Riksrevisionen har granskat om Polismyndighetens särskilda händelser är en effektiv ledningsform för att bekämpa grov brottslighet. I detta kapitel redovisar Riksrevisionen de bedömningar och slutsatser som har dragits av granskningen och de rekommendationer som lämnas till Polismyndigheten.
Avsnitt
6.1 Slutsatser
Riksrevisionens övergripande slutsats är att särskilda händelser kan vara ett effektivt sätt att leda arbetet under de första timmarna eller dagarna efter att ett grovt brott har begåtts. Riksrevisionens bedömning är emellertid att särskilda händelser som pågår under längre tid gör större skada än nytta eftersom de ofta innebär resursförflyttningar som ger negativa konsekvenser i de lokalpolisområden som måste bistå med resurser. Riksrevisionen bedömer därför att bekämpning av grov brottslighet inte bör ske genom långvariga särskilda händelser.
Resursförflyttningar ökar sårbarheten lokalt, inte minst över tid. Polisen får svårare att hantera den grova brottsligheten och att vara synlig i lokalsamhället, vilket kan leda till ökad otrygghet för medborgarna. En annan konsekvens är ökade ärendebalanser som innebär att medborgarna får vänta längre på att få sina polisanmälningar omhändertagna. Den senaste tidens utveckling har inneburit att skjutningar och annan grov brottslighet sprider sig utanför storstadsregionerna, vilket understryker vikten av en närvarande polis i hela landet. Därför är det viktigt att Polismyndigheten utvecklar sin förmåga att följa resursmobilitet inom myndigheten.
Brister i Polismyndighetens administrativa system gör att det inte är möjligt att varken mäta effekten av särskilda händelser riktade mot grov brottslighet eller att spåra den totala merkostnaden för dessa, vilket försvårar möjligheten att säkerställa en god hushållning med statens medel. Polismyndighetens resurser är begränsade och för att kunna använda resurserna så effektivt som möjligt är det viktigt att göra väl avvägda bedömningar både inför ett eventuellt beslut om en särskild händelse och under tiden händelsen pågår. Frånvaron av uppföljningar och utvärderingar av särskilda händelser inom Polismyndigheten begränsar möjligheten att tillvarata erfarenheter från dem och bedöma uppfyllelsen av uppsatta mål. Sammantaget blir underlaget för framtida strategiska beslut om särskilda händelser mycket begränsat. Riksrevisionen bedömer att det är viktigt att regeringen uppmärksammar de brister som framkommer i granskningen.
Granskningens huvudsakliga slutsatser utvecklas i följande delavsnitt:
6.1.1 Det saknas underlag för att mäta om särskilda händelser riktade mot grov brottslighet har gett effekt
Granskningen visar att varken Polismyndigheten eller tillfrågade kommuner kan redogöra för hur eller i vilken utsträckning särskilda händelser har bidragit till att bekämpa grov brottslighet. Polismyndigheten har inte någon total sammanställning av antalet särskilda händelser och det underlag som finns är behäftat med stora brister. Riksrevisionens bedömning är därmed att det inte är möjligt att mäta om särskilda händelser riktade mot grov brottslighet har gett effekt. Att Polismyndigheten registrerar och dokumenterar relevant underlag om särskilda händelser är en förutsättning för att få en bild av hur polisen arbetar med särskilda händelser och hur utvecklingen sett ut över tid.
Uppgifter om under hur lång tid en särskild händelse pågick, hur många årsarbetskrafter som involverades eller från vilken eller vilka delar av myndigheten som resurser skickades är viktiga för att få en bild av hur särskilda händelser belastar Polismyndighetens totala resurs. Information om vilka polisiära eller utredningsmässiga åtgärder som har genomförts inom ramen för särskilda händelser riktade mot grov brottslighet är betydelsefull för att kunna uttala sig om händelsernas eventuella positiva och negativa effekter. Det bristande underlaget om särskilda händelser har begränsat Riksrevisionens möjlighet att dra vidare slutsatser av sammanställningen.
När det gäller målsättningar som är kopplade till särskilda händelser bedömer Riksrevisionen att Polismyndigheten behöver utveckla sitt arbete med att säkerställa att dessa uppfylls. Information om huruvida målsättningarna har uppnåtts ger värdefull kunskap om utfallet av den särskilda händelsen och är viktigt för att kunna avgöra när det är läge att avsluta den särskilda händelsen.
Majoriteten av respondenterna i granskningen upplever att särskilda händelser har störst effekt i det korta perspektivet, vilket innebär under några timmar upp till ungefär en vecka. Riksrevisionen kan konstatera att grov brottslighet inte är en företeelse som går att lösa över en natt. Till skillnad från exempelvis en fotbollsmatch eller demonstration har händelser som rör grov brottslighet sällan ett start- och ett slutdatum. I de flesta fall bottnar det i ett samhällsproblem som har växt fram under lång tid. Förmågan att hantera grov brottslighet behöver finnas i den ordinarie linjeverksamheten eftersom lokalkännedom och samverkan med berörda aktörer över tid är avgörande för att lyckas i arbetet.
6.1.2 Polismyndigheten genomför inte särskilda händelser på ett effektivt sätt
Granskningen visar att det inte finns några tydliga kriterier för att besluta om särskilda händelser. Det innebär att bedömningen i grunden är subjektiv och kan variera från person till person. Samtidigt ger beslut om en särskild händelse ett kraftfullt mandat med näst intill fri tillgång till resurser, och därmed ett stort ansvar för den som är kommenderingschef. Riksrevisionen konstaterar att det mot bakgrund av detta mandat bör finnas en tydlighet i på vilka grunder Polismyndigheten fattar beslut om att inleda en särskild händelse. Det är också viktigt att mandatet inte används enbart som ett sätt att få tillgång till resurser.
Närmare en tredjedel av de tillfrågade lokalpolisområdescheferna uppger i Riksrevisionens enkätundersökning att särskilda händelser riktade mot grov brottslighet till största delen kunde ha hanterats av linjeverksamheten. Detta hade dock enligt respondenterna bland annat förutsatt en tydligare ledning och styrning. Riksrevisionen kan konstatera att särskilda händelser kan vara ett symptom på ett större problem inom Polismyndigheten, som innebär att ledningen och styrningen inte fungerar. Eftersom en särskild händelse möjliggör för polisen att arbeta koncentrerat mot ett specifikt problem är det naturligt att det ökar förutsättningarna för att styra arbetet. Polisens vardagliga arbete inom linjeverksamheten innebär en stor variation av problem som ska hanteras, och det är viktigt att det arbetet fungerar. Det är viktigt att dela information och att det finns en tillit inom organisationen.
Vidare konstaterar Riksrevisionen att det finns en risk för att begreppet särskild händelse urholkas om ledningsformen används i allt fler typer av situationer. Den särskilda händelsen blir inte längre särskild, och det ökar risken för att de särskilda händelserna pågår under allt längre tid. Riksrevisionen bedömer att Polismyndigheten behöver se över hur ledningen och styrningen kan förbättras inom myndigheten för att undvika att särskilda händelser används som en lösning på problemet.
Vidare visar granskningen att Polismyndigheten inte kan redogöra för den totala merkostnaden för särskilda händelser riktade mot grov brottslighet. För över hälften av händelserna (53,5 procent) är det inte möjligt att spåra eventuella merkostnader. Övriga merkostnader uppgår till närmare 116 miljoner kronor. Riksrevisionen kan ändå konstatera att särskilda händelser genererar stora merkostnader utöver kostnaden för personalens grundlön. Även detta bör vara ett incitament för att noga överväga om ett grovt brott ska hanteras som en särskild händelse eller inte, och för att löpande bedöma av hur länge den särskilda händelsen ska pågå.
Den tillfälliga resursförflyttningen till polisregion Stockholm som påbörjades i januari 2022, och sedermera övergick till en regional särskild händelse, visar indikationer på ineffektivt resursutnyttjande. Riksrevisionen kan konstatera att långvarig resursförflyttning leder till en ökad sårbarhet på lokal nivå oavsett om förflyttningen sker inom eller utom ramen för en särskild händelse. Riksrevisionen bedömer att det är av stor vikt att Polismyndigheten förbättrar det underlag som används vid bedömning inför resursförflyttningar, både inom ramen för särskilda händelser och i andra fall. Detta gäller i synnerhet om resursförflyttningarna planeras i förväg.
Den som fattar beslut behöver göra en grundlig bedömning av om huruvida problemet ska hanteras inom ramen för en särskild händelse och på vilka grunder, och av vilken kompetens som behövs och vilket antal resurser som är nödvändigt. I detta arbete är det viktigt att hämta in och värdera lokalpolisområdenas lägesbilder eller motsvarande. Bedömningen bör ske löpande under tiden resursförflyttningen pågår för att säkerställa att den förstärkande resursen används på ett effektivt sätt. Överflödiga resurser bör återgå till sin ordinarie arbetsplats. Riksrevisionen bedömer även att det vid tillfälliga resursförflyttningar är rimligt att Noa ställer krav på att den eller de polisregioner som fått beslut om att skicka resurser redogör för hur resurserna har använts. För att öka tilliten och skapa en förståelse för varför det finns ett behov av att skicka resurser är det även viktigt med tydlig kommunikation inom myndigheten och att dela lägesbilden för att förklara hur behovet ser ut på olika ställen.
Polismyndighetens riktlinjer och handbok för särskilda händelser uppges i intervjuer utgöra ett stöd i arbetet. Dock saknas underlag om planering för avslut av särskilda händelser, vilket är en central del i genomförandet av särskilda händelser riktade mot grov brottslighet. Det är Riksrevisionens uppfattning att planering för avslut av den särskilda händelsen bör påbörjas så tidigt som möjligt och genomföras i samverkan med det berörda lokalpolisområdet, som i de flesta fall ska ta över arbetet när den särskilda händelsen avslutas.
Vidare visar granskningen att det är viktigt att Polismyndigheten ser över sina arbetsmetoder innan de beslutar om särskilda händelser, vilket Riksrevisionen bedömer är rimligt. Långvariga resursförflyttningar begränsar polisens möjlighet att vara synliga i lokalsamhället och tillämpa relevanta arbetsmetoder lokalt, vilket riskerar att öka problemen med grov brottslighet i det egna lokalpolisområdet. Riksrevisionen bedömer att det är av stor vikt att polisen arbetar enligt vedertagna metoder i arbetet med att bekämpa grov brottslighet.
Majoriteten av lokalpolisområdescheferna uppger i intervjuer att kommenderingschefen eller staben inte tar hänsyn till negativa konsekvenser i lokalpolisområdet vid begäran om resurs, och att de inte upplever sig ha något att säga till om. Riksrevisionen bedömer att det är viktigt att involvera de berörda lokalpolisområdescheferna när det gäller begäran om resurs. Lokalpolisområdeschefen är den som har bäst överblick över de behov som lokalpolisområdet har utifrån sin aktuella problembild.
Vidare konstaterar Riksrevisionen att polisens samverkan med kommunerna behöver förbättras när det gäller särskilda händelser, bland annat när det gäller polisens information till kommunen om att en särskild händelse har inletts. Riksrevisionens bedömning är att samverkan mellan polisen och berörda aktörer såsom kommunen är en förutsättning för att lyckas i arbetet med att bekämpa grov brottslighet, till exempel när det gäller att förebygga och förhindra att unga rekryteras till kriminella nätverk. Därmed är det viktigt att hitta forum för samverkan och att dela varandras perspektiv och erfarenheter.
6.1.3 Polismyndigheten har inte gjort tillräckligt för att tillvarata kunskap och erfarenheter från särskilda händelser
Granskningen visar att Polismyndigheten inte är en lärande organisation vad gäller arbetet med särskilda händelser. Varken uppföljning eller utvärdering genomförs i någon egentlig utsträckning vilket innebär att det blir svårt att tillvarata kunskap och erfarenheter. Enligt Polismyndighetens handbok ska särskilda händelser följas upp om det inte är uppenbart onödigt, vilket enligt Riksrevisionens bedömning borde inkludera merparten av alla särskilda händelser. Trots det gjordes endast 16 uppföljningar under perioden maj 2019–maj 2022, varav endast en avser en särskild händelse riktad mot grov brottslighet. Detta kan jämföras med att det inleddes 362 särskilda händelser under perioden 2020–2021.
Riksrevisionen bedömer att det är av stor vikt att Polismyndigheten i högre utsträckning följer upp och utvärderar särskilda händelser. Om Polismyndigheten inte säkerställer att kunskap och erfarenheter från särskilda händelser omhändertas finns det en risk för att myndigheten beslutar om särskilda händelser för ofta och vid fel tillfällen, och för att resurserna inte används på ett effektivt sätt. Riksrevisionen bedömer även att det vore värdefullt för Polismyndigheten att utveckla sin uppföljningsmall för särskilda händelser innehållsmässigt. På så vis kan myndigheten öka kunskapen om exempelvis vilka metoder som användes i olika situationer och hur de fungerade för att hantera det aktuella problemet. En del i det arbetet kan vara att involvera kommunernas perspektiv i högre grad än i dagsläget, eftersom de är en viktig samverkande aktör vid bland annat särskilda händelser som rör grov brottslighet.
Vidare visar granskningen att det inte finns någon strukturerad process för att sprida kunskap inom Polismyndigheten, vilket försvårar möjligheten att dela erfarenheter av exempelvis bra eller mindre bra arbetsmetoder. Kunskap och erfarenheter av särskilda händelser sprids i stället huvudsakligen muntligt och på den enskilda medarbetarens initiativ. Riksrevisionen kan konstatera att det är betydelsefullt att Polismyndigheten i högre utsträckning och på ett strukturerat sätt sprider kunskap om eventuella framgångsfaktorer och risker i arbetet med särskilda händelser. Detta är viktigt bland annat för att utveckla arbetet och undvika att upprepa samma misstag flera gånger.
Riksrevisionen kan konstatera att det finns goda exempel att hämta från tidigare genomförda särskilda händelser riktade mot grov brottslighet. Ett sådant exempel är den öronmärkta resurs som finns i en polisregion och som gör det möjligt att utnyttja den befintliga resursen på ett bättre sätt, och därmed undvika att beslut om särskilda händelser fattas i onödan. För att öka förutsättningarna att kunna implementera goda exempel i samband med särskilda händelser är det enligt Riksrevisionens bedömning viktigt att Polismyndigheten ökar frekvensen av uppföljning, utvärdering och kunskapsspridning. Det förbättrar även möjligheten att identifiera goda exempel och brister i arbetet med särskilda händelser riktade mot grov brottslighet.
Polismyndighetens internrevision har granskat hur linjeverksamheten påverkas i samband med i förväg kända särskilda händelser, och lämnat en rad rekommendationer. Det handlar bland annat om att öka möjligheten till kunskapsspridning inom myndigheten och att följa upp den resurstid som läggs på särskilda händelser. Riksrevisionen bedömer att det är viktigt att Polismyndigheten utvecklar sin verksamhet enligt de rekommendationer som myndighetens internrevision har lämnat.
6.2 Rekommendationer
Med utgångspunkt i granskningens resultat lämnar Riksrevisionen följande rekommendationer till Polismyndigheten:
- Utveckla kriterier som underlag inför beslut om en situation ska hanteras inom ramen för en regional respektive nationell särskild händelse.
- Ta fram en nationell lägesbild att utgå från inför beslut om resursförflyttningar. Lägesbilden bör uppdateras regelbundet och delas vid behov.
- Utveckla dokumentationen av särskilda händelser så att det är möjligt att kontinuerligt följa antal, omfattning, kostnader, resursmobilitet samt aktuella polisiära och utredningsmässiga åtgärder.
- Följ upp och utvärdera särskilda händelser. Underlagen bör dokumenteras och ge information om eventuella framgångsfaktorer eller risker med särskilda händelser som kan utveckla arbetet framåt.
- Säkerställ att kunskaper och erfarenheter om särskilda händelser sprids på ett systematiserat sätt till alla berörda delar av organisationen.