Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

6. Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionen har granskat Transportstyrelsens tillsynsverksamhet, mer precist om regeringens och Transportstyrelsens styrning leder till en effektiv tillsynsverksamhet. Riksrevisionens bedömning är att det finns brister i styrningen som påverkat tillsynsverksamheten negativt. Bland annat saknar Transportstyrelsen en övergripande prioriteringsmodell, vilket medför att det är oklart om det är den tillsyn som gör mest nytta som genomförs. Transportstyrelsen saknar också i stor utsträckning mål, mätetal och uppföljning av tillsynsverksamheten, vilket medför att det är svårt att följa verksamhetens utveckling samt vilka problem som finns inom de verksamheter som är föremål för tillsyn. Regeringen har heller inte begärt in tillräckligt underlag för att kunna följa upp tillsynen. Brister i Transportstyrelsens styrning har lett till att outnyttjade anslagsmedel som skulle ha kunnat användas i tillsynsverksamheten har fått återlämnas till statskassan.

Transportstyrelsen har sedan 2019 beskrivit tillsynsverksamheten som eftersatt. Transportstyrelsen saknar dock kriterier för att avgöra vilken tillsyn som ska klassas som eftersatt. Transportstyrelsen har inte beskrivit vilka eventuella konsekvenser en eftersatt tillsyn kan ge upphov till. Riksrevisionen gör därför ingen egen bedömning av om tillsynsverksamheten är eftersatt eller inte.

Avsnitt

6.1 Brister i Transportstyrelsens interna styrning försämrar förutsättningarna för en effektiv tillsyn

Transportstyrelsens verksamhet är komplex och svårstyrd. Tillsynen består av omkring hundra tillsynsområden med olika syften, förutsättningar och regelverk.

Transportstyrelsen har hanterat denna komplexitet genom att lägga ett stort ansvar för styrning och prioritering på sektioner och enheter, de lägsta organisatoriska nivåerna. Mycket få frågor gällande tillsynen hanteras centralt av myndighetsledningen. Avdelningsledningarna på de två avdelningarna Sjöfart–Luftfart (SL) respektive Vägtrafik–Järnväg (VJ) är i praktiken de högsta instanserna i de flesta frågor som rör tillsynen.

Riksrevisionen bedömer att denna decentraliserade styrning har både fördelar och nackdelar. En fördel är att beslut fattas nära den faktiska verksamheten. En nackdel är att det saknas en övergripande styrning av tillsynsverksamheten. En annan nackdel är att tillsynen ofta nedprioriteras, utan centralt beslut, till förmån för andra verksamhetsområden såsom tillståndsgivning och registerhållning.

6.1.1 Avsaknad av mätetal och utvärderingar

Den övergripande styrningen inom tillsynsverksamheten påverkas negativt av att det i stor utsträckning saknas mål, mätetal och utvärdering av tillsynsverksamheten. Sektionerna sätter själva mål i sina tillsynsplaner för hur många tillsyner som ska genomföras, men det finns inga mål eller mätetal som beslutats av avdelningarna eller myndigheten. De enda kvantifierade mätetal som sektionerna kan utvärderas mot är alltså de mål de själva sätter baserat på vilka resurser som finns tillgängliga. Undantaget är de områden där det finns internationellt fastställda kvantifierade mål. Det finns inga mål som utgår från att exempelvis regelefterlevnaden inom tillsynskollektiven borde överstiga en viss nivå eller att risker inom trafiksäkerhet inte får sjunka under givna gränsvärden. Det saknas därmed mål på en nivå mellan det övergripande transportpolitiska målet och de praktiska målen om antalet tillsynsinspektioner som ska genomföras.

Den stora mängden tillsynsområden, varav vissa är mycket små, medför att det är resurskrävande att sätta mål för och utvärdera varje område kontinuerligt. Riksrevisionen bedömer att det för Transportstyrelsens större tillsynsområden kan vara effektivitetshöjande att på ett strukturerat sätt analysera om tillsynen ger effekt och om det finns andra metoder eller tillsynsobjekt som skulle ge ett bättre utfall. Men för mindre tillsynsområden kan sådan analys göras mer sällan.

6.1.2 Bristande ekonomisk styrning

Transportstyrelsen har äskat om ökat avgiftsanslag i budgetunderlag från 2020 och 2021 med 86 miljoner kronor respektive 241 miljoner kronor. Trots att Transportstyrelsen anser att tillsynen är eftersatt och har framfört önskemål om höjda anslag, delvis med hänvisning till den eftersatta tillsynen, har Transportstyrelsen dock inte förbrukat hela avgiftsanslaget. Transportstyrelsen har under 2020 och 2021 fått lämna tillbaka pengar till statskassan. Även under 2022 prognosticerar Transportstyrelsen en underförbrukning av sitt avgiftsanslag. Samtidigt har Transportstyrelsen samlat in avgifter som överstiger tillsynens kostnader för vissa tillsynskollektiv. Inom tillsynsområden som fordonsbesiktning, förarprövning och järnväg har Transportstyrelsen under flera år haft stora ackumulerade överskott i avgiftsbalansen. Dessa tillsynskollektiv har alltså betalat för tillsyn de inte fått. Riksrevisionen konstaterar att kombinationen av oförbrukade anslagsmedel och ett överskott i avgiftsbalansen innebär att det inte har funnits några ekonomiska hinder för Transportstyrelsen att bedriva mer tillsyn inom dessa områden.

6.1.3 Lite samverkan mellan trafikslagen

Inför Transportstyrelsens bildande fanns det förväntningar om att samlandet av de fyra trafikslagen i samma myndighet skulle leda till synergieffekter. Det finns lite som tyder på att de förväntningarna infriats, då samverkan mellan trafikslagen sällan sker. Avdelningarna VJ och SL agerar i många avseenden oberoende av varandra. Mellan tillstånd, tillsyn, regelgivning och registerhållning inom ett givet område finns det betydligt mer överlappningar, och den organisatoriska indelningen på Transportstyrelsen innebär att avstånden mellan dessa verksamheter ofta är kort. Riksrevisionen har i granskningen fått delvis motstridiga uppgifter om behovet av mer samverkan mellan trafikslagen. Många inspektörer efterfrågar mer samverkan mellan enheter och avdelningar i tillsynsfrågor, men det finns inga tydliga indikationer på inom vilka områden ökad samverkan skulle vara ett värdefullt tillskott.

6.1.4 Nya tillsynsområden med en långsam start

Tillsynen av den nationella sjöfarten har under lång tid varit eftersatt. Efter en omfattande reform 2017 med en övergång till ett funktionsbaserat regelverk har det funnits en osäkerhet bland redare om vad som förväntas av dem, och bland Transportstyrelsens inspektörer vilka krav de kan ställa på redarna. Regelverket utgår från att redaren har ett ansvar att genomföra egenkontroll och att anmäla att det är genomfört i en självdeklaration. Det finns under 2022 över 1 000 fartyg inom den nationella sjöfarten som inte lämnat in sin självdeklaration. Det finns också enligt Transportstyrelsens analysforum för sjöfartsfrågor en risk att redare lämnar in självdeklarationen trots att en nödvändig egenkontroll inte genomförts.

Två relativt nya tillsynsområden för Transportstyrelsen är nätverks- och informationssäkerhet (NIS) och säkerhetsskyddslagen (SSL).

Trots att regelverken om NIS och SSL trädde i kraft 2018 respektive 2019 har Transportstyrelsen bedrivit mycket lite faktisk tillsyn på dessa områden. De föreskrifter för NIS-tillsynen som Transportstyrelsen ansvarar för trädde inte i kraft förrän i juli 2022. Tillsynen av båda regelverken har problem med att få in anmälningspliktiga i systemet. De enstaka tillsynsinsatser som Transportstyrelsen genomfört har huvudsakligen syftat till att öka anmälningsgraden. Ett fåtal händelsestyrda tillsyner har också genomförts. Tillsynen enligt båda regelverken kommer att bli mer krävande i framtiden som en följd av fler tillsynsobjekt och ändrade regler.

Riksrevisionen bedömer det som bekymmersamt att så många av de anmälningspliktiga ännu inte har anmält sig. En orsak Transportstyrelsen nämnt till att tillsynen knappt kommit igång än är svårigheter att rekrytera kompetent personal. Att se till att alla som är anmälningspliktiga faktiskt anmäler sig kräver dock inte någon specialistkompetens.

Riksrevisionen bedömer att problemen inom nationell sjöfart och NIS/SSL är en följd av att Transportstyrelsen inte tagit tillräcklig höjd organisatoriskt och resursmässigt för de krav som ställs vid kraftigt förändrad tillsyn respektive inrättande av nya tillsynsområden. Transportstyrelsen har heller inte gett det stöd eller omfördelat resurser på det sätt som krävts från myndigheten som helhet.

6.2 Transportstyrelsen kan inte säkerställa att tillsynen genomförs där störst effekt kan åstadkommas

Transportstyrelsen saknar metoder och modeller för att prioritera mellan olika tillsynsområden på en övergripande nivå. En konsekvens av detta är att Transportstyrelsen trots ett föränderligt uppdrag till stor del fördelar sina anslagsmedel mellan avdelningar och trafikslag baserat på den fördelning som funnits föregående år. Det saknas en övergripande funktion för kvalitetssäkring och utvärdering av sektionernas prioriteringsmodeller. Konsekvensen av det är att Transportstyrelsen inte kan säkerställa att den ekonomiska fördelningen mellan avdelningar och enheter möjliggör tillsyn där riskerna är som störst och där störst effekt kan åstadkommas.

6.2.1 Central riskvärdering av tillsynen saknas

För att uppnå en effektiv prioritering av tillsynsverksamheten krävs genomtänka val i minst två steg. Det första är den övergripande ekonomiska prioriteringen på myndigheten och på avdelningarna. I detta steg behöver myndighetsledningen och avdelnings- och enhetsledningarna underlag för att kunna väga behoven mellan olika trafikslag och tillsynsområden mot varandra. Eftersom trafikslagen och de olika tillsynsområdena har olika förutsättningar krävs underlag för att väga exempelvis trafiksäkerhet mot miljö. Den övergripande prioriteringen sker i praktiken till stor del informellt, utan några skriftliga underlag mer än antalet genomförda tillsyner och en mycket kortfattad problembeskrivning. Det saknas också mätetal och analys av behoven av tillsyn inom olika områden som skulle kunna ligga till grund för ett sådant underlag. Det leder till att möjligheterna att göra en central riskvärdering av olika områden försvåras.

Det andra steget för att säkerställa en effektiv prioritering är att välja vilka tillsynsobjekt som ska bli föremål för tillsyn. Detta sker decentraliserat på sektionerna, den lägsta organisatoriska nivån. Riksrevisionens bedömning är att prioriteringen i det andra steget generellt fungerar bättre än den övergripande prioriteringen i första steget. De flesta sektioner har någon slags riskbaserad metod för att väga olika tillsynsobjekt mot varandra, alternativt någon metod för att bedöma vilka inkommande underrättelser som föranleder en tillsyn. Det finns dock vissa brister även i det andra steget. Vissa sektioner saknar helt skriftliga underlag för prioritering. Dessa sektioner utgår från inspektörernas och ansvarig sektionschefs bedömning. Riksrevisionen bedömer att även om detta kan vara en relevant metod för prioritering på vissa områden borde den dokumenteras. Riksrevisionen bedömer också att det är en brist att det saknas en övergripande funktion för att kvalitetssäkra de olika modeller och metoder som används vid prioritering på sektionerna.

6.2.2 Möjligheten att prioritera är begränsad

Transportstyrelsens möjlighet att prioritera effektivt begränsas av att vissa regelverk föreskriver tillsynens omfattning även om det saknas problemindikationer inom tillsynskollektivet. Den sortens kvantifierade tillsynskrav kommer huvudsakligen från EU och internationella konventioner. Om Sverige och Transportstyrelsen inte uppfyller de tillsynskvoter vi blivit tilldelade enligt internationella regelverk kan det resultera i sanktioner. Därför tenderar Transportstyrelsen att prioritera internationellt reglerad tillsyn högt. Riksrevisionen bedömer att detta kan medföra att den tillsyn vars omfattning inte är bunden drabbas oproportionerligt hårt vid nedskärningar eller efterfrågedrivna förändringar. Det finns dock inget som tyder på att den tillsyn som saknar kvantifierade tillsynskvoter skulle vara mindre viktig för trafiksäkerheten, miljön eller marknadens funktionssätt än den tillsyn som har kvantifierade kvoter.

6.3 Typgodkännandeverksamheten har trängt undan annan verksamhet

Transportstyrelsen har sökt och fått en större roll inom EU:s typgodkännande­verksamhet. Sedan 2017 har Transportstyrelsens typgodkännandeverksamhet tiodubblats i omfattning. Verksamheten är avgiftsfinansierad. Expansionen av typgodkännandeverksamheten har skett på bekostnad av annan verksamhet på Transportstyrelsen, eftersom Transportstyrelsen genomfört den trots att regeringen inte höjt avgiftsanslaget. Exempelvis har tillsynsverksamhet inom vägtrafikområdet påverkats negativt. Transportstyrelsen har i budgetunderlaget till regeringen för 2019–2021 lyft möjligheten att låta myndigheten disponera avgifterna från typgodkännandeverksamheten.

Enligt riktlinjerna för när en myndighet ska få disponera sina avgiftsintäkter ska detta kunna ske bland annat om verksamhetens omfattning styrs av efterfrågan, vilket Transportstyrelsens typgodkännandeverksamhet gör.[225] En risk som regeringen har pekat på om myndigheter får disponera sina avgifter är att det kan ge incitament att sätta avgifterna för högt och att effektiviseringar inte sker i tillräcklig utsträckning. Typgodkännandeverksamheten skiljer sig från Tranportstyrelsens övriga verksamhetsområden genom att den konkurrerar om uppdrag med andra EU-länders typgodkännandemyndigheter. Risken för ineffektivitet bör vara mindre i en konkurrensutsatt verksamhet.

6.4 Regeringen har inte följt upp tillsynsverksamheten

Transportstyrelsen skriver i årsredovisningarna för 2020 och 2021 och i budgetunderlagen att tillsynen är eftersatt inom flera områden. Transportstyrelsen har dock inte gjort tydligt vilka risker en eftersatt tillsyn kan medföra och inom vilka områden. Då Transportstyrelsens externa rapportering av tillsynen är knapphändig saknar regeringen indikatorer och mätbara mål för uppföljning. Trots Transportstyrelsens beskrivningar av problem inom tillsynen har regeringen inte begärt några kompletterande underlag för att försäkra sig om att de angivna bristerna i tillsynen inte kommer leda till några betydande negativa konsekvenser.

Regeringen har heller inte uppmärksammat att Transportstyrelsen inte utfört den redovisning av resultatet av sin tillsyn av statlig verksamhet som myndigheten enligt sin instruktion ska göra årligen. Att regeringen inte uppmärksammat avsaknaden av denna redovisning kan enligt Riksrevisionens bedömning bero på att regeringen inte har sett något behov av den.

6.5 Rekommendationer

Transportstyrelsen bör

  • inleda ett regelbundet myndighetsövergripande analytiskt arbete för att avgöra inom vilka tillsynsområden de största behoven av tillsyn finns och var tillsynen kan ge mest nytta. Arbetet bör utgöra ett underlag för Transportstyrelsens verksamhetsplanering och övergripande styrning.
  • införa mål för tillsynsverksamheten och tillhörande mätetal som verksamheten kan utvärderas mot.

Regeringen bör

  • klargöra vilka rapporteringskrav som ska gälla för Transportstyrelsen
  • överväga om Transportstyrelsen bör få disponera intäkterna för typgodkännandeverksamheten.
  • [225] Samtliga förutsättningar ges i Prop. 2010/11:40, s. 38–42, bet. 2010/11:KU14 och rskr. 2010/11:1177.

Uppdaterad: 17 november 2022

Kontakta oss

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?