I det här bakgrundskapitlet beskriver vi översiktligt hur Sida genomför regeringens strategier för utvecklingssamarbete och hur Sida arbetar med insatser. Syftet med kapitlet är att underlätta läsningen av granskningsrapporten.
Sidas arbete styrs i hög grad av strategier
Sidas verksamhet styrs i hög grad av regeringsbeslutade strategier, utöver myndighetens instruktion och regleringsbrev.[41] Strategierna är antingen geografiska eller tematiska och de styr vilka länder, regioner och tematiska frågor som Sida ska arbeta med.[42] I strategierna anger regeringen de mål som ska uppnås, det vill säga vad som ska uppnås inom en viss strategi. Hur målen ska uppnås ska den eller de myndigheter som får i uppdrag att genomföra strategin ansvara för.[43] Strategierna är därmed en central del av regeringens styrning av biståndet, samtidigt som de ansvariga myndigheterna har det huvudsakliga ansvaret att genomföra dem. Strategierna gäller i normalfallet i fem år och har en total budget angiven för hela strategiperioden. Sida ansvarade för genomförandet av 44 strategier år 2020.[44]
Strategierna fastställs med regeringsbeslut men tas fram och följs upp av regeringen, Utrikesdepartementet och Sida i en cyklisk process. Processen är fastställd i regeringens riktlinjer för strategier inom svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd och följer fem steg.[45] Dessa beskrivs i faktarutan nedan.
Regeringen och Sida tar fram strategier i en cyklisk process
- Regeringen anger inriktningen för en ny strategi i anvisningar till Sida.
- Sida utarbetar ett underlag till strategi (eller strategiunderlag) utfrån regeringens anvisningar. Underlaget ska bland annat innehålla förslag till mål för strategin. Inför framtagande av underlaget ska Sida bjuda in en bredd av aktörer, exempelvis myndigheter och civilsamhällesorganisationer till konsultationer.
- UD utarbetar ett förslag till strategi. Regeringen beslutar om strategin, som bland annat ska ange övergripande syfte, strategiperiod, finansiell volym och specifika mål inom ett eller flera områden.
- Sida operationaliserar (konkretiserar) och genomför Sida ska ta fram en förändringsteori och en plan för genomförande och uppföljning. Sida ska redogöra för dessa i den första strategirapport som ska lämnas till UD efter att en ny strategi har blivit beslutad.
- Sida följer upp genomförandet av strategin och återrapporterar resultat till UD i en årlig strategirapport. Det näst sista året under strategiperioden ersätts strategirapporten av en fördjupad översyn som ska innehålla rekommendationer inför kommande strategiperiod. Inför den fördjupade översynen kan Sida vid behov bjuda in till konsultationer. UD och Sida har även samråd om strategierna två gånger om året. Regeringen följer upp Sidas sammantagna strategigenomförande och återrapporterar till riksdagen mot målet för utgiftsområdet.
Sida genomför strategier genom att finansiera insatser
När regeringen har beslutat om en ny strategi ska Sida operationalisera strategin genom att utarbeta en förändringsteori och en plan för genomförande och uppföljning.[46] Det framgår av regeringens riktlinjer för strategier. Sida har i sin interna styrning definierat att förändringsteorin är Sidas hypotetiska färdplan eller taktik som ska beskriva vägval, prioriteringar och hur Sida ska bidra till strategimålen samt resonemangen bakom vägvalen. Förändringsteorin ska sedan utgöra grunden för de beslut som Sida fattar för att genomföra strategin, såsom beslut om insatser och samarbetspartner. Förändringsteorin ska dokumenteras i Sidas interna strategiplaner, som är en del av Sidas verksamhetsplanering, samt i den första strategirapport som Sida lämnar till UD efter att en strategi blivit beslutad.[47] Vi beskriver detta närmare i kapitel 4.
Rent praktiskt genomför Sida strategierna genom att i huvudsak finansiera och följa upp insatser. Under 2020 lämnade Sida stöd till nära 2 000 insatser inom ramen för de 44 strategierna.[48] En insats kan exempelvis vara att stödja ett flerårigt program eller projekt som syftar till att förbättra tillgången till hälso- och sjukvård, eller att stärka demokratiska institutioner i ett samarbetsland. De aktörer som genomför insatserna kallas för samarbetspartner och är exempelvis multilaterala organisationer eller civilsamhällesorganisationer, se avsnitt 2.4.[49]
Sida hanterar sina insatser i fyra steg, se faktarutan nedan.[50] Hanteringen sker i Sidas interna insatshanteringssystem Trac som innehåller ett stort antal bedömningsmoment och hjälptexter som ska guida handläggaren genom hanteringen av insatser. Enligt flera utvärderingar av Sidas insatshantering väljer Sida dock specifika samarbetspartner i ”steg noll”, det vill säga i ett steg före den formella insatshanteringen.[51] Steg noll innefattar bland annat dialog med potentiella partner, som sedan leder till att Sida börjar planera beredning av en insats med en specifik partner (det vill säga steg ett i insatshanteringen). Det finns dock ingen Sida-gemensam process för att välja ut samarbetspartner i steg noll.
I granskningen har vi fokuserat på steg ett och två i insatshanteringen, men också på processerna i steg noll, eftersom vi undersökt på vilka grunder som Sida har valt samarbetspartner och biståndsformer för sina insatser. Vi beskriver hur Sida har gått till väga för att göra sina val, enligt vår granskning, i kapitel 4 och 5.
Sida hanterar insatser i fyra steg[52]
1. Planera beredning av insats
- En beredningsplan tas fram för insatsen. Beredningsplanen ska tydliggöra analysbehovet, resurssättningen och formerna för kvalitetssäkring för när insatsen ska beredas.
- En ansvarig handläggare tar fram planen, och en beslutsfattare med dispositionsrätt (oftast en enhetschef) godkänner den.
2. Bereda, avtala och besluta om stöd till insats
- Handläggaren bereder insatsen tillsammans med övriga resurser som tillsatts enligt beredningsplanen. Övrig resurssättning är vanligtvis en controller, jurist och handläggare eller rådgivare med olika expertområden.
- Beredningen inkluderar flera relevans- och riskbedömningar. Sida ska till exempel bedöma samarbetspartnerns interna styrning och kontroll och att insatsen har förutsättningar för att uppnå långsiktig uthållighet i förväntade resultat. Bedömningarna kvalitetssäkras i enlighet med det som bestämts i beredningsplanen. En vanlig form av kvalitetssäkring är att enhetskollegor eller andra utsedda personer läser igenom beredningen och lämnar synpunkter som ska beaktas inför beslut om insatsen.
- Sida upprättar ett avtal med samarbetspartnern kring insatsen där Sidas villkor för stödet till insatsen framgår. I avtalet ska även samarbetspartnerns åtgande framgå, till exempel vad gäller rapportering om hur medlen har använts.
- Beslutsfattare med dispositionsrätt fattar beslut om insatsen.
3. Följa upp insats
- Handläggaren följer löpande upp insatsen utifrån risk och väsentlighet. Sida ska vidta åtgärder om uppföljningen uppvisar risk för att målen inte uppnås.
- Handläggaren bedömer minst en gång per år hur insatsen bidrar till att målen uppnås. Bedömningen dokumenteras i en sammanfattande resultatuppdatering, som beslutsfattare med dispositionsrätt godkänner.
4. Avsluta insats
- När en insats är genomförd tas en avslutspromemoria fram med en sammanfattande bedömning av insatsens uppnådda resultat. Avslutspromemorian ska godkännas av beslutsfattare med dispositionsrätt.
Sidas organisation
Sida har personal på huvudkontoret i Stockholm[53] och på utlandsmyndigheterna i de samarbetsländer där Sverige har ambassader, generalkonsulat eller delegationer. Sida är uppdelat i åtta avdelningar, varav fem arbetar med den operativa verksamheten (såsom strategigenomförande och insatshantering), och tre med stöd och styrning.[54] De fem operativa avdelningarna består av flera enheter som arbetar med genomförandet av en enskild strategi. Enheterna är antingen placerade på huvudkontoret i Stockholm (gäller de tematiska strategierna) eller på utlandsmyndigheterna (gäller för de flesta geografiska strategier). Vi benämner dessa i granskningen som strategigenomförande enheter eller endast enheter om inget annat nämns.
Figur 1 Sidas organisation
Källa: Sida, ”Sidas organisation”, hämtad 2022-03-31. Riksrevisionens bearbetning.
De strategigenomförande enheter som är placerade i Stockholm leds av en enhetschef, medan chefen för utvecklingssamarbetet vid utlandsmyndigheterna benämns som biståndsråd. I granskningen benämner vi både enhetschefer och biståndsråd som enhetschefer. Vid utlandsmyndigheterna har Sida, i de flesta fall, en personalstyrka som består av ett biståndsråd samt ett antal handläggare som arbetar med hanteringen av insatser. Insatserna hanteras av Sidas personal vid utlandsmyndigheterna och av lokalt anställd personal, som formellt är anställda av utlandsmyndigheten, men som arbetar för Sida.
Sida har en relativt långtgående delegering av beslut om biståndsinsatser, som innebär att beslut ska kunna tas så nära dem som ska ta emot och använda stöd från Sida som möjligt.[55] Det innebär att expertkunskapen som ligger till grund för analys och bedömningar företrädesvis finns på de strategigenomförande enheterna.[56] Merparten av Sidas beslut om insatser fattas också på dessa enheter.[57]
Sidas samarbetspartner är främst multilaterala och civilsamhällesorganisationer som får breda stöd
Den absoluta merparten av Sidas stöd, cirka 85 procent, förmedlades till multilaterala organisationer och civilsamhällesorganisationer år 2020, se tabell 1. Av Sidas stöd till multilaterala organisationer gick drygt 70 procent till FN‑organisationer, där UNDP, Unicef och FAO var bland de största mottagarna. Bland civilsamhällesorganisationerna fick internationella organisationer mest stöd, följt av svenska respektive lokala organisationer i partnerlandet.[58]
Tabell 1 Sidas utbetalda stöd fördelat per kategori samarbetspartner 2020
Partnerkategori | Andel stöd |
Multilaterala organisationer | 46 % (12 167 mnkr) |
Icke-statliga organisationer och civilsamhälle | 39 % (10 178 mnkr) |
Offentliga institutioner | 6 % (1 635 mnkr) |
Universitet, högskola, forskningsinstitut m.m. | 4 % (1 157 mnkr) |
Offentlig–privat samverkan och nätverk | 2 % (574 mnkr) |
Institution i privat sektor | 2 % (460 mnkr) |
Övriga | 0,3 % (71 mnkr) |
Källa: Sida, Sidas årsredovisning 2020, 2021, s. 28.
De vanligaste biståndsformerna i Sidas verksamhet 2020 var program- och kärnstöd samt poolfinansiering som en kategori av bredare stöd, se tabell 2. I program- och kärnstöd samt poolfinansiering är öronmärkningen av medel minst. Kärnstöd ger samarbetspartnern en särskild flexibilitet, eftersom det är ett bidrag direkt till organisationernas budget, vilket innebär att organisationer får möjlighet att fördela resurserna efter de behov som finns. Programstöd är bredare än projektstöd, men mer öronmärkt än kärnstöd, då stödet är begränsat för en viss sektor, tematisk inriktning eller kontext. Poolfinansiering innebär att flera givare går ihop i en gemensam pool med biståndsmedel. Projektstöd, som var den näst vanligaste stödformen, kan se olika ut och avse både små och stora projekt.[59]
Tabell 2 Sidas utbetalda stöd fördelat per kategori biståndsform 2020
Biståndsformer | Andel stöd |
Program- och kärnstöd samt poolfinansiering | 59 % (15 440 mkr) |
Projektstöd | 37 % (9 772 mkr) |
Experter och annat tekniskt stöd | 2 % (577 mkr) |
Andra kostnader i givarlandet (Sverige) | 1 % (224 mkr) |
Budgetstöd | 1 % (134 mnkr) |
Övrigt | 0,3 % (67 mkr) |
Källa: Sida, Sidas årsredovisning 2020, 2021, s. 30 samt OECD-DAC, ”DAC Statistics: Classification by type of Aid”, hämtad 2020-11-18.
Sidas användning av biståndsformer har förändrats över tid, där bredare stöd (som programstöd) numera används i högre utsträckning framför riktade stöd med större inslag av öronmärkning (som projektstöd). Skälet till det är att Sida anser att de bredare stöden generellt sett är mer flexibla och effektiva.[60]
Sida har även en ambition att öka användningen av så kallade innovativa samverkans- och finansieringsformer, till exempel garantier[61], resultatbaserat stöd[62] och givargemensamma fonder[63].[64] Sådana biståndsformer är dock generellt sett mer arbetsintensiva att bereda än andra, och det kan därför uppstå situationer där olika biståndsformer ställs mot varandra, vilket kan leda till ineffektiva val i förhållande till de mål som ska nås.[65] I granskningen använder vi begreppet biståndsform som ett samlingsbegrepp där även dessa samverkans- och finansieringsformer är inkluderade.