilken frihet i prioritering som finns i tillsynen av varje område, och det finns heller inget exakt sätt att mäta detta på. Det finns dock övergripande skillnader mellan trafikslagen och olika tillsynsområden.

Stora delar av tillsynen av luftfarten lyder under gemensamma enhetliga regler som gäller för hela EU. Regleringarna är i många fall mycket detaljerade och styr vilka objekt eller verksamhetsutövare som ska bli föremål för tillsyn, med vilken frekvens, hur tillsynen ska genomföras och hur avrapporteringen ska ske.[126] I andra fall finns det kvantitativa mål för tillsynen samtidigt som den är riskbaserad, vilket innebär att Transportstyrelsen gör urvalet av vilka aktörer som ska bli föremål för tillsyn, men tillsynen får inte understiga de kvoter som ges av lagstiftningen.[127] Det finns i vissa regleringar möjlighet att minska tillsynsfrekvensen något, men man måste ha goda skäl för att få göra detta.[128] Även tillsynen av till exempel inrikesflyg och drönare lyder under EU-reglering. Transportstyrelsens egen bedömning är att 90–95 procent av tillsynen av luftfarten och sjöfarten måste genomföras enligt internationell reglering.[129] I enstaka fall finns också kvantifierad nationell reglering.

Tillsynen av internationell sjöfart lyder i stor utsträckning under detaljerad internationell reglering. Ett exempel på det är de hamnstatskontroller Sverige varje år ska genomföra.

Tillsynen av sjö- och luftfart, i den mån dessa styrs av internationella konventioner och förordningar, kontrolleras också av internationella organisationer. Exempelvis EU:s luftfartsmyndighet EASA[130] och EU:s sjöfartsmyndighet EMSA[131] gör årliga kontrollbesök hos Transportstyrelsen.

Järnvägstillsynen, precis som tillsynen av luft- och sjöfarten, lyder i stor utsträckning under internationella regleringar, men är inte lika detaljstyrd avseende hur tillsynen ska gå till. Enligt internationellt regelverk ska Transportstyrelsen utveckla en eller flera tillsynsplaner som visar hur myndighetens tillsynsstrategi kommer att genomföras under livscykeln för giltiga tillstånd.[132] Även ansvaret för marknadstillsynen på järnväg utgår från en mer allmänt hållen lagstiftning som ger Transportstyrelsen frihet att bestämma vilken tillsyn som ska genomföras.[133] Inom ett specifikt område (certifierade underhållsansvariga enheter) krävs årlig tillsyn av ett mindre antal aktörer.[134] Delar av Transportstyrelsens tillsyn på järnväg utvärderas av EU:s järnvägsmyndighet ERA.[135]

Tillsynen av förarprövningen inom vägtrafiken är enligt EU-direktiv[136] kvantitativt reglerad med fastställda tidsintervall för kontroll, medan tillsynen av förarutbildning inte är det.[137] På den enhet som utövar tillsyn över dessa områden uppgavs att knappt hälften av den tillsyn som utförs är kvantitativt reglerad.[138]

Inom tillsynen av yrkestrafiken finns det ett årligt kvantitativt krav från EU när det gäller tillsyn av kör- och vilotider; 1,5 procent av antalet arbetsdagar som utförs av yrkesförare i Sverige ska kontrolleras av Transportstyrelsen.[139] Tillsyn av tillstånden avseende taxi samt gods- och busstransporter är i stor utsträckning baserad på underrättelser från andra myndigheter (Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Kronofogden, Skatteverket).[140] Inkommande underrättelser måste hanteras, men Transportstyrelsen avgör vilka underrättelser som leder till åtgärder och vilka som ska avskrivas.

Exempel på områden där omfattningen av Transportstyrelsens tillsyn inte är reglerad är vägarbetstidstillsynen, NIS-tillsynen och tillsynen av mindre flygplatser.[141] Även om tillsynens omfattning inte är reglerad har Transportstyrelsen naturligtvis fortfarande ansvar för att den utförs i tillräcklig omfattning.

I enkäten som besvarades av Transportstyrelsens inspektörer (fråga 8) ställde vi frågor om i vilken utsträckning Transportstyrelsen kan välja vilka tillsynsobjekt som ska bli föremål för tillsyn, hur tillsynen ska genomföras och hur ofta den ska genomföras.

Tabell 6 Enkätsvar på fråga 8 i enkäten om Transportstyrelsens möjlighet att välja hur tillsyn ska genomföras. Det som anges är det genomsnittliga svaret på respektive fråga i skalan 1–5, där 1 står för ”Instämmer inte alls” och 5 står för ”Instämmer helt.

Svaren inom respektive trafikslag är ganska lika för de tre frågorna. Svaren från sjö- och luftfartsinspektörerna är i genomsnitt något lägre än svaren från de två andra trafikslagen, vilket visar att frihetsgraden i hur tillsynen genomförs är mindre inom sjö- och luftfarten.

Enkätsvaren från inspektörerna indikerar att Transportstyrelsen på väg- och järnvägssidan i större utsträckning kan bestämma vilka tillsynsobjekt som ska bli föremål för tillsyn, hur tillsynen ska genomföras och hur ofta. På sjö- och luftfartssidan är tillsynen mer styrd av internationell reglering. Det finns dock inget trafikslag där inspektörerna anser att de helt kan välja hur de ska bedriva sin tillsyn, och heller inget trafikslag där inspektörerna anser att tillsynen är helt låst.

4.1.4 Risk för sanktioner vid utebliven tillsyn påverkar prioriteringen

De krav som ställs på omfattningen av Transportstyrelsens tillsyn i enlighet med internationella regelverk är i olika grad förknippade med sanktionsmöjligheter mot Transportstyrelsen eller Sverige i det fall att tillsynen inte genomförs i enlighet med de krav som ställs. Generellt är Transportstyrelsen mycket mån om att uppfylla de internationella krav som ställs på myndigheten. Kraven upplevs dock i olika utsträckning som tvingande. Direktivstvingande tillsyn med vitesrisk har högre prioritet än annan tillsyn.[142] Ett exempel på när krav från EU betraktas som något mindre tvingande är förarprövningstillsynen – den måste göras, men den obligatoriska medåkande tillsynen har inte kunnat genomföras under pandemin. Därför uppfylls inte de kvantifierade krav som ställs. Men eftersom antalet medåkande tillsyner inte rapporteras någonstans betraktas detta som ett mindre problem av Transportstyrelsen än om man dragit ner tillsynen på ett område där Transportstyrelsen måste rapportera sina insatser.[143]

4.2 Transportstyrelsen saknar ett genomtänkt system på övergripande nivå för prioriteringar

Transportstyrelsen ska enligt sina egna styrdokument tillämpa en riskbaserad tillsyn. Modeller för riskbaserad tillsyn används framför allt på sektionsnivå i planeringen av enskilda tillsynsområden.

Då Transportstyrelsen ansvarar för många tillsynsområden behöver även prioriteringar mellan tillsynsområden och mellan tillsyn och annan verksamhet göras. Transportstyrelsen har dock inte någon övergripande metod eller modell för att bedöma var tillsynen gör mest nytta, varken på myndighetsnivå eller avdelningsnivå. Modeller för riskbaserad tillsyn tillämpas inte mellan tillsynsområden.

Stödet för prioriteringsarbetet är knapphändigt då det inte förekommer någon myndighets- eller avdelningsövergripande analys av utvecklingen inom olika områden eller gemensamma forum för att utveckla tillsynen. Det förekommer heller inte några tydliga mål för tillsynen, såvida de inte satts externt.

4.2.1 Riskbaserad tillsyn ska vara utgångspunkten

Transportstyrelsen ska tillämpa riskbaserad tillsyn. Detta framgår av myndighetsövergripande styrdokument som färdigställts i syfte att skapa en mer enhetlig tillsyn.[144]

Riskbaserad tillsyn innebär, enligt Transportstyrelsen, att tillsyn genomförs i de verksamheter och med den omfattning som ger mest effekt och nytta. Tillsynens frekvens, omfattning och metod varierar i relation till risken. I den riskbaserade tillsynen ska Transportstyrelsen analysera, värdera och styra risker genom prioriteringar samt följa upp och övervaka resultatet.

Varje verksamhet som bedriver tillsyn ska ha modeller för att planera tillsynen utifrån risk, där hänsyn också tas till de regelverk som styr tillsynen inom verksamhetsområdet. Varje avdelning ska även ha rutiner för ett löpande analysarbete där tillgänglig information används som underlag för att göra riskanalyser och föreslå relevanta åtgärder för att reducera riskerna.[145] Ett sätt som föreslås i Transportstyrelsens vägledning är att värdera riskerna genom en poängmodell där olika riskfaktorer poängsätts och summeras.[146]

4.2.2 Prioriteringar nämns inte i processbeskrivningen för tillsyn eller i arbetsordningarna

Transportstyrelsen bedriver stora delar av sitt arbete i definierade processer för vilka processbeskrivningar har sammanställts. Tillsyn är en sådan process. I processbeskrivningen för tillsynsprocessen är initiering av tillsyn ett moment. Initiering av tillsyn beskrivs på följande sätt:

Initiera tillsyn – I den här delprocessen hanterar vi ett behov av en tillsyn som kan uppstå av en händelse, en anmälan eller annat underlag från tredje part. Vi bedömer om det krävs en tillsyn eller inte. Den här delprocessen kan resultera i att vi ska genomföra en tillsyn eller att vi beslutar att vi inte ska genomföra en tillsyn.[147]

Prioriteringen mellan olika tillsynsåtgärder finns således inte omnämnd i processen för tillsyn.

Prioriteringar nämns inte i arbetsordningarna, och således definieras inte vem som ansvarar för, eller ska vara stöd i prioriteringsarbetet.[148] Ansvaret för prioriteringar får antas ingå i mer allmänt hållna beskrivningar av olika funktioners ansvar.[149]

4.2.3 Metoder för prioritering saknas på central nivå

Transportstyrelsen ansvarar, som nämnts tidigare, för ett stort antal tillsynsområden. Olika avdelningar, enheter och sektioner ansvarar för olika tillsynsområden. Behovet av prioriteringar rör såväl avvägningar av resurser inom de olika tillsynsområdena, som mellan olika tillsynsområden och mellan tillsyn och övrig verksamhet.

De prioriteringar som görs på sektionerna diskuteras i respektive enhets- och avdelningsledning och sammanfogas i en verksamhetsplan för varje avdelning. Verksamhetsplanerna föredras för generaldirektören. En myndighetsgemensam verksamhetsplan som beslutas av styrelsen baseras på avdelningsplanerna. I de senaste verksamhetsplanerna på avdelningsnivå (för 2022–2024) finns en ganska utförlig beskrivning av vilka prioriteringar som är planerade, något som inte framgått i tidigare års verksamhetsplaner. Verksamhetens utveckling följs upp på myndighetsnivå genom tertialrapporter och ISK (dialog om intern styrning och kontroll som förs två gånger per år). I tertialrapporterna framgår på vilka områden avdelningen anser att verksamheten släpar efter.

Den budget som beslutas av styrelsen på central nivå är inte på den detaljeringsnivån att den styr prioriteringarna inom avdelningarna. Det förs relativt lite prioriteringsdiskussioner på central myndighetsnivå. Samma storleksförhållande mellan avdelningarna och trafikslagen behålls generellt över åren.[150] Transportstyrelsen har, varken på myndighetsnivå eller avdelningsnivå, någon övergripande metod eller modell för att bedöma var tillsynen gör mest nytta. Riskbaserad tillsyn tillämpas inom respektive tillsynsområde men har inte använts mellan tillsynsområden för att värdera exempelvis bilbesiktning mot taxi.[151] Det förekommer inte någon central uppföljning av att tillsynen genomförs där den gör mest nytta.[152] Det pågår dock ett utvecklingsprojekt på avdelningen VJ för att stärka arbetet med strategisk planering och prioritering.

4.2.4 Stöd och uppföljning saknas för prioriteringsarbetet

Diskussioner om tillsynen och dess bemanning sker huvudsakligen i ledningarna för sektionerna, enheterna och avdelningarna. Mycket av prioriteringarna sker därför trafikslagsvis[153] eller på mer detaljerad nivå. Hur olika verksamheter ska prioriteras, och om till exempel någon typ av tillsyn behöver minskas ner, bestäms genom en sammanvägd bedömning på den nivå i organisationen som är berörd. Avvägningarna görs i stor utsträckning på sektionerna.[154] När ett verksamhetsområde prioriteras ned sker det genom att ansvarig enhetschef lyfter frågan till avdelningens ledningsgrupp och beskriver konsekvensen av att området prioriteras ned, eller helt prioriteras bort.

En rad faktorer vägs då samman i bedömningen, exempelvis om tillsynen är kvantitativt reglerad samt de förvaltningspolitiska och transportpolitiska effekterna. Något skriftligt underlag bakom de prioriteringsbeslut som fattas av avdelningsledningarna på VJ och SL har Transportstyrelsen inte presenterat trots att vi har begärt in sådant underlag.[155] Vi gör bedömningen att sådant underlag inte finns.

De personalvakanser som uppkommer tas upp för diskussion i avdelningarnas ledningsgrupp, och det är avdelningsdirektören som fattar beslut om nyanställningar. Eftersom det kan vara svårt att flytta personal mellan områden, då det ofta behövs specifik kompetens, utgör ersättningsanställningar vid vakanser en möjlighet att balansera om personalstyrkan till de områden som har störst behov.

När det gäller enheternas och sektionernas prioriteringsarbete ger de centrala styrdokumenten, som nämndes i avsnitt 3.3.1, inte någon vägledning om hur prioriteringsprocessen ska utformas utöver att den ska vara riskbaserad. Sådana styrdokument finns heller inte på avdelningsnivå.[156] Sektionerna, eller i vissa fall enheterna, sammanställer planer för vad som ska göras. I det fall att det finns kvantitativt satta mål för det aktuella tillsynsområdet, vilket det finns i många områden som är internationellt reglerade, utgår planerna i stor utsträckning från detta. Även om det saknas externt uppsatta mål för flera tillsynsområden har sådana inte fastställts centralt på myndigheten eller avdelningen.[157] Ett arbete för att etablera mätetal för olika verksamheter har påbörjats, men är fortfarande under utveckling,[158] och det finns inte någon central funktion som har ett övergripande eller sammanhållande ansvar för tillsynen.[159]

Transportstyrelsen har inte sammanställt någon statistik som skulle kunna vara stöd i en mer övergripande prioriteringsdiskussion, exempelvis statistik som illustrerar i vilken utsträckning som tillsynen minskat eller blivit eftersatt inom olika områden.[160]

4.3 Prioriteringsmodeller används ofta inom tillsynsområden men inte mellan tillsynsområden

Inom de större tillsynsområdena finns det ofta modeller för prioritering mellan tillsynsobjekt. Då tillsynsområdena har mycket olika förutsättningar beroende på särdragen inom respektive trafikslag och skilda regelsystem behöver prioriteringsmetoderna anpassas till de olika verksamheterna. Mindre områden där omfattningen av tillsynen inte är reglerad prioriteras i många fall utifrån en sammanvägd, ej dokumenterad, bedömning där till exempel underlag från olycksdata, inkomna tips samt erfarenheter från tidigare tillsyn vägs in.[161] De överväganden som ligger bakom prioriteringen mellan tillsynsområden och mellan tillsyn och övrig verksamhet är i de allra flesta fall en sammanvägd bedömning där kriterierna och underlaget för bedömningen varierar.

Tillsynen har generellt lägre prioritet än andra områden, men det följer snarare av förutsättningarna för verksamheterna än av principiella beslut.

4.3.1 Metoderna för prioritering varierar

Prioriteringen inom ett visst tillsynsområde utförs och beslutas i stor utsträckning inom sektionerna,[162] då de flesta tillsynsområdena ryms inom en sektion. Det finns dock undantag då större tillsynsområden kan vara utspridda på mer än en sektion.[163] Prioritering mellan områdena tillsyn, tillstånd och regelgivning, samt mellan olika tillsynsområden och inom respektive tillsynsområde sker också i många fall inom sektionerna eller enheterna, beroende på hur verksamheten är organiserad.

Utöver att tillsynen ska bedrivas riskbaserat finns det som nämnts tidigare inte några centrala riktlinjer för hur prioriteringarna ska gå till.

En gemensam faktor för tillsynsverksamheten är att åtaganden som föreskrivs i inter­nationella överenskommelser, standarder och EU-förordningar har företräde.[164] Det finns inte något centralt beslut på myndigheten att prioritera den internationellt reglerade tillsynen först, men samstämmigheten är stor om att det i praktiken är så prioriteringen görs.[165]

På avdelning SL finns en övergripande struktur etablerad för analysarbete. På Enheten för hållbar utveckling finns Sektionen för analys som ska hantera alla inkomna händelserapporter på avdelningen och analysera dem. Det är ungefär 300 händelserapporter för sjöfarten och 25 000 på luftfartssidan per år.[166] Sektionen för analys skickar händelserapporterna till relevant sakenhet eller sektion. Respektive sektion på luftfartssidan har ett eget analysforum som ska använda händelserapporterna samt egna iakttagelser från tillsynen för att dra slutsatser om vilka tillsynsinsatser som behöver prioriteras. Ett exempel på det är Sektionen för luftrum och flygplatser som har en analysgrupp som ska utvärdera säkerhetsnyckeltal för olika fokusområden en gång i halvåret enligt en grön-gul-röd skala.

Inom sjöfartsverksamheten används också händelserapporterna, men analysarbetet utförs samlat för hela sjöfartskollektivet. Analytiker på Sektionen för analys och handläggare på sjöfartssektionerna har bildat ett analysforum som skriver en årlig rapport där risken för olika kategorier av fartyg värderas.[167] Det är tänkt att sektionerna under 2022 ska börja utöva tillsyn utifrån de risker som indikeras i rapporten.

För NIS och SSL finns det för närvarande inget eget analysforum.[168] Däremot uppger Transportstyrelsen att det finns kopplingar och likheter mellan NIS och SSL och andra tillsynsområden där det finns etablerade analysarbeten.

Enligt Transportstyrelsens riktlinje[169] ska varje avdelning ha rutiner för ett löpande analysarbete där tillgänglig information används som underlag för att göra riskanalyser och föreslå relevanta åtgärder för att reducera riskerna. Avdelningen VJ har dock inte någon organisation eller struktur för analys, vare sig på central nivå eller på enhetsnivå.[170]

Enligt Transportstyrelsens riktlinje ska analysen på den lägsta nivån i huvudsak gälla enskilda verksamhetsutövare. Hur detta genomförs skiljer sig mellan olika sektioner.[171]

Exempel på olika prioriteringsmetoder som används av sektionerna är dessa:

• Modeller för riskpoängberäkning av olika tillsynsobjekt används på flera sektioner. Exempelvis används detta på Sektionen spårtrafiksäkerhet tillsyn för att prioritera i tillsynen av infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag, trafikutövare och spårinnehavare. Riskpoängen för olika tillståndshavare beräknas utifrån hur många olyckor eller tillbud som statistiskt kan förknippas med olika egenskaper hos tillståndshavaren.[172] Enhet trafikant tilldelar i sin planering av tillsynen av förarutbildare tillståndshavarna poäng grundat på till exempel antal tillstånd, antal lärare som finns registrerade på tillståndet, antal utbildningsplatser, provresultat och erfarenhet från tidigare tillsyn.[173] Även Sektionen för marknadstillsyn, som utövar tillsyn över flygbolagens finansiella status, har ett system för att identifiera företag som utgör en större finansiell risk, genom att använda data från UC där till exempel hög omsättning i styrelsen eller stora variationer i omsättning är en indikator för högre risk.[174]
• Sektioner och enheter som i stor utsträckning hanterar inkommande anmälningar prioriterar de grövsta överträdelserna högst. Detta gäller till exempel tillsynen mot taxiföretag och taxiförare, där Transportstyrelsen kan återkalla tillstånd om tillståndshavaren begått vissa brott som myndigheten underrättats om. När det är resursbrist lägger Enheten för yrkestrafik ärenden i kö, där de minst grova överträdelserna får lägst prioritet. Ibland stängs ärenden utan åtgärd när tidsutdräkten har blivit för lång.[175] Tillsynen över tillståndshavare inom yrkestrafiken baseras bland annat på uppgifter från Kronofogdemyndigheten om skulder till det allmänna. Trots lagkrav har Enheten för yrkestrafik valt att endast hantera de underrättelser som gäller störst skuld till det allmänna, över 100 000 kr.[176]
• Det finns också exempel på sektioner som tillämpar mindre formaliserade prioriteringsmodeller. Ett exempel på det är Sektion marknad spårtrafik som prioriterar sina aktiviteter på olika tillsynsområden utifrån omvärldsbevakning och tolkning av regelverk.[177] Sektion infrastrukturregler, som bland annat utövar tillsyn över bilbesiktning och vägsäkerhet, har inget dokumenterat prioriteringssystem inom respektive tillsynsområde. Sektionen gör en sammanvägd, ej dokumenterad prioritering med hänsyn till bland annat erfarenheter från tidigare tillsyn, tips och inkomna skrivelser, en bedömning av var insatsen gör mest nytta och underlag från exempelvis inkomna rapporter, pågående och planerade vägprojekt, olycksdata.[178]

4.3.2 Ovanligt med modeller för att prioritera mellan tillsynsområden

En prioritering behöver även ske mellan tillsynsområden, vilket generellt får anses vara en ännu mer komplex uppgift än att prioritera vilka objekt som behöver mest tillsyn inom ett visst tillsynsområde, eftersom det kan handla om att väga helt olika kollektiv eller typer av risker mot varandra.

På de områden där tillsynens omfattning bestäms av internationellt satta krav är frågan om prioritering mellan områden inte av lika stor vikt, eftersom samtliga krav måste uppfyllas.[179]

En sektion som hanterar många olika tillsynsområden och som har relativt stora möjligheter att prioritera mellan dem är Sektion infrastrukturregler på avdelningen VJ, som ansvarar för 15 olika tillsynsområden (varav flera är väldigt små räknat i resursåtgång). Sektionen arbetar enligt ett poängsystem med olika faktorer som ger en rangordning av prioriteten för de olika tillsynsområdena.[180] Det kan dock påpekas att den tillsynsverksamhet som enligt prioriteringsmatrisen är högst prioriterad, tillsyn av besiktningsbranschen, i praktiken var kraftigt nedprioriterad under 2021.[181] Utfallet av prioriteringsmodellen förefaller alltså inte styra vilken tillsyn som genomförs på sektionen.

Enheten för yrkestrafik har som strategi att alla sektioner ska kunna hantera det grövsta fusket och grava överträdelser.[182]

På de sektioner som ansvarar för mer än ett tillsynsområde och vars tillsyn inte kvantifieras genom reglering görs prioriteringen mellan områden genom olika sammanvägda bedömningar, men inte utifrån någon särskild modell.[183] Detta är i likhet med hur prioriteringen mellan olika områden genomförs på högre nivå i organisationen.

4.3.3 Tillsyn prioriteras lägre än andra områden

De olika trafikslagen behöver även bestämma fördelningen mellan tillståndsprövning, tillsyn och regelgivning då det inte finns några beslut från centralt håll om detta. Tillståndsprövning, regelgivning och registerhållning prioriteras i praktiken högre än tillsyn, och så har varit fallet de senaste åren.[184] Det finns dock inte något centralt beslut om att prioritera ned tillsynen, utan det är något som drivs fram av de förutsättningar som finns för verksamheten. Nya föreskrifter måste utformas när lagstiftningen förändras. Tillståndsprövning och registerhållning är mer tidskritiska än tillsyn eftersom de har en större direkt påverkan på transportbranschen och verksamhetsutövarnas möjligheter att bedriva verksamhet.[185] De direkta konsekvenserna på marknaden blir till exempel stora om tillstånd inte förnyas eller utfärdas i tid. Därutöver är tillståndsärenden ofta inkommande, vilket medför förvaltningsrättsliga krav på hantering.

4.4 Transportstyrelsen beskriver tillsynen som eftersatt

Den faktiska nivån på tillsynen i förhållande till behoven kan vara en indikator på hur bra prioriteringsprocesserna fungerar. Myndighetsledningen och avdelningarna har dock inte satt upp några mål för tillsynen, och i de flesta fallen finns det heller inga konkreta exempel på konsekvenser av nedsatt tillsyn. Eftersom det saknas tydliga hållpunkter är vår bedömning att det är svårt att besvara frågan om tillsynen är eftersatt.

Transportstyrelsen beskrev under våren 2022 i interna och externa underlag olika typer av tillsyn som eftersatt, och det fanns en utbredd uppfattning bland inspektörerna att tillsynen bedrevs i för liten omfattning. Det var också knappt hälften av inspektörerna som instämde huvudsakligen eller helt i påståendet att de tillsynsobjekt där tillsynen gör mest nytta prioriteras. Det pekar på att det finns en risk att tillsynen inte är rätt balanserad. Transportstyrelsens bedömning av i vilken utsträckning tillsynen är eftersatt har förändrats över tid. Kriterierna för bedömningen om det utförs tillräckligt mycket tillsyn är dock inte tydliga.

4.4.1 Kvantifierade mål saknas i många fall

Eftersom effekterna av tillsyn ofta inte märks på kort sikt, och tillsynen heller inte är efterfrågestyrd på samma sätt som till exempel tillståndsgivning, är det svårt att avgöra vad som är en väl avvägd omfattning av tillsynen.

Ett sätt att avgöra om rätt mängd tillsyn utförs är att sätta den i relation till mål som satts upp. Då regering och riksdag endast ställt upp allmänt hållna mål för Transportstyrelsens tillsyn kan målen inte direkt användas i en bedömning av om tillsynen som helhet eller på olika områden är väl dimensionerad.[186] Transportstyrelsen har inte kopplat några mål avseende tillsynen till de transportpolitiska målen. De mål som Transportstyrelsen ställt upp på central nivå är mer övergripande utvecklings- och processmål.[187]

I det fall att internationella regelverk ställer kvantitativa eller kvalitativa krav på tillsynen revideras detta även av internationella organ som kommer med rekommendationer eller krav på förbättringar. Vi bedömer att Transportstyrelsen arbetar kontinuerligt med att åtgärda synpunkter som inkommit från externa revisioner.

4.4.2 Områden som Transportstyrelsen bedömer som eftersatta

Granskningen initierades vid en tidpunkt då Transportstyrelsen i budgetunderlag och årsredovisningar uppgav att stora delar av deras tillsynsverksamhet är eftersatt. I den interna styrningen framgår bedömningen av vilka områden som är eftersatta framför allt i tertialrapporterna som varje avdelning ansvarar för. Vad som utgör bedömningsgrunden för hur mycket tillsyn som ska bedrivas inom ett område framgår inte av rapporterna. Det är därför svårt att avgöra vad som har förändrats för att ett område ska gå från att anses som eftersatt till att inte anses vara det.

Områden som under våren 2022 beskrevs som eftersatta är[188]

• tillsyn NIS
• tillsyn SSL
• tillsyn förarutbildning omfattande praktiska moment
• tillsyn förarutbildning, teoretiska moment
• medåkande tillsyn över förarprövning
• tillsyn av läkare och psykologer med särskilt tillstånd
• tillsyn återföring av bensinångor
• tillsyn taxiförarlegitimationer – endast de grövsta brotten och sjukdomstillstånden prioriteras
• utbyte prövad person (fel person ligger kvar i register, vilket leder till att det inte är rätt person som blir föremål för tillsyn)
• tillsyn typgodkännande
• tillsyn vägarbetstid[189]
• tillsyn av aktörer inom järnvägssektorn[190]
• tillsyn överföring redovisningscentraler
• nationell sjöfartstillsyn
• tillsyn inom luftfartsskydd rörande frakt- och flygplatser
• tillsyn över utbildningsanordnare och examinatorer.

Sådan tillsyn som enligt Transportstyrelsen inte utfördes alls är följande:

• tillsyn över kollektivtrafikmyndigheter
• marknadskontroll av komponenter och delsystem inom järnvägs­området enligt järnvägslagen
• tillsyn över trafiktillstånd – endast de grövsta överträdelserna ger upphov till åtgärder
• tillsyn av besiktningsstationer
• tillsyn ITS (intelligenta transportsystem).

Då situationen för tillsynen förändras kontinuerligt är listningen ovan endast en ögonblicksbild. Vissa av områdena ska enligt tertialrapporterna tillföras medel, och nyrekryteringar är planerade.[191] Avdelningsdirektören för SL beskriver hösten 2022 att det i nuläget framför allt är den tillsyn som helt eller delvis finansieras med skattemedel som är eftersatt och att den avgiftsfinansierade tillsynen har tillräckliga medel.[192] Exempel på tillsyn på avdelning SL som finansieras via skatteanslaget är tillsynen av NIS och SSL, den nationella sjöfartstillsynen (som är delvis skattefinansierad) och cybersäkerhet på sjöfartsområdet.[193] Avdelningsdirektören för VJ uppger vid samma tidpunkt att flera tillsynsområden kommer att kunna stärkas, men prognosen är att eftersatta områden kommer att kvarstå.[194]

4.4.3 Oklara konsekvenser av eftersatt tillsyn

I tertialrapporterna finns en kolumn i vilken det ska framgå vilka konsekvenser de eftersatta arbetsuppgifterna medför. De konsekvenser som anges är ofta allmänt hållna och av karaktären att det finns en risk att det intresse som tillsynen ska skydda (trafiksäkerhet, konkurrensneutralitet, likvärdig tillämpning av regler i hela landet) blir eftersatt. Den yttersta konsekvensen av eftersatt tillsyn – i form av exempelvis incidenter med fara för liv och hälsa – påvisas inte i underlagen.

I enstaka fall finns det i tertialrapporten en beskrivning av konkreta problem som kan kopplas till utebliven tillsyn, även om det förstås är svårt att säkert fastställa ett samband med tillsynens omfattning. Ett sådant fall gäller Transportstyrelsens tillsyn av att de som har tillstånd att bedriva taxiverksamhet för över uppgifter från varje fordons taxameterutrustning till en redovisningscentral. Enligt avdelningen VJ:s tertialrapport[195] uteblir dessa överföringar ofta eller är av bristande kvalitet, vilket lett till att Skatteverket inte kan använda uppgifterna vid revision. Syftet med redovisningscentralerna uppnås därför inte. Ett annat område där Transportstyrelsen sett omfattande problem som skulle kunna åtgärdas av mer tillsyn är förarutbildningarna. Transportstyrelsen har vid klagomål och sökningar i egna system upptäckt grova brister som skulle behöva bli föremål för tillsyn.[196] Från branchorganisationen STR efterfrågas mer tillsyn, och det finns kända problem med fusk i sektorn.[197]

Inte heller de chefer som uppger att tillsynen på deras områden är eftersatt har kunnat ge exempel på konsekvenser av detta. Det problem man uppmärksammar är snarast möjligheten att upprätthålla den goda säkerhetsnivå som redan finns.[198]

4.4.4 Inspektörerna anser att omfattningen av tillsynen är för liten

I enkäten till inspektörerna ställdes en fråga om ifall tillsynens omfattning är väl avvägd i förhållande till behoven på respondentens område (fråga 23). Svaren på denna fråga redovisas i tabell 7.

Tabell 7 Svar på frågan ”Anser du att tillsynens omfattning inom ditt område är väl avvägd i förhållande till behoven?”

Som framgår av tabellen är det en klar majoritet som anser att tillsynens omfattning är för liten i förhållande till behoven. De som arbetar med tillsyn inom järnvägen är de som i störst utsträckning anser att det bedrivs alldeles för lite tillsyn. Endast 10 procent anser att tillsynen bedrivs i väl avvägd omfattning.

Även inom sjöfarten och vägtrafiken är det få inspektörer som anser att tillsynen är av väl avvägd omfattning, 16,7 respektive 20,3 procent. Övriga anser att det bedrivs alldeles för lite tillsyn eller något för lite tillsyn. Det kan påpekas att enkäten genomfördes under april 2022, då tillskotten till Transportstyrelsens anslag kanske ännu inte fått fullt genomslag.

Luftfarten utmärker sig, då mer än hälften av respondenterna ansåg att mängden tillsyn är väl avvägd eller – enligt ett fåtal svar – till och med för omfattande.

4.4.5 Knappt hälften av inspektörerna anser att den tillsyn som gör mest nytta prioriteras

Vi ställde i enkätundersökningen en fråga till dem som arbetar med tillsyn på Transportstyrelsen om det är de tillsynsobjekt där tillsynen gör mest nytta som prioriteras (fråga 9b). Resultatet visas i tabellen nedan.[199]

Tabell 8 Svar på frågan ”Instämmer du i följande påståenden om ditt tillsynsområde: De tillsynsobjekt där tillsynen gör mest nytta prioriteras?”

Det är framför allt inom sjöfartstillsynen som få personer instämmer i det påstående som undersöks. Endast 11 procent av respondenterna inom detta område instämmer huvudsakligen eller helt i att det är de tillsynsobjekt där tillsynen gör mest nytta som prioriteras. Även när det gäller tillsynen inom väg och luftfart är det mindre än hälften som instämmer helt eller huvudsakligen. Mest positiva är inspektörerna inom järnväg, även om skillnaderna mellan trafikslagen, bortsett från sjöfarten, är små.

Som anges tidigare är det tänkt att man på det nationella sjöfartsområdet under 2022 ska börja arbeta enligt en tillsynsplan grundad på en riskanalys. Det är tydligt att detta inte hade fått genomslag när enkäten besvarades (april 2022).

4.5 Expansion av typgodkännandeverksamheten – prioritering med konsekvenser för annan verksamhet

När Transportstyrelsen fått nya uppgifter har det i huvudsak handlat om att nya regler, på nationell eller internationell nivå, tillkommit. På ett stort område, typgodkännande, har dock Transportstyrelsen sökt en större roll.

Utökningen av typgodkännandeverksamheten, där tillsyn är en del, har trängt ut annan verksamhet samtidigt som det finns alternativa utförare av tjänsten. Utökningen föregicks inte av något beslut om vad som skulle prioriteras ned som en följd av den utökade verksamheten, utan problemet löstes genom successiva neddragningar inom andra delar av vägtrafikenheterna.

4.5.1 Beskrivning av typgodkännande

Ett typgodkännande är ett bevis på att en fordons- eller komponenttyp uppfyller de tekniska krav som ställs på den.[200] Om kraven inte uppfylls får den aktuella produkten inte säljas i det land där kraven uppställts. Medlemsstaterna i EU erkänner ett typgodkännande som har beviljats av en annan medlemsstat. Det står alltså en fordonstillverkare fritt att välja vilken myndighet inom EU som man vill anlita för typgodkännande. Varje medlemsstat ska utse sin egen typgodkännandemyndighet på fordonsområdet; i Sverige är det Transportstyrelsen.[201] Typgodkännandemyndigheterna utövar även tillsyn över de produkter som myndigheten typgodkänt.

Transportstyrelsen tar in avgifter som ska motsvara kostnaderna för verksamheten. Avgifterna betalas av de som vill ha typgodkännande, dvs. tillverkare av fordon och komponenter.

4.5.2 Verksamheten har växt utan formellt beslut

I och med Storbritanniens utträde ur EU (Brexit) kunde den brittiska typgodkännandemyndigheten (VCA, Vehicle Certification Agency) inte längre typgodkänna fordon för användning inom EU. VCA var före Brexit en av de fem största typgodkännandemyndigheterna inom EU.[202] I och med Brexit kunde fordon inte sättas på marknaden efter den 30 mars 2019 med stöd av ett godkännande som meddelats av Storbritannien.[203]

Transportstyrelsen fick förfrågningar från fordonstillverkare om möjligheten att använda Transportstyrelsen som typgodkännandemyndighet.[204] Inom Transportstyrelsen diskuterades att det vore positivt att verka för att så mycket typgodkännandeverksamhet som möjligt hamnar i Sverige, då det kan generera svenska arbetstillfällen och uppbyggnad av kvalificerad kompetens i landet. En ökad svensk förmåga kring typgodkännandeverksamhet argumenterades också kunna stärka Sveriges roll inom området på den internationella arenan.[205]

Frågan togs upp i Transportstyrelsens ledningsgrupp och i de budgetunderlag som Transportstyrelsen lämnade in till regeringen. Den diskuterades även på ett möte i myndighetens styrelse.[206] Sammanfattningsvis uppgavs enligt styrelseprotokollet att det vore positivt om Transportstyrelsen kunde utöka sin typgodkännandeverksamhet, men att detta inte kunde göras utan ett utvidgat avgiftsanslag, vilket skulle möjliggöra ett ökat avgiftsuttag. Något formellt beslut från Transportstyrelsens styrelse, generaldirektör eller från regeringen att utöka typgodkännandeverksamheten finns inte.[207] Transportstyrelsen valde dock att starkt utöka sin typgodkännandeverksamhet för att kunna ta över stora delar av VCA:s typgodkännandeverksamhet.[208] Formellt har Transportstyrelsen ingen möjlighet att neka att hantera en inkommande ansökan om typgodkännande. Dock har Transportstyrelsen uppgett att ökningen av ärendemängden beror på hur snabbt verksamheten kan skalas upp,[209] det vill säga att de ansökande företagen informellt säkerställer att myndigheten kan hantera deras ansökan innan de väljer att skicka in den. Riksrevisionen bedömer därför att Transportstyrelsen har haft möjlighet att påverka inflödet av ärenden.

Transportstyrelsen har under flera år i samband med expansionen av typgodkännandeverksamheten begärt ett utökat avgiftsanslag.[210] Regeringen har hittills inte beviljat höjda anslagsmedel för detta. Transportstyrelsen har också för regeringen lyft möjligheten att låta myndigheten disponera avgifterna i typgodkännandeverksamheten, så kallad specialdestination av belastande avgifter.[211]

4.5.3 Typgodkännandeverksamheten tränger ut annan verksamhet

Transportstyrelsen har bedrivit arbete med typgodkännande sedan myndigheten bildades. År 2017 var Transportstyrelsens totala kostnad för typgodkännandeverksamheten 2,9 miljoner kronor (fördelat på ungefär 2,3 miljoner kronor för tillståndsprövningen och 0,6 miljoner kronor för tillsynen). År 2021 hade kostnaden ökat till 29 miljoner kronor (20,7 miljoner kronor för tillstånd och 8,3 miljoner kronor för tillsyn).[212] Det innebär en tiodubbling av kostnaden på fyra år. Under 2021 stod typgodkännandeverksamheten för nästan 10 procent av samtliga kostnader på avdelningen VJ. Regeringen har dock inte ökat anslagsramen för den avgiftsfinansierade verksamheten med hänvisning till typgodkännandeverksamheten. Detta innebär att annan avgiftsbelagd verksamhet på vägområdet har fått stå tillbaka för att möjliggöra expansionen av typgodkännandeverksamheten.[213]

Transportstyrelsens kunder i typgodkännandeverksamheten är företrädesvis utländska fordonsföretag. De största kunderna 2021 var Ford och Hyundai, medan Volvo personvagnar kom på tredje plats.[214]

Typgodkännandeverksamheten går med ett ekonomiskt underskott, dvs. att kostnaderna överstiger avgiftsintäkterna. År 2021 var det ackumulerade underskottet i typgodkännandeverksamheten 48 miljoner kronor. Transportstyrelsen uppgav i sitt kompletterande budgetunderlag för 2019–2021 att de som ska betala för typgodkännande inte är känsliga för att kunna bära ökade avgifter, vilket gör underskottet i verksamheten svårförklarligt.[215]

Det finns ingen dokumentation bakom prioriteringen att utöka typgodkännandeverksamheten.[216] De långsiktiga förutsättningarna för verksamheten är otydliga.[217]