3. Det saknas underlag för att mäta om särskilda händelser har gett effekt

Riksrevisionens sammantagna bedömning är att det saknas underlag för att mäta om särskilda händelser riktade mot grov brottslighet har gett effekt.

Granskningen visar att varken Polismyndigheten eller de tillfrågade kommunerna kan redogöra för hur eller i vilken utsträckning särskilda händelser har bidragit till att bekämpa grov brottslighet. Polismyndigheten har ingen total sammanställning av antalet särskilda händelser eller särskilda händelser med inriktning mot grov brottslighet. Därutöver saknas information och dokumentation om åtgärder som är kopplade till de särskilda händelserna, till exempel uppgifter om under hur lång tid en särskild händelse pågick, hur många resurstimmar den omfattade eller från vilken eller vilka delar av myndigheten som resurser skickades. Särskilda händelser kopplas ofta till övergripande målsättningar som sällan följs upp.

Granskningen visar även att majoriteten av respondenterna upplever att särskilda händelser riktade mot grov brottslighet har störst effekt under kort tid. Ju längre tid de särskilda händelserna pågår, desto större uppges konsekvenserna bli i och med att händelserna är resurskrävande och kan leda till att det bildas parallella ledningssystem.

Avsnitt

3.1 Det finns brister i Polismyndighetens registrering och dokumentation av särskilda händelser

Granskningen visar att det finns skillnader inom Polismyndigheten både avseende vilka system som används för att registrera särskilda händelser och vilka händelser som registreras. Polismyndigheten har ingen total sammanställning av särskilda händelser och den dokumentation som finns är begränsad. Riksrevisionen kan konstatera att registrering och dokumentation av relevanta underlag avseende särskilda händelser är en förutsättning för att skapa en bild av hur polisen arbetar med särskilda händelser och hur utvecklingen sett ut över tid.

Information om särskilda händelser ska enligt Polismyndighetens riktlinjer dokumenteras och diarieföras.[51] Enligt Polismyndighetens handbok för särskilda händelser är det viktigt att säkerställa att den dokumentation som den särskilda händelsen har genererat diarieförs vid avslut av händelsen. Kommenderingschefen är ytterst ansvarig för detta och stabschefen ska se till att det genomförs.[52] Enligt 7 § Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om användning av IT-stödet Polisens underrättelsemodell – Applikationer (PUM-A) ska samtliga i förväg planerade särskilda händelser registreras i systemet.[53]

Inledningsvis i granskningen uppgav Noa att det inte fanns någon digital sammanställning av särskilda händelser på regional nivå. Att skapa en sådan skulle förutsätta en tidkrävande manuell hantering av fysiska akter. Nationella särskilda händelser och särskilda händelser på Noa dokumenterades enligt företrädarna digitalt i ett lokalt mappsystem.[54] I samband med att vi undersökte förutsättningarna för att begära ut kostnaden för särskilda händelser visade det sig dock att både regionala, nationella och särskilda händelser på Noa registreras dels i Polismyndighetens allmänna diarium (Pär), dels i myndighetens IT-stöd för dokumentation av planlagd verksamhet (PUM-A). I det senare systemet registreras främst i förväg planerade särskilda händelser.[55]

Majoriteten av kommenderingscheferna uppger att särskilda händelser registreras digitalt. Granskningen visar dock att det finns skillnader i vilket system som används för registrering, där vissa polisregioner använder programmet OneNote, som inte är sökbart. Handläggare vid ekonomiavdelningen uppger att särskilda händelser även registreras i Polismyndighetens bemanningssystem COPS. Det finns dock ingen märkning av ärendena vilket gör att det inte går att göra en sökning på särskilda händelser.[56] Vidare finns det skillnader i vilka händelser polisregionerna registrerar som särskilda händelser. Det är till exempel i huvudsak bara två polisregioner som registrerar händelsen Säkerhetskontroll i domstol som en särskild händelse.[57]

Utifrån Polismyndighetens system är det i dagsläget inte möjligt att få fram tillförlitliga uppgifter över hur lång tid en särskild händelse pågick, hur många resurstimmar den omfattade eller från vilken eller vilka delar av myndigheten som resurser skickades. Det faktum att Polismyndigheten inte kan redovisa antalet resurstimmar innebär att det inte går att avgöra hur många årsarbetskrafter som deltog i de särskilda händelserna, och därmed inte arbetade på sin ordinarie arbetsplats. Handläggare vid ekonomiavdelningen uppger att Polismyndighetens tidredovisningssystem inte är pålitligt då personalen inte alltid fyller i rätt tidkoder för vad de arbetar med.[58]

Underlag om särskilda händelser finns inte heller samlade i samma system, vilket gör det svårt att få en överblick över det totala antalet särskilda händelser. I ett av systemen saknas det tydlig kategorisering av för vilket syfte den särskilda händelsen genomfördes. Båda systemen innehåller, utöver renodlade särskilda händelser, även olika administrativa åtgärder som är kopplade till dessa, till exempel beslut om förlängning. Det gör det svårt att avgöra hur många unika särskilda händelser som faktiskt har genomförts. För att skapa en total sammanställning av de särskilda händelser som finns registrerade i Polismyndighetens system har vi genomfört en statistikbearbetning (se avsnitt 4.3).[59]

Därutöver är det inte möjligt att isolera de polisiära eller utredningsmässiga åtgärder som genomförts inom ramen för särskilda händelser riktade mot grov brottslighet från de åtgärder som genomförs av ordinarie linjeverksamhet.[60] Granskningen visar även att det inte är möjligt att spåra den totala merkostnaden för särskilda händelser (se avsnitt 4.5).

3.2 Särskilda händelser kopplas till övergripande målsättningar som sällan följs upp

Granskningen visar att det finns riktlinjer i Polismyndighetens handbok för särskilda händelser om att ta fram målsättningar och framgångsfaktorer vid utformningen av särskilda händelser. Riksrevisionen kan konstatera att det är positivt att det finns framtagna riktlinjer för detta men att det är viktigt att Polismyndigheten tillämpar dem i praktiken.

Enligt Polismyndighetens handbok för särskilda händelser ska polisoperationen eller polisinsatsen som den särskilda händelsen omfattar inkludera bestämda målsättningar. En utgångspunkt för design och planering av särskilda händelser är så kallade planeringskomponenter. Dessa ska ge en spårbarhet under såväl planering som genomförande så att alla uppgifter leder mot uppsatta målsättningar.[61] Målsättningarna ska enligt handboken kopplas till identifierade framgångsfaktorer. Framgångsfaktorerna kan även ses som delmålsättningar som utgör en brygga mellan genomförda åtgärder och övergripande mål inom ramen för den särskilda händelsen.[62] Ett exempel på en framgångsfaktor kan vara att kraftigt minska tillgången på vapen.[63]

Flera kommenderingschefer uppger att de uppsatta målen inom ramen för särskilda händelser ofta är på en övergripande nivå och att de kan vara svåra att följa upp. Exempel på målsättningar kan vara ”uppnå lagföring”, ”rädda liv” eller ”öka tryggheten”. Huruvida lagföring har uppnåtts är dock något som i de flesta fall inte är känt förrän när den särskilda händelsen har avslutats. En kommenderingschef uppger att det målet generellt ändå inte följs upp i efterhand, vilket innebär att det inte går att veta om målsättningen uppnåddes.[64]

Framgångsfaktorer identifieras med hjälp av handboken för särskilda händelser. En viktig utgångspunkt är att polisoperationen eller polisinsatsen inte kan drivas vidare förrän framgångsfaktorerna är på en godkänd nivå. En kommenderingschef uppger att Polismyndigheten ofta identifierar framgångsfaktorer, men brister i att säkerställa att dessa blir uppfyllda. Det är viktigt att genomföra en återkommande operationsvärdering i den särskilda händelsen för att bedöma om insatsen går i rätt riktning för att uppnå önskat slutläge. I det ideala läget används framgångsfaktorerna för att mäta när det är läge att avsluta den särskilda händelsen. Ett skäl till att detta inte alltid görs uppges vara att analysfunktionen i den särskilda händelsens stab i vissa fall saknar tillräcklig kompetens.[65]

De framgångsfaktorer som användes i samband med NSH Rimfrost avsåg bland annat antal frihetsberövade, antal beslag av narkotika, vapen, sprängmedel och kontanter.[66] Vi kan konstatera att den sortens mått huvudsakligen avser mått på polisiär aktivitet snarare än effektivitet, eftersom det inte är möjligt att bedöma resultaten mot jämförelsetal. Som framgår av avsnitt 3.1 är det inte möjligt att isolera åtgärder som genomförts inom ramen för särskilda händelser riktade mot grov brottslighet från den ordinarie linjeverksamheten, eftersom det inte finns någon särskild märkning av sådana ärenden i Polismyndighetens system.[67]

Majoriteten av kommenderingscheferna uppger att det är svårt att mäta effekten av särskilda händelser riktade mot grov brottslighet på både kort och lång sikt. Det beror bland annat på att det inte är möjligt att bryta ut den särskilda händelsen från ordinarie linjeverksamhet och att det är svårt att veta vad som egentligen gav effekt av vad. Därutöver finns det många olika faktorer som påverkar samhällsutvecklingen och som inte bara rör polisens arbete.[68] För att kunna mäta effekten av en särskild händelse uppger en kommenderingschef att det behöver finnas kvantitativa målsättningar, vilket är svårt att ta fram då de allvarliga problem som rör grov brottslighet snarare handlar om mer kvalitativa effekter såsom en ökad känsla av trygghet, ett bättre samhälle och en minskad rekrytering till kriminella gäng.[69]

3.3 Särskilda händelser riktade mot grov brottslighet uppges ha störst effekt under kort tid

Granskningen visar att majoriteten av kommenderingscheferna, företrädarna för Polismyndigheten i vår fallstudie samt i enkätundersökningen anser att deras upplevelse är att särskilda händelser har störst effekt under kort tid, vilket innebär under några timmar upp till ungefär en vecka. De första 48 timmarna uppges ofta vara avgörande för utredningen när polisen behöver prioritera jakten på gärningsmannen, säkra bevisning och skapa en robust förundersökning.[70]

Majoriteten av kommenderingscheferna uppger att särskilda händelser i grunden är en effektiv ledningsform, som även kan ge en stark avkylning i händelser som rör grov brottslighet. En ökad polisiär resurs försvårar ofta vedergällningar och ökar förutsättningarna för att nå framgång tidigt i utredningsskedet. Särskilda händelser kan även verka trygghetsskapande mot allmänheten då de sänder en signal om att polisen är handlingskraftig.[71]

Särskilda händelser som pågår under längre tid uppges inte vara effektiva, eftersom de är för resurskrävande och riskerar att leda till parallella ledningssystem mellan kommenderingschef och ordinarie linjechef. Det kan leda till att ingen känner ägarskap över frågan och ge upphov till målkonflikter. Det finns även en risk för att särskilda händelser passiviserar linjeverksamheten som kan sitta och vänta på ett beslut om särskild händelse när något har hänt i stället för att agera direkt. Ju längre tid den särskilda händelsen pågår desto större blir nackdelarna (se avsnitt 4.8).[72]

En annan risk med särskilda händelser är att kommenderingschefen kan disponera resursen fritt och ta in resurser på övertid, vilket innebär stora kostnader för myndigheten. Genom att se till att nyttja den befintliga resursen i ett lokalpolisområde så mycket som möjligt kan kostnader för resor, traktamente och hotell undvikas. En kommenderingschef uppger dock att det kortsiktigt kostar mer att besluta om en särskild händelse, men att det på sikt kan bli dyrare att inte göra det, i och med att förutsättningarna för att utreda brottet blir sämre.[73]

3.3.1 Kommunerna har svårt att avgöra om polisens särskilda händelser är effektiva

Representanterna för kommunerna i vår fallstudie uppger att det är svårt att avgöra om polisens särskilda händelser är effektiva för att bekämpa grov brottslighet. De uppger dock att det finns en tydlighet i att polisen kraftsamlar och organiserar sig i stab när det inträffar större händelser. Kommunerna får en naturlig ingång genom att det tilldelas en samverkansfunktion som strukturerat samverkar med kommunen och andra aktörer, vilket ger bättre förutsättningar att fatta beslut. Tyngden i begreppet särskild händelse kan hjälpa kommunen att prioritera det som inträffat och motivera en resursförstärkning.[74]

Den kraftsamling av resurser som särskilda händelser ofta innebär uppges vara trygghetsskapande och ha stor betydelse för stadsdelsområdena. På kort sikt skapar det en tillit till samhället och högre samarbetsförmåga för de aktörer som finns i området. På längre sikt behöver polisen och kommunen samverka inför att polisen avslutar sin särskilda händelse eftersom kommunen då kan behöva prioritera trygghetsskapande insatser.[75]

Fallstudien visar även att det, utifrån det kommunala perspektivet, finns vissa nackdelar med polisens särskilda händelser riktade mot grov brottslighet. En nackdel kan vara att polisens brottsförebyggande arbete nedprioriteras vilket skapar möjligheter till ytterligare grov brottslighet och nyrekrytering till kriminella nätverk. När polisen inte kan arbeta förebyggande mot till exempel de öppna drogscenerna får det även effekter för kommunens arbete. En respondent uppger att polisen generellt skulle kunna ta mer hjälp av kommun, civilsamhälle och näringsliv och att de skulle kunna bidra, inte minst i det brottsförebyggande arbetet genom ökad synlighet.[76]

En annan nackdel är risken för att två parallella samverkansspår uppstår i samband med en särskild händelse. Därmed är det viktigt att kommunen har kontakt både med samverkansfunktionen i staben för en särskild händelse och med andra funktioner hos polisen som kommunen normalt sett arbetar med. Vid långvariga särskilda händelser finns det en risk för att de ordinarie kontaktvägarna släpps lite och att det vanliga arbetet inte blir lika fokuserat. Över tid kan det leda till att det uppstår ett glapp mellan de två samverkansspåren.[77]