I det här kapitlet redovisar vi våra iakttagelser för delfrågan som rör regeringens styrning och huruvida den ger goda förutsättningar för Sida att göra effektiva val av samarbetspartner och biståndsform. Granskningen visar att regeringens strategier över lag ger Sida ett handlingsutrymme att välja insatser, samarbetspartner och biståndsformer utifrån de mål som finns. Styrningen är också flexibel och möjliggör för Sida att anpassa genomförandet av strategier utifrån lokala förutsättningar och förändringar i kontexten. Men strategierna är också omfattande och innehåller många stödområden och mål, vilket bidrar till att styrningen samtidigt blir otydlig och ofokuserad. Det försvårar bland annat för Sida att ha en helhetssyn i genomförandet av strategier och att göra effektiva val.
Styrningen är flexibel och ger Sida ett relativt stort handlingsutrymme att genomföra strategier
Strategierna har relevanta inriktningar och ger över lag Sida utrymme att anpassa genomförandet utifrån lokala förutsättningar och förändringar i kontexten.
Strategierna är över lag relevanta och bygger oftast vidare på tidigare verksamheter
Regeringens strategier omfattar typiskt sett tre så kallade stödområden och cirka tio strategimål. Stödområdena är angivna som rubriker och följer en tematik, till exempel ”mänskliga rättigheter, demokrati, rättsstatens principer och jämställdhet” eller ”miljö, klimat, förnybar energi samt hållbar inkluderande ekonomisk utveckling och försörjning”. Under varje stödområde följer sedan ett antal strategimål i punktform. Målen beskriver det önskvärda framtida tillstånd som samarbetet ska bidra till[66] och ska på så sätt vara flexibla att arbeta med, enligt UD[67]. Regeringen prioriterar inte bland stödområdena eller målen i strategierna. I stället får Sida göra de avvägningar som krävs mellan strategins områden och mål.
Enligt de handläggare och enhetschefer som vi intervjuat på Sida är strategierna över lag bra och relevanta.[68] Till exempel anser de att strategiernas stödområden och mål över lag är relevanta utifrån de behov som finns.[69] Två förklaringar till att intervjupersoner anser att strategierna är relevanta kan vara att strategierna ofta bygger vidare på en tidigare strategiperiod och att de tas fram i den cykliska process som framgår av regeringens riktlinjer för strategier, vilket ger Sida möjligheter att påverka strategins utformning. Processen innebär bland annat att Sida under det näst sista året av en strategiperiod tar fram en fördjupad översyn som lämnas till UD och som ska innehålla rekommendationer inför nästkommande strategiperiod (se avsnitt 2.1).
Styrningen är flexibel och möjliggör anpassningar av verksamheten utifrån kontexten
Flera intervjupersoner på Sida anser att Sida har relativt stort handlingsutrymme att välja vilka typer av insatser som är relevanta utifrån de stödområden och mål som anges i regeringens strategier.[70] Att strategierna omfattar flera stödområden och mål gör det möjligt för Sida att bedriva en mängd olika typer av verksamheter. Det innebär också att Sida ges ett relativt stort utrymme att tolka och konkretisera strategiernas mål, och till viss del även att prioritera vad som är mer eller mindre relevant att fokusera på bland målen, enligt våra intervjuer.[71]
Merparten av intervjupersonerna anser också att Sida har ett handlingsutrymme när det gäller att välja samarbetspartner och biståndsformer för specifika insatser.[72] Det står till exempel Sida relativt fritt att kartlägga vilka aktörer som kan vara lämpliga för en insats och att välja specifika samarbetspartner och biståndsformer i varje enskilt fall. Sidas interna styrning innebär också att chefen för den strategigenomförande enheten har rätt att besluta om de flesta insatser som ska finansieras inom ramen för strategin. Det bidrar till att chefer och handläggare upplever att såväl Sidas som enheternas handlingsutrymme att genomföra strategierna i grunden är relativt stort, särskilt i jämförelse med andra biståndsmyndigheter i världen.[73]
Handlingsutrymmet värderas högt på Sida. Enligt våra intervjuer är handlingsutrymmet viktigt för att Sida ska kunna genomföra strategierna utifrån sin egen analys och kompetens, men också utifrån förändringar i strategikontexten. Att en strategi omfattar flera stödområden och mål minskar också på sätt och vis risken för att den blir irrelevant om det skulle ske oförutsedda förändringar i kontexten. Det innebär också att Sida kan vara flexibla i sitt genomförande och sina val av insatser.[74] Ett exempel på strategiernas flexibilitet är att Sida har klarat av att anpassa sina insatser till följd av covid-19-pandemin utan att strategierna har behövt ändras genom regeringsbeslut. Det har i stället fungerat att anpassa verksamheterna efter dialog med samarbetspartner.[75]
Strategierna innehåller samtidigt många styrsignaler vilket försvårar Sidas möjligheter att göra effektiva val
Regeringens styrning genom strategier är alltså bred och flexibel och ger Sida ett visst handlingsutrymme att göra prioriteringar inom ramen för strategin och att anpassa verksamheten till rådande förhållanden. Men strategierna är också omfattande och innehåller många styrsignaler, vilket bidrar till att styrningen blir otydlig och ofokuserad. Det gör det svårare för Sida att ha en helhetssyn i genomförandet och att göra egna prioriteringar, enligt vår granskning.
Strategierna är omfattande och innehåller många styrsignaler
Samtidigt som Sidas handläggare och chefer anser sig ha handlingsutrymme att genomföra strategierna, återkommer flera intervjupersoner till att strategierna är alltför breda och omfattande. Bredden kan handla om att strategierna omfattar flera olika stödområden, men också att ett stödområde i sig kan innehålla flera teman, till exempel både miljö och ekonomisk utveckling, eller både demokrati och jämställdhet.[76]
Bredden kan också handla om att strategierna innehåller många mål.[77] Precis som i fallet med stödområdena kan målen i sig bestå av flera mål i ett. Det medför att målen kan vara innehållsrika och till viss del svårgenomförbara.[78] Flera intervjupersoner menar också att strategierna därför i praktiken inte blir särskilt strategiska, eftersom det skulle förutsätta en högre grad av fokusering och prioritering av det som regeringen anser vara viktigast för det aktuella samarbetet.[79] Två exempel på innehållsrika mål är:
- Ökad mänsklig säkerhet genom fokus på rättsstatens principer, bekämpande av korruption och straffrihet samt minskad tillgång till vapen.[80]
- Hållbart nyttjande av naturresurser, ökad hållbar produktivitet och produktion i jordbruket, samt ökad motståndskraft mot klimatförändringar.[81]
Strategiernas bredd försvårar Sidas möjligheter att ta fram tydliga och ändamålsenliga förändringsteorier
Strategierna är alltså breda på flera sätt och omfattar flera och innehållsrika stödområden och mål. En förklaring till det kan vara att strategierna beslutas av regeringen vilket innebär att de bereds i Regeringskansliet där olika perspektiv och politiska prioriteringar vägs samman inför ett regeringsbeslut.[82] När strategierna innehåller stödområden och mål som omfattar flera beståndsdelar kan det dock bli otydligt vad regeringen anser vara det viktigaste att prioritera. Det kan i sin tur göra det svårt för Sida att göra egna vägval och prioriteringar som sedan ska påverka vilka insatser och partner som bör väljas.[83] När strategierna är breda kan det också vara svårt för Sida att sammanfatta vägvalen och prioriteringarna i en förändringsteori för hela strategin. Samtidigt kan det bli krävande att bryta ned och ta fram förändringsteorier för varje mål, eftersom arbetet då blir mer omfattande. Att ta fram tydliga förändringsteorier på rätt nivå kan därför vara svårt, visar våra intervjuer.[84]
Många mål försvårar helhetssyn i genomförandet
Att strategierna innehåller många och innehållsrika mål gör det svårare för Sida att genomföra en strategi på ett fokuserat och strategiskt sätt. Sida hanterar detta på olika sätt, enligt vår granskning. Det förekommer att Sida väljer färre insatser som täcker in flera mål samtidigt.[85] Men det förekommer också att Sida väljer flera och mer riktade insatser som möter olika mål.[86] Anledningen till det sistnämnda kan vara att Sida vill kunna återrapportera till UD hur olika mål har beaktats. Ibland kan det också vara svårt för Sida att svara mot flera delar av ett och samma mål genom endast en insats.[87]
Målet om ”ökad mänsklig säkerhet” (i avsnitt 3.2.1 ovan) är till exempel formulerat på en mer övergripande nivå, men det konkretiseras sedan av att målet bland annat ska uppnås genom ”bekämpande av korruption” och ”minskad tillgång till vapen”, vilket kan vara svårt att fånga genom en och samma insats.[88]
Det här begränsar möjligheterna för Sida att arbeta mer fokuserat och strategiskt, enligt våra intervjuer. Verksamheten kan ibland därför upplevas som spretig.[89] Enligt flera intervjupersoner finns det också risker med att Sida väljer flera och riktade insatser eftersom det kan bidra till sämre genomslag, jämfört med om regeringens strategi och Sidas genomförande av den hade varit mer fokuserad. Det medför också en risk för att insatser genomförs isolerat, utan att hänga ihop eller ömsesidigt förstärka varandra.[90]
Flera intervjupersoner menar därför att färre eller mindre specifika mål skulle ge större utrymme för Sida att anpassa genomförandet efter egen analys och till kontexten. Det skulle också skapa bättre möjligheter för Sida att välja insatser som möter flera mål samtidigt och som kan vara ömsesidigt förstärkande för målen. Det kan innebära att Sidas förvaltningsresurser används mer effektivt, men också att verksamheten bidrar till högre måluppfyllelse.[91]
Sida har vid flera tillfällen lämnat rekommendationer till regeringen rörande strategiernas utformning. Sida har efterfrågat bland annat avgränsade och tydliga stödområden, ett minskat antal strategimål per strategi och att strategiernas verksamhetsdelar inte omfattas av detaljerade styrsignaler och ska-krav.[92] I våra fallstudier finns både exempel på där en ny strategi haft färre mål jämfört med den tidigare, och exempel på där strategin varit fortsatt bred fastän Sida önskat en smalare strategi.
Mängden mål kan också försvåra återrapporteringen
Mängden mål i strategierna kan också försvåra hur Sida ska redovisa och återrapportera insatserna, enligt våra intervjuer på Sida. Även om mängden mål skapar incitament för Sida att välja färre och mer riktade insatser, finns också en ambition att arbeta med integrerade insatser som kan bidra till flera mål samtidigt. Det kan dock vara en administrativ utmaning att redovisa insatserna mot olika mål. Enligt intervjupersoner kan det till exempel innebära att Sida har insatser som bidrar till flera olika områden eller mål samtidigt, men att Sida behöver återrapportera sin verksamhet under olika mål. Det kan bidra till att återrapporteringen har en ”fiktiv” uppdelning av en verksamhet som egentligen hänger ihop.[93]
Det har varit svårt för Sida att hitta lämpliga insatser eller samarbetspartner för enstaka mål i våra fallstudier
I våra fallstudier har det framkommit att det varit svårt för Sida att identifiera en lämplig insats och samarbetspartner för att kunna bidra till enstaka mål eller delar av ett mål. Det har handlat om att målet svarat mot ett behov eller problem, men att det varit för ambitiöst formulerat så att Sida behövt operationalisera det till en realistisk nivå, eller att det varit svårt att identifiera lämpliga samarbetspartner på grund av begränsningar i kontexten. Begränsningar i kontexten kan handla om att det är svårt för Sida att hitta lämpliga samarbetspartner på grund av säkerhetsutmaningar i landet eller att det saknas en blandning av organisationer verksamma i landet.[94]
Sida har i dessa fall kunnat återrapportera detta till UD i de årliga strategirapporterna samt också föra en dialog med UD inom ramen för de strategirelaterade samrådsmöten som hålls mellan UD och Sida två gånger per år. Av våra intervjuer på Sida och UD framgår att de formaliserade dialogerna mellan Sida och UD fungerar väl.[95]
Strategierna innehåller ytterligare styrsignaler i verksamhetsbeskrivningen
Strategierna innehåller ytterligare styrsignaler i strategiernas så kallade verksamhetsbeskrivning, där regeringen beskriver, motiverar och utvecklar strategins inriktning. Enligt regeringens riktlinjer för strategier kan verksamhetsbeskrivningen i strategierna vid behov ge vägledning kring ytterligare prioriteringar eller begränsningar för verksamheten med utgångspunkt i strategins målsättningar. Den kan även inkludera förutsättningar för och begränsningar i samarbetsformer, typer av samarbetspartner och kanaler för genomförande.[96]
Regeringen framhåller i första hand vissa prioriterade målgrupper eller inriktningar på insatser i verksamhetsbeskrivningen, enligt vår genomgång av strategier. Detta förekommer i princip i samtliga strategier som vi analyserat, vilket även överensstämmer med vad ESV och Statskontoret kom fram till i sin översyn av Sida.[97] Men det kan också finnas styrsignaler om vilka typer av samarbetspartner och biståndsformer som Sida kan eller bör tillämpa, och det finns exempel på såväl mjukare styrning[98] som hårdare sådan[99].
Enligt vår granskning kan styrsignalerna i verksamhetsbeskrivningen till viss del begränsa Sidas handlingsutrymme och ha viss inverkan på Sidas val av insatser, samarbetspartner och biståndsformer.[100] Vissa intervjupersoner på Sida har dock också nämnt att det har varit möjligt att förhålla sig pragmatiskt till vissa av styrsignalerna som framgår av verksamhetsbeskrivningen och att ”operationalisera bort” sådant som Sida anser mindre relevant.[101] Det är över lag färre intervjupersoner som har nämnt dessa styrsignaler som försvårande, jämfört med den mer generella utmaningen som följer av strategiernas bredd och mål.
Sida ska genomföra sin verksamhet utifrån fem centrala perspektiv och tillvarata synergier inom och mellan strategier
Ett annat tema som återkommit i intervjusvar är att Sida behöver beakta många perspektiv i genomförandet av strategier. Sida ska till exempel genomföra sin verksamhet utifrån fem centrala perspektiv.[102] Perspektiven ska integreras i utvecklingssamarbetet i beslutsfattande, planering, genomförande och uppföljning av verksamheten.[103] Sida ska också så långt som möjligt tillvarata synergier mellan strategins olika områden. Synergier ska också sökas med verksamhet inom ramen för andra strategier.[104] Detta kan också bidra till att det blir svårt för Sida att omsätta alla styrsignaler från regeringen och att redovisa sina vägval och prioriteringar utifrån dem.[105]
Regeringens styrning av samarbetspartner och biståndsformer i övriga styrdokument
Vi har även analyserat regeringens generella prioriteringar i myndighetsstyrningen av Sida och om de har bäring på Sidas arbete med att välja samarbetspartner och biståndsform.
Vår granskning visar att även dessa styrsignaler i viss mån påverkar Sidas planering och genomförande av strategier. Sida omsätter regeringens prioriteringar i sin interna styrning. Sidas strategigenomförande enheter får, inom ramen för verksamhetsplanering och framtagande av strategiplaner, till exempel instruktioner att beakta nya prioriteringar som regeringen beslutat om.[106] I våra intervjuer på Sida har det också framkommit att intervjupersoner uppfattat att exempelvis användningen av garantier och samarbete med svenska myndigheter varit prioriterade frågor.[107]
Några av de frågor som regeringen har prioriterat under 2018–2020 har i korthet varit följande:
- Sida ska bredda, stärka och öka demokratibiståndet. Regeringen har angett att det i första hand ska inriktas på att stödja aktörer för demokratisk utveckling och de allra mest utsatta och ska anpassas efter den demokratiska utvecklingen i samarbetslandet. Som utgångspunkt ska stödet till staten minska vid en negativ utveckling vad gäller mänskliga rättigheter och demokrati, vilket ska beaktas av Sida i genomförandet av strategier.[108]
- Sida ska stärka den svenska resursbasens[109] engagemang i genomförandet av utvecklingssamarbetet. Sida har haft som återrapporteringskrav att tillvarata svenska civilsamhällesorganisationers kompetens, att redovisa verksamhet som bedrivs i samverkan med andra svenska förvaltningsmyndigheter och att föreslå åtgärder för att ytterligare engagera svenska förvaltningsmyndigheter i utvecklingssamarbetet.[110]
- Sida har haft i uppdrag att bidra till bredare och mer självbärande relationer mellan Sverige och ett antal bilaterala partnerländer, och redovisa resultaten av den verksamhet som bedrivits för detta ändamål.[111]
- Användningen av garantier bör utökas inom utvecklingssamarbete.[112]
Regeringen har sedan 2021 också en ambition att samverkan med statliga myndigheter och andra offentliga aktörer i högre grad ska genomföras i länder där regeringen beslutat om en bilateral strategi för utvecklingssamarbete. Sida har mot den bakgrunden getts i uppdrag att inhämta synpunkter från andra relevanta svenska myndigheter och därefter analysera vad ett beslut om fokusering av stödet via svenska myndigheter, främst till länder där regeringen beslutat om en bilateral strategi, skulle innebära.[113]