5. Utgiftstaket

Avsnitt

5.1 Det höga utgiftstaket 2022 har inte varit styrande

Utgiftstaket 2022 har inte begränsat möjligheten till utgiftsökningar. Riksdagen har, efter förslag från regeringen, tidigare höjt utgiftstaket 2022 kraftigt för att kunna inrymma åtgärder på budgetens utgiftssida för att motverka pandemins ekonomiska konsekvenser. Riksrevisionen har tidigare kritiserat höjningens magnitud och bedömt att det finns en risk för att prioriteringen mellan utgifter inte blir lika effektiv som den hade blivit om utgiftstaket tydligare utgjort en begränsning för de statliga utgifterna.[42]

I budgetpropositionen för 2022 fanns en budgeteringsmarginal på 102 miljarder kronor. Sedan dess har utgifterna under taket 2022 ökat med 47 miljarder kronor. Förutom tillkommande pandemirelaterade kostnader har det uppstått nya kostnader relaterade till kriget i Ukraina, bland annat för ökat flyktingmottagande och tillskott till försvar och samhällets krisberedskap. Bland de ökade kostnaderna finns också stödet till hushållen på närmare 10 miljarder kronor för de höga elpriserna från december 2021 till mars 2022, som inte kan kopplas direkt till vare sig pandemin eller kriget i Ukraina.

Budgeteringsmarginalen 2022 i budgetpropositionen för 2023 är trots det betydligt högre än regeringens riktlinjer, den motsvarar 3,5 procent av de takbegränsade utgifterna, jämfört med riktlinjen på 1 procent för innevarande år (se tabell 5 och nedanstående faktaruta).

Tabell 5 Utgiftstak och takbegränsade utgifter 2021–2025 (miljarder kronor och procent)

Anm.: * Bedömning av utgiftstakets nivå i 2022 års ekonomiska vårproposition.
Källa: Budgetpropositionen för 2023.

5.2 Uppjusterade utgiftstak

5.2.1 Fjärde året i rad med en uppjustering av utgiftstaket

I 2022 års ekonomiska vårproposition bedömdes de takbegränsade utgifterna 2023 bli högre än utgiftstaket.[43] Regeringen noterade att när det finns risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas ska regeringen enligt budgetlagen vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder. Givet det osäkra läget i omvärlden valde den dåvarande regeringen att inte vidta eller föreslå några sådana åtgärder. Den dåvarande regeringen beskrev att det hade påbörjats ett arbete för att kunna återkomma i budgetpropositionen för 2023 med förslag till utgiftsbegränsande åtgärder.[44]

Den nya regeringens budgetproposition för 2023 innebär ytterligare ökade utgifter för staten 2023. Någon uppföljning av arbetet med utgiftsbegränsande åtgärder som den förra regeringen initierade finns inte med. Regeringen föreslår i stället att utgiftstaket höjs med 126 miljarder kronor 2023 (se tabell 5), där en mindre del av höjningen är en så kallad teknisk justering. Det är det fjärde året i rad med en stor uppjustering av tidigare beslutade utgiftstak.

5.2.2 Höjningen av utgiftstaket strider inte mot ramverket

Regeringen föreslår även en kraftig höjning av det beslutade utgiftstaket för 2024, med 150 miljarder kronor. Förslaget till utgiftstak för 2025 är 105 miljarder högre än bedömningen i 2022 års ekonomiska vårproposition. Det innebär att det föreslagna utgiftstaket motsvarar 27,0 procent av potentiell BNP för samtliga år 2023–2025, enligt regeringen.

Det finanspolitiska ramverket ger stöd åt en ny regering att justera utgiftstaket. Möjligheterna för en ny regering att förändra finanspolitiken ska inte begränsas av fastlagda utgiftstak, och finanspolitiken ska kunna anpassas till nya helt ändrade yttre förutsättningar.

Samtidigt konstaterar vi att budgeteringsmarginalerna fortsätter att vara betydligt större än vad som motiveras av regeringens riktlinjer för minsta marginal. Prognosen för budgeteringsmarginalen 2023 motsvarar 4,4 procent av de takbegränsade utgifterna, vilket är nära tre gånger mer än vad som behövs för att täcka en normal osäkerhet enligt regeringens riktlinjer (se tabell 5). Prioriteringar mellan utgifter riskerar därför bli mindre effektiva jämfört med om utrymmet under utgiftstaket hade varit mindre.

Regeringen motiverar uppjusteringen på följande sätt:

Riksrevisionen bedömer att motivet för uppjusteringen av taket inte är orimligt. Att osäkerheten bedöms som ovanligt stor kan motivera en större budgeteringsmarginal än regeringens riktlinjer, vilka ska ge utrymme för en normal osäkerhet. Det är också bra att regeringen är tydlig med att överskottsmålet ska värnas. Regeringen kunde möjligtvis vara tydligare med att prognoserna för 2023 redan beaktar en förhållandevis hög inflation och fallande BNP.

5.3 Oklart vad som är styrande för valet av nivå på utgiftstaket

Regeringens förslag till höjning av utgiftstaket 2023 innebär att taket sätts till samma nivå i förhållande till potentiell BNP som vid den första bedömningen i den ekonomiska vårpropositionen 2020 (27,0 procent). Sedan dess har potentiell BNP 2023 reviderats upp med 8,0 procent i löpande priser och med 3,2 procent i fasta priser. Justeringen av utgiftstaket beror således till stor del på en högre inflation, men även en upprevidering av real BNP. Likaså föreslår regeringen ett utgiftstak för 2024 och 2025 som motsvarar 27,0 procent av potentiell BNP båda åren. För 2025 innebär det att utgiftstaket höjs med 103 miljarder kronor från bedömningen i den ekonomiska vårpropositionen, men behåller samma nivå i procent av potentiell BNP. Potentiell BNP har reviderats upp sedan 2022 års ekonomiska vårproposition, i löpande priser med 5,8 procent, i fasta priser med 0,7 procent. Regeringen skriver inte om BNP-andelen har varit styrande för valet av nivå på utgiftstaket utan konstaterar bara att andelen är oförändrad.

I budgetpropositionen finns det även tabeller och redogörelser för det föreslagna utgiftstaket 2025 och dess relation till överskottsmålet, utvecklingen av utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP, utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek över tid och utvecklingen av de takbegränsade utgifterna i fasta priser. Enligt ramverket är det praxis att regeringen vid framtagandet av förslag till nivå på utgiftstaket för ett nytt år förhåller sig till dessa faktorer. Det framgår dock inte om dessa faktorer varit styrande för regeringens val av nivå på utgiftstaket.

5.4 Regeringen fortsatt otydlig om synen på skatteuttaget

Riksrevisionen har tidigare återkommande kritiserat regeringen för att vara otydlig med synen på skatteuttaget. Regeringen är inte tydligare med detta i budgetpropositionen för 2023.

Utgiftstakets nivå är enligt ramverksskrivelsen ett uttryck för regeringens syn på hur det offentliga åtagandet ska utvecklas. ”En meningsfull utgiftsbegränsning utgår på ett eller annat sätt från en övergripande tanke om hur den offentliga sektorn ska förhålla sig till den totala produktionen i landet. Nivån på utgiftstaket är på sikt avgörande för det totala skatteuttaget och nivån ska därmed överensstämma med synen på hur stort ett rimligt skatteuttag ska vara.”[46] Att det behöver finnas ett samband mellan statens utgifter och skatteuttaget, mätt med skattekvoten, givet överskottsmålet visas i diagram 3. Sedan 1997 har både skattekvoten och de takbegränsade utgifterna, i procent av BNP, minskat.[47]

Uppjusteringen av utgiftstaket har motiverats med att de ska inrymma regeringens prioriterade reformer och en beredskap för en högre kostnadsutveckling. Någon kvantifiering av fördelningen mellan dessa finns dock inte. Samtidigt innehåller finansplanen skrivningar om framtida skattesänkningar som en del av de prioriterade reformerna. Om de takbegränsade utgifterna ökar så att budgeteringsmarginalen blir lika med riktlinjerna för minsta marginal, finns det inte utrymme att sänka skattekvoten givet överskottsmålet. Regeringen är samtidigt tydlig med att överskottsmålet ska nås. De skriver också att "[r]eformer på utgiftssidan kan genomföras först efter avstämning mot överskottsmålet med hänsyn tagen till eventuella inkomstförändringar".[48]

Diagram 3 Skattekvot och takbegränsade utgifter 1997–2025 (procent av BNP)