6. Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionen har granskat om regeringen och Sida har skapat förutsättningar för effektiva val av samarbetspartner och biståndsformer i genomförandet av svenskt bistånd. En bärande del i Riksrevisionens granskning är att effektiva val förutsätter att valen också är väl underbyggda.

Den övergripande slutsatsen är att Sida inte varit tillräckligt tydliga med vilka vägval och prioriteringar som Sida gjort för att operationalisera strategier och för att bidra till att nå strategiernas mål. Det går därför inte att följa hur Sida bedömt att de valda insatserna skulle vara de mest effektiva för att bidra till att nå målen. Riksrevisionen konstaterar att Sida sedan 2018 ställer krav på att redovisa förändringsteorier i interna strategiplaner. Sådana förändringsteorier syftar till att beskriva de övergripande vägval och prioriteringar som Sida gör inom ramen för strategierna, och resonemanget bakom dem. Sida bör därför säkerställa att detta krav får genomslag i verksamheten så att Sida tydliggör och motiverar sina vägval och prioriteringar för strategier och dokumenterar detta i sina strategiplaner.

Riksrevisionen bedömer också att regeringens styrning i huvudsak ger Sida möjligheter att anpassa genomförandet av strategier till kontexten, men att styrningen bör bli tydligare och mer fokuserad så att Sida får bättre möjligheter att göra effektiva val utifrån sin egen kompetens och analys.

Det övergripande målet för svenskt internationellt bistånd är att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck. Regeringen operationaliserar biståndsmålet genom att bland annat besluta om strategier för utvecklingssamarbete, för vilka Sida ansvarar för en stor del av genomförandet. Sida förmedlar en betydande del av Sveriges internationella bistånd. Under 2020 uppgick beloppet till 26,2 miljarder kronor. Merparten av medlen finansierar insatser som andra aktörer genomför i partnerskap med Sida. Sidas val av insatser och samarbetspartner är därmed centrala för hur biståndsmedlen används och vad de förväntas uppnå för resultat.

Svensk biståndsverksamhet utmärks av en relativt långtgående delegering så att beslut och genomförande så långt som möjligt ska kunna anpassas till lokala kontexter. Delegeringen är motiverad men kan samtidigt medföra utmaningar för både regeringen och Sida att styra biståndet och att säkerställa att effektiva val görs för att bidra till att nå uppsatta mål. Riksrevisionen har genomfört granskningen mot bakgrund av dessa utmaningar och biståndets omfattning. Slutsatserna av granskningen redovisas nedan.

Svårt att följa hur Sidas val hänger ihop med övergripande prioriteringar och tidigare lärdomar

Riksrevisionen bedömer att Sidas interna styrning och stöd i huvudsak ger handläggare och chefer de ramar som behövs för att kunna välja samarbetspartner och biståndsformer och för att på ett effektivt sätt bidra till att nå uppsatta mål. Sida har dock inte varit tillräckligt tydliga med vilka vägval och prioriteringar som Sida gjort och varför, inom ramen för strategierna. Många av Sidas val är därför inte väl underbyggda enligt granskningens kriterier.

Mot denna bakgrund bedömer Riksrevisionen att Sidas interna styrning, som innebär att Sida sedan 2018 ska redovisa förändringsteorier i sina strategiplaner, är bra men att den behöver få ett större genomslag i verksamheten. Sida behöver tydliggöra och dokumentera sina vägval och prioriteringar så att det går att följa vilka överväganden som lett fram till Sidas val av partner och biståndsform. Det skulle också bidra till ett institutionellt minne och till att förbättra möjligheterna till uppföljning och lärande.

Sidas övergripande vägval och prioriteringar är otydliga

Riksrevisionen bedömer att Sida inte varit tillräckligt tydliga med vilka vägval och prioriteringar som Sida har gjort och varför inom ramen för strategierna. Det begränsar transparensen i Sidas genomförande och gör det svårt att följa varför Sida valt sina insatser, samarbetspartner och biståndsformer, till exempel framför andra alternativ. Det går därför inte heller att följa hur Sida bedömt att de valda insatserna skulle vara de mest effektiva för att bidra till att nå uppsatta mål.

Sida har över lag inte redovisat vilka övergripande vägval och prioriteringar som Sida ska fokusera på för att bidra till strategiernas mål på ett effektivt sätt. Det är till exempel inte alltid tydligt hur Sida kommer fram till vilka förändringar som behövs för att nå målen, vilka målgrupper som Sida bör rikta sig till och vilka typer av insatser, samarbetspartner och biståndsformer som därmed bör väljas. I de fall Sida har redovisat sådana prioriteringar framgår sällan förklaringar till hur Sida kommit fram till och underbyggt dem.

Sida motiverar däremot, i beredningar av och beslut om insatser, hur en enskild insats är relevant i förhållande till det eller de strategimål som insatsen ska bidra till. Men eftersom de övergripande vägvalen och prioriteringarna är otydliga är det svårt att följa vilka överväganden som lett fram till att insatsen valdes. Det är med andra ord svårt att följa en koppling mellan strategiernas mål, Sidas operationaliseringar av strategier och Sidas val av insatser.

Otydligheter kan delvis förklaras av att kravet på att ta fram förändringsteorier var nytt under den granskande perioden

Sida ska redovisa och motivera sina vägval och prioriteringar för genomförandet av strategier i sina årliga interna strategiplaner och i den första strategirapport som Sida lämnar till UD. Vägvalen och prioriteringarna ska redovisas i form av så kallade förändringsteorier, vilket kan ses som en hypotetisk färdplan som ska beskriva hur Sida ska bidra till att nå strategimålen och resonemangen bakom färdplanen. Regeringen införde krav på att Sida skulle börja ta fram sådana förändringsteorier för strategier 2017. Sida anger också i sin interna styrning sedan 2018 att de strategigenomförande enheterna ska ta fram förändringsteorier och redovisa dem i strategiplaner.

Det kan finnas flera förklaringar till att Sidas vägval och prioriteringar ändå varit otydliga. En förklaring kan vara att Sida inte hade några interna krav på att redovisa detta i form av just förändringsteorier förrän 2018, samtidigt som Riksrevisionens granskning har inkluderat strategier som började gälla mellan 2014 och 2018. Det innebär att Sida i huvudsak hade operationaliserat flera av strategierna innan kravet på att förändringsteorier skulle tas fram började gälla. Sida har inte heller alltid tillämpat kravet på att ta fram och redovisa förändringsteorier på äldre strategier i det löpande arbetet, vilket inneburit att de strategiplaner som Sida tagit fram efter 2018, och som avsett äldre strategier, inte nödvändigtvis innehållit förändringsteorier heller.

En annan förklaring till att Sidas förändringsteorier varit otydliga kan vara att Sida också har behövt bygga upp kunskap om hur man tar fram förändringsteorier och att det interna stödet för detta har utökats successivt. En tredje förklaring kan också vara att regeringens strategier omfattar flera stödområden och många mål, vilket kan göra det svårt för Sida att ta fram ändamålsenliga förändringsteorier (se vidare avsnitt 6.2.1).

Samtidigt bedömer Riksrevisionen att Sidas arbete med att ta fram förändringsteorier för strategier inte är någon ny uppgift i sak. Att analysera hur Sida på ett effektivt sätt ska bidra till strategimålen, och att göra vägval och prioriteringar utifrån detta, kan förvisso vara en komplex uppgift att utföra och att redovisa. Men det är också en grundläggande uppgift för att kunna säkerställa ett effektivt genomförande av biståndet. Riksrevisionen bedömer därför att det borde ha varit möjligt att följa vilka övergripande vägval och prioriteringar som Sida gjort inom ramen för strategierna på ett bättre sätt under den granskade perioden, även om kravet på att ta fram just förändringsteorier infördes av regeringen först 2017. Granskningen visar också att i de fall som Sida har redovisat vägval och prioriteringar för strategier så har det funnits en variation såväl mellan som inom strategier. Vägvalen och prioriteringarna har inte varit entydigt tydligare för nyare strategier jämfört med äldre strategier i våra fallstudier, eller vice versa. Granskningen visar också att arbetet med förändrings­teorier även fortsatt är ett utvecklingsområde för Sida.

Sida behöver förbättra sin dokumentation av förändringsteorier för strategier

Riksrevisionen bedömer att Sida behöver tydliggöra, och dokumentera, de vägval och prioriteringar som Sida gör på övergripande nivå för att operationalisera strategier och för att bidra till strategiernas mål. Riksrevisionen bedömer därför att Sida bör säkerställa att den interna styrningen, som innebär att förändringsteorier ska tas fram och dokumenteras i strategiplaner, får genomslag i verksamheten.

Att tydliggöra sina övergripande vägval och prioriteringar innebär, enligt Riksrevisionen, till exempel att Sida motiverar vilka typer av resultat, samarbetspartner och biståndsformer som Sida bör prioritera i genomförandet av en strategi. De övergripande vägvalen och prioriteringarna kan avse strategin som helhet, strategins olika stödområden eller enskilda mål. Det innebär dock inte att Sida i sina strategiplaner bör redovisa överväganden som görs på insatsnivå, eller vilka specifika insatser eller samarbetspartner som Sida bör välja.

Enligt Riksrevisionen är dokumentationen av förändringsteorierna viktig för att kunna följa vilka övergripande prioriteringar som lett fram till Sidas val av samarbetspartner och biståndsform, och därmed skapa förutsättningar för effektiva val. Att Sida har insyn i dessa överväganden är betydelsefullt för att Sida ska kunna göra medvetna bedömningar av vilka samarbetspartner och biståndsformer som är mest effektiva för att bidra till att nå uppsatta mål.

Riksrevisionen har i granskningen genomfört både dokumentstudier och intervjuer för att i efterhand förstå vilka övergripande vägval och prioriteringar som gjorts inför Sidas val av samarbetspartner och biståndsform. Dokumentstudierna har inkluderat olika typer av centrala dokument, inklusive interna arbetsdokument, som Sida tar fram vid olika tidpunkter under genomförandet av strategier. Det har dock i många fall varit svårt att fånga vilka prioriteringar som Sida gjort och varför, eftersom Sidas dokumentation ofta varit kortfattad. De intervjuer som Riksrevisionen har genomfört har också i begränsad utsträckning bidragit till att tydliggöra detta, eftersom flera chefer och handläggare som var ansvariga för beredningen av insatserna antingen inte längre varit anställda på Sida eller inte deltagit vid Sidas operationalisering av strategin. För vissa handläggare var det också svårt att minnas hur de resonerat kring övergripande vägval och prioriteringar eftersom det förflutit viss tid. Det här betyder inte nödvändigtvis att Sida saknat grund för sina val av samarbetspartner och biståndsformer. Men granskningen visar att det är svårt att i efterhand fånga vilka prioriteringar som gjorts och varför när dokumentation saknas och det sker personalförändringar.

Dokumentationen är därför viktig för att kunna följa hur Sida bedömt att de valda insatserna skulle vara de mest effektiva för att bidra till att nå uppsatta mål. Den bidrar också till ett institutionellt minne på Sida och till att förbättra möjligheterna till uppföljning och lärande, som i sin tur kan bidra till justeringar och nya prioriteringar framåt.

Om det inte är tydligt varför en insats valdes från början, och på vilka grunder som den ansågs vara lämpad för att bidra till att nå strategimålen, kan det till exempel bli svårt att bedöma insatsens fortsatta relevans. Det kan också bli svårt att i efterhand bedöma om de vägval och prioriteringar som tidigare gjorts, och de resonemang som legat bakom dem, var relevanta eller inte. Om vägvalen och prioriteringarna är tydliga och dokumenterade förbättrar det däremot Sidas möjligheter att dra övergripande lärdomar om sina val av samarbetspartner och biståndsformer, och att använda lärdomarna till att återkommande justera och underbygga strategigenomförandet framgent.

För att den interna styrningen ska få genomslag bedömer Riksrevisionen att Sidas ledning inklusive avdelningschefer behöver säkerställa att arbetet med att ta fram förändringsteorier och att redovisa dem är prioriterat och efterlevs. Samtidigt är det viktigt att Sidas arbete med att ta fram förändringsteorier, och att dokumentera dem, inte blir för omfattande eller förblir en engångsprodukt. Sida behöver därför dessutom utforma sin interna styrning så att de strategigenomförande enheterna har en rimlig ambitionsnivå vid framtagandet och dokumentationen av förändrings­teorier. Dokumentationen behöver vara tydlig men samtidigt överskådlig så att den kan ses över löpande med syfte att förbättra Sidas genomförande.

Oklart hur tidigare resultat och lärdomar påverkat Sidas val av samarbetspartner eller biståndsformer

Granskningen visar att Sida beaktar tidigare resultat och lärdomar i valet av nya insatser i olika utsträckning. Det framgår sällan hur Sida har beaktat tidigare resultat och lärdomar i beredningar av insatser som är helt nya. För insatser som är fortsättningar på tidigare insatser framgår detta tydligare, men merparten av lärdomarna är då positiva, jämfört med negativa, och lärdomarna kommer huvudsakligen från den tidigare fasen av insatsen.

För varken nya insatser eller insatser som är fortsättningar på tidigare insatser framgår det dock tydligt om Sida har beaktat eventuella lärdomar som dragits på övergripande nivå inom ramen för strategin. Enligt Riksrevisionen bör Sidas samlade lärdomar från tidigare insatser användas för att löpande vägleda Sidas vägval och prioriteringar inom strategin. Men de bör också kunna användas vid Sidas beredningar av insatser, både av helt nya insatser och sådana som är fortsättningar på tidigare insatser.

Sida använder huvudsakligen tidigare erfarenheter och lärdomar för att påverka utformningen av en insats, och i lägre utsträckning för att välja samarbetspartner eller biståndsform. Det finns dock även flera exempel på lärdomar från tidigare insatser som framstår som betydelsefulla men där det är oklart om eller hur Sida har beaktat dem i beredningen av insatser.

Regeringens styrning genom strategier är flexibel men är inte tillräckligt tydlig och fokuserad

Riksrevisionen bedömer att regeringens styrning genom strategier ger Sida möjlighet att anpassa genomförandet utifrån lokala förutsättningar och förändringar i kontexten. Strategierna möjliggör för Sida att bedriva flera olika typer av verksamheter och Sida ges relativt stort utrymme att tolka och konkretisera strategierna, och till viss del prioritera vad som är mer eller mindre relevant att fokusera på bland målen.

Samtidigt är strategierna omfattande och innehåller många styrsignaler som försvårar för Sida att genomföra en strategi på ett fokuserat och strategiskt sätt. Regeringen anger ofta flera teman inom ett stödområde, och strategiernas mål kan också bestå av flera mål i ett. Därutöver kan regeringen inkludera ytterligare styrsignaler i strategiernas verksamhetsbeskrivning. Riksrevisionen bedömer därför att styrningen blir otydlig och inte tillräckligt strategisk.

Strategiernas bredd försvårar Sidas förutsättningar att ta fram ändamålsenliga förändringsteorier

Riksrevisionen bedömer i avsnitt 6.1 att Sida inte varit tillräckligt tydliga med vilka vägval och prioriteringar som Sida gjort inom ramen för strategierna. Enligt Riksrevisionen kan det bland annat bero på att strategierna är för breda och omfattande. När strategierna innehåller stödområden och mål som omfattar flera beståndsdelar blir det svårare för Sida att göra tydliga och ändamålsenliga vägval och prioriteringar samt ta fram förändringsteorier som redovisar dessa.

Ett stödområde i en strategi kan till exempel ange att verksamheten ska bidra till jämställdhet, demokrati samt ökad respekt för mänskliga rättigheter och rättsstatens principer på samma gång. Det gör att det blir otydligt vilket område som regeringen vill prioritera. Det kan i sin tur göra det svårt för Sida att göra egna vägval och prioriteringar som sedan ska påverka vilka insatser och partner som bör väljas. När strategierna är breda kan det också vara svårt för Sida att sammanfatta vägvalen och prioriteringarna i en förändringsteori för hela strategin. Samtidigt kan det bli krävande att bryta ned och ta fram förändringsteorier för varje mål, eftersom arbetet då blir mer omfattande. Att ta fram tydliga och ändamålsenliga förändringsteorier kan därför vara svårt.

Många och innehållsrika mål begränsar möjligheterna till helhetssyn i val av samarbetspartner och biståndsform

Att strategierna innehåller många och innehållsrika mål begränsar också möjligheterna för Sida att arbeta strategiskt och fokuserat. Det bidrar bland annat till att Sida ibland behöver välja flera och mer riktade insatser för att tydligt svara mot målen och verksamheten kan därför ibland upplevas som spretig. Det medför en risk för att insatser genomförs isolerat, utan att hänga ihop. Det kan också bidra till sämre genomslag, jämfört med om regeringens strategi och Sidas genomförande av den hade varit mer fokuserad.

Riksrevisionen bedömer därför att färre och mindre specifika mål skulle ge större utrymme för Sida att anpassa genomförandet efter egen analys och till kontexten. Det skulle också skapa bättre möjligheter för Sida att välja insatser som är ömsesidigt förstärkande för varandra och för målen. Det kan medföra att Sidas förvaltningsresurser används mer effektivt, men också att verksamheten bidrar till högre måluppfyllelse.

Tematiskt avgränsade stödområden och färre mål bidrar till högre effektivitet

Riksrevisionen bedömer att regeringens styrning behöver bli mer fokuserad i syfte att uppnå det övergripande målet för biståndet. Det skulle öka förutsättningarna för effektiva val. Regeringen bör därför avgränsa stödområdena tematiskt och minska antalet mål i strategierna. Målen bör också formuleras på övergripande nivå utan att inkludera flera olika beståndsdelar. Riksrevisionen bedömer att regeringens styrning därmed skulle bli mer tydlig och mer strategisk.

Genom att formulera mål på övergripande nivå i strategierna kan Sida fortfarande anpassa genomförandet efter kontexten och samtidigt få ett större handlingsutrymme att utifrån sin egen analys och kompetens identifiera relevanta vägval och prioriteringar. Det förbättrar även Sidas möjligheter att arbeta mer fokuserat och strategiskt i valet av insatser, samarbetspartner och biståndsformer.