I kapitlet redovisar vi våra iakttagelser om den finanspolitiska inriktningen. Riksrevisionens bedömning är att den inriktning som regeringen föreslår inte står i strid med det finanspolitiska ramverket. Men regeringens redovisning är otydlig och i delar även missvisande. Det är till exempel oklart vad regeringen baserar sin bedömning att finanspolitiken är neutral på.
Avsnitt
3.1 Finanspolitikens inriktning är inte i strid med ramverket
Den finanspolitiska inriktning som regeringen föreslår för 2023 innebär att det strukturella sparandet överskrider överskottsmålets nivå. Det strukturella sparandet stärks 2023, trots det svaga konjunkturläget. Regeringen betraktar finanspolitiken som neutral när även elprisstödet beaktas.
Vi bedömer att den inriktning som regeringen föreslår i budgetpropositionen för 2023 inte står i strid med ramverket. Ramverket anger att hänsyn till penningpolitik ska tas, men ger ingen närmare beskrivning eller vägledning för bedömningen. Den sparsamma beskrivningen i ramverket gör det svårt att bedöma lämpligheten i den finanspolitiska inriktningen.
Finanspolitikens inriktning mäts genom förändringen av strukturellt sparande
Den finanspolitiska inriktningen beskriver finanspolitikens impuls till efterfrågan. Det gängse sättet att mäta storleken på finanspolitikens inriktning är att se på förändringen av det strukturella sparandet mellan två år. Om det strukturella sparandet förstärks indikerar det att finanspolitiken är åtstramande med avseende på resursutnyttjandet (BNP-gapet) i ekonomin. Om det strukturella sparandet försvagas indikerar det att finanspolitiken är expansiv. Neutral finanspolitik föreligger då det strukturella sparandet är oförändrat som andel av potentiell BNP. Med detta sätt att mäta är det impulsen av den aktiva finanspolitiken som fångas, det vill säga åtgärder som det fattas aktiva beslut om.
3.1.1 Stram finanspolitik med hänvisning till risken att vara inflationsdrivande
Principerna för hur avvikelser från överskottsmålet ska hanteras syftar till att stimulanser och åtstramningar ska komma vid rätt konjunkturläge och på så sätt inte leda till att förstärka konjunktursvängningarna, så kallad procyklisk finanspolitik. I det finanspolitiska ramverket finns därför handlingsregler som beskriver hur eventuella avvikelser gentemot överskottsmålet ska hanteras beroende på hur regeringen bedömer det rådande konjunkturläget, se tabell 4.
Tabell 4 Konjunkturhänsyn vid hantering av målavvikelser
Strukturellt sparande | Strukturellt sparande | |
|---|---|---|
Bra tider/högt resursutnyttjande | Saldoförsvagande åtgärder när konjunkturen försämras | Saldoförstärkande åtgärder i snabb takt |
Normala tider/normalt resursutnyttjande | Saldoförsvagande åtgärder i måttlig takt | Saldoförstärkande åtgärder i måttlig takt |
Dåliga tider/lågt resursutnyttjande | Saldoförsvagande åtgärder i snabb takt | Saldoförstärkande åtgärder när resursutnyttjandet ökar |
Anm.: Normala tider definieras i ramverksskrivelsen som att BNP-gapet är mellan −1,5 och 1,5 procent av potentiell BNP.
Källa: Skr. 2017/18:207.
Konjunkturläget försvagas 2023 och BNP-gapet bedöms i regeringens budgetproposition uppgå till -1,7 procent, vilket är en tydlig indikation på lågkonjunktur. Samtidigt stärks det strukturella sparandet 2023 och överskrider till och med målnivån. Att det strukturella sparandet stiger i förhållande till 2022 beror främst på att tillfälliga pandemiåtgärder fasas ut.
Enligt det finanspolitiska ramverket är det i ett svagt konjunkturläge motiverat att bedriva en expansiv finanspolitik med saldoförsvagande åtgärder i snabb takt under förutsättning att det strukturella sparandet överstiger målet, se tabell 4. Konjunkturläget är svagt enligt den bedömning som regeringen gör och det strukturella sparandet är i regeringens prognos över målet, om än inte tydligt. Trots att det inte handlar om en tydlig avvikelse hade en mer expansiv finanspolitisk inriktning som innebär en försvagning av det strukturella sparandet kunnat motiveras av att finanspolitiken inte ska riskera att verka procykliskt. Dessutom har nivån på det strukturella sparandet i hög utsträckning påverkats av den metodförändring som gjorts (se kapitel 2). Utan metodförändringen skulle det strukturella sparandet 2023 varit tydligt över överskottsmålets nivå.
Även om det finanspolitiska ramverket innehåller få referenser till penningpolitiken är avsikten i ramverket att finanspolitiken inte ska ske oberoende av konsekvenser för penningpolitiken. Det står i ramverket att finanspolitikens effekter på efterfrågan inte ska vara större än att penningpolitiken kan hantera dem.
Regeringen motiverar också sin finanspolitiska inriktning med att den tar hänsyn till penningpolitiken. Regeringen argumenterar för att man genom att styra finanspolitiken mot överskottsmålet och föreslå en svagt åtstramande budget och neutral finanspolitik, möjliggör för penningpolitiken att verka så att inflationen inte biter sig fast på en hög nivå.[37] Riksrevisionen har inget att invända mot regeringens bedömning då det inte strider mot ramverket att i detta läge ta hänsyn till penningpolitiken, även om det finanspolitiska ramverket i delar samtidigt hade gett stöd till en mer expansiv finanspolitik eftersom det finns ett överskott som kan användas för att motverka lågkonjunkturen. Mot detta står risken att en efterfrågestimulans kan påverka inflationen och penningpolitiken i icke-önskvärd riktning.
Vi bedömer att det rådande läget visar på behovet av ett mer utvecklat finanspolitiskt ramverk i de delar som gäller samspelet mellan finanspolitik och penningpolitik. Ramverket beskriver till exempel inte vad som skulle kunna omöjliggöra för penningpolitiken att verka inflationsdämpande.
3.2 Finanspolitikens inriktning är otydligt redovisad
Vi bedömer att redovisningen av finanspolitikens inriktning är otydlig och i delar även missvisande. Det är till exempel oklart vad regeringen baserar sin bedömning om att finanspolitiken är neutral på.
3.2.1 Åtstramande budget men neutral finanspolitik – oklarheter i redovisningen av finanspolitikens inriktning
Regeringen anför i olika avsnitt i budgetpropositionen att budgeten är svagt åtstramande men bedömer sammantaget att budgeten och elprisstödet innebär en neutral finanspolitik.
Vad gäller begreppet ”budget” ligger det nära till hands att tro att regeringen avser det strukturella sparandet. Det strukturella sparandet förstärks med 0,3 procent av potentiell BNP mellan 2022 och 2023. Det är dock en olyckligt vald terminologi eftersom själva budgeten (statens budget) inkluderar elprisstödet. Stödet återfinns i posten ”Riksgäldens nettoutlåning”, som ingår i statens budget och påverkar budgetsaldot (lånebehovet med omvänt tecken).
I budgetpropositionen för 2023 påverkar elprisstödet inte det finansiella sparandet i offentlig sektor, och inte heller det strukturella sparandet. Stödet är en transaktion mellan företag (Affärsverket svenska kraftnät) och hushåll/andra företag. Det komplicerar analysen eftersom det gängse sättet att mäta den finanspolitiska inriktningen är att analysera förändringen av det strukturella sparandet. Stödets effekter på efterfrågan behöver således läggas till. Det verkar regeringen göra, men man redovisar bara en bedömning om att den sammantagna effekten av budgeten och elprisstödet är neutral. Adderar man den åtstramande effekten (+0,3 procent av potentiell BNP) med storleken på elprisstödet (55 miljarder kronor, vilket motsvarar 0,9 procent av potentiell BNP), borde finanspolitiken snarare betraktas som expansiv (-0,6 procent av potentiell BNP).[38]
Enligt Finansdepartementet utgår inte formuleringarna om expansiv/neutral/åtstramande finanspolitik från förändringen av det strukturella sparandet utan från förändringen av det primära strukturella sparandet, det vill säga exklusive nettot av kapitalinkomster och kapitalutgifter. Detta eftersom impulsen till efterfrågan sker från det primära sparandet.[39] Beskrivningen av den finanspolitiska inriktningen är emellertid svår att förstå om regeringen inte redovisar att den utgår från förändringen av det primära strukturella sparandet och därefter lägger till efterfrågeimpulsen från elprisstödet.
3.2.2 Redovisningen av tillfälliga respektive permanenta åtgärder har förbättrats
Under 2020–2022 har en stor del av finanspolitiken bedrivits i form av tillfälliga stöd för att hantera pandemin och dess konsekvenser. Avsaknaden av fullständig redovisning av vad som varit permanenta respektive tillfälliga åtgärder har tidigare försvårat tolkningen av bland annat den finanspolitiska inriktningen. I årets budgetproposition framgår detta mycket tydligare.