1. Inledning

1.1 Motiv till granskning

Mötet mellan medborgaren och den statliga förvaltningen sker allt oftare digitalt.[1] Digitala tjänster kan innebära att myndigheterna förenklar sina kontakter med privatpersoner, sparar resurser, säkrar enhetlighet i bemötandet och höjer kvaliteten på servicen. Samtidigt ställs myndigheterna inför särskilda utmaningar när förutsättningarna för mötet med allmänheten förändras. Den digitala servicen måste vara enkel och tillgänglig, utgå ifrån användarnas behov, möta krav på exempelvis informationssäkerhet och inte bli orimligt kostsam.

Det av riksdagen antagna målet för digitaliseringspolitiken är att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.[2] Finansutskottet har gett regeringen ett tillkännagivande att se till att de statliga myndigheterna på ett bättre sätt samverkar över myndighetsgränserna med e-förvaltningsprojekt och säkerställer att myndigheterna lägger ett ökat fokus på att ta fram fler e-tjänster.[3]

Det finns indikationer på att myndigheternas digitala tjänster är av varierande kvalitet och att utvecklingen sker ojämnt i förvaltningen.[4] Sverige halkar efter andra länder i flera internationella mätningar, vilket tyder på att utvecklingen går långsammare än förväntat. I EU-kommissionens mätning eGovernment Benchmark från 2021 hamnar Sverige på plats 14 med ett indexvärde på 75 (genomsnitt EU 68).[5] I OECD:s Digital Government Index placerar sig Sverige till och med sist i bland annat dimensionen ”användardrivet förhållningssätt”.[6] Ett användardrivet förhållningssätt handlar om att skapa utrymme för användare att uttrycka sina behov och sedan utveckla de digitala tjänsterna utifrån det.

Myndigheternas digitala tjänster visar också brister vad gäller tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning, trots att digital offentlig service ska vara tillgänglig enligt lag. [7] Det visar resultatet av den tillsyn som Myndigheten för digital förvaltning (Digg) gör enligt lagen om tillgänglighet i digital offentlig service. De flesta av de statliga webbplatser som Digg har granskat bedöms svåra eller omöjliga att använda för många personer.[8]

1.2 Revisionsfrågor och avgränsningar

Den övergripande frågan i granskningen är om statens insatser för att utveckla myndigheternas digitala tjänster riktade till privatpersoner har varit tillräckligt effektiva. Den övergripande frågan besvaras med fyra delfrågor:

• Har myndigheterna i tillräcklig grad digitaliserat sina tjänster riktade till privatpersoner?
• Är myndigheternas digitala tjänster riktade till privatpersoner användbara och tillgängliga?
• Har myndigheternas arbete med att utveckla digitala tjänster varit effektivt?
• Bidrar regeringens styrning och Diggs arbete till att underlätta för myndigheterna att utveckla digitala tjänster?

Granskningen är inriktad på sådana tjänster som myndigheter erbjuder medborgare eller andra privatpersoner i digitala kanaler.[9] Tjänster som riktar sig till företag omfattas inte av granskningen. Vidare är granskningen avgränsad till digitala tjänster som syftar till att anmäla eller ansöka om något, eftersom sådana tjänster har relativt stor betydelse för medborgare. Det betyder att digitala tjänster som handlar om att söka information mer generellt, till exempel på myndigheters webbplatser, inte omfattas. Vi har i mycket begränsad omfattning granskat hur digitala tjänster uppfyller tekniska tillgänglighetskrav, det gör myndigheten Digg i sin tillsynsverksamhet (se kapitel 6).

Vi har inte heller granskat innehållet i de myndighetsbeslut som kan följa av anmälningar eller ansökningar, och inte heller effektiviteten i myndigheternas interna handläggningsprocesser. Däremot har myndigheternas sätt att digitalt kommunicera beslut och delbeslut till medborgare granskats, liksom myndigheternas arbete med att utveckla sina digitala tjänster gentemot medborgarna. Detta inkluderar hur myndigheterna arbetar med att utbyta information med varandra.

Granskningsobjekt i granskningen är regeringen och Digg. Digg ska bland annat samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen. Myndigheten har även i uppdrag att främja att det tas hänsyn till användares behov vid förvaltningsgemensam utveckling av digitala tjänster.[10] Digg övervakar att digital service som tillhandahålls av en offentlig aktör uppfyller krav på tillgänglighet enligt lagen om tillgänglighet i digital offentlig service.[11]

Granskningen av digitala tjänster har utgått ifrån nio livshändelser, vilka närmare beskrivs i avsnittet om metod (1.4). Följande myndigheter är granskningsobjekt: Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Försäkringskassan, Kronofogdemyndigheten, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket, Trafikverket, Transportstyrelsen samt Universitets- och högskolerådet (UHR). Härutöver är myndigheten Digg och regeringen granskningsobjekt.

1.3 Bedömningsgrunder

I granskningen har vi utgått från både generella mål för myndigheter i staten och mål som finns för digitalisering i statlig verksamhet. Det förvaltningspolitiska målet är en innovativ och samverkande förvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete.[12] Enligt myndighetsförordningen ska myndigheternas ledning se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt samt att myndigheterna hushållar väl med statens medel.[13]

Riksdagen har beslutat om ett ambitiöst mål för digitaliseringspolitiken, nämligen att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.[14] Specifika mål finns även formulerade i en digitaliseringsstrategi. Dessa mål redovisas mer utförligt i avsnitt 2.1.

Med utgångspunkt i dessa mål har vi genomfört granskningen med följande operationaliserade bedömningsgrunder:

• Myndigheterna ska så långt som möjligt erbjuda sina tjänster riktade till privatpersoner digitalt, och därmed ha en hög så kallad digitaliseringsgrad. Detta i enlighet med principen om digitalt först.[15] Regeringens ansats är att digitala tjänster, när det är möjligt och relevant, ska vara förstahandsval i den offentliga sektorns kontakter med medborgare, organisationer och företag.
• Tjänsterna ska vara enkla att använda och utgå från användares behov. Det ska exempelvis vara så enkelt som möjligt att hitta tjänsten och fylla i ansökan eller anmälan. Begrepp som används ska vara enkla att förstå och väl definierade. Det ska även finnas en god möjlighet att följa ärendets status fram till beslut. I regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning från 2012 finns ett delmål om en enklare vardag för medborgare och att det ska vara lätt att hitta rätt digital tjänst. Vi diskuterar och definierar begreppen användbarhet och tillgänglighet i bilaga 1.
• En digital tjänst ska vara tillgänglig för alla, oavsett användarens funktionsförmåga. Här utgår vi från det nationella målet för funktionshinderspolitiken och principen om universell utformning.[16] Lagen om tillgänglighet till digital offentlig service innebär exempelvis att offentliga aktörer är skyldiga att tillgänglighetsanpassa sina digitala tjänster.[17]
• Tjänsten ska vara interaktiv och mottaglig, till exempel genom att det är enkelt att komplettera sitt ärende eller att det finns möjlighet att kontakta myndigheten och lämna synpunkter på tjänsten. Enligt förvaltningslagen ska en myndighet se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna sådan hjälp att den enskilde kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov och myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål. En myndighet ska vara tillgänglig för kontakter med enskilda och informera allmänheten om hur och när sådana kontakter kan tas.
• Myndigheternas digitala tjänster bör vara personligt anpassade och samordnade så att användaren bara behöver lämna en uppgift en gång. Enligt förvaltningslagen ska en myndighet samverka med andra myndigheter inom sitt verksamhetsområde. En myndighet ska i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter. Enligt myndighetsförordningen ska myndigheten fortlöpande utveckla verksamheten och verka för att, genom samarbete med myndigheter och andra, ta till vara fördelar för enskilda och för staten som helhet.
• Kostnadsnyttoanalyser bör användas vid utvecklingen av nya digitala tjänster. I regeringens strategi för en samverkande statsförvaltning finns målet att statsförvaltningens verksamhet ska effektiviseras genom ökad digitalisering. Regeringen skriver att det bland annat ska vara möjligt att följa upp nyttorealiseringen av digitala lösningar. Enligt myndighetsförordningen ska myndighetens ledning bland annat se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.
• Regeringen ska ha gett myndigheterna så goda förutsättningar som möjligt att utveckla digitala tjänster. Målen på digitaliseringsområdet kommer inte sällan i konflikt med mål och krav inom andra tvärsektoriella områden, såsom personlig integritet och nationell säkerhet. Lagstiftning kan också vara ett hinder genom att den fortfarande utgår från äldre förhållanden och därför inte moderniserats i tillräcklig grad. Vår utgångspunkt är att regeringen så långt det är möjligt har eliminerat sådana hinder, med beaktande av de målkonflikter som kan finnas.

1.4 Metod och genomförande

Vi har använt flera metoder för att besvara den övergripande revisionsfrågan och delfrågorna. Granskningen har haft sin utgångspunkt i ett antal situationer som de flesta medborgare befinner sig i en eller flera gånger i livet och som kräver kontakt med statliga myndigheter. Det etablerade begreppet för dessa situationer är livshändelser.

Granskningen har utgått från följande livshändelser och tjänster:

• ta körkort – att ansöka om körkortstillstånd hos Transportstyrelsen, och att boka tid för teoriprov och körprov hos Trafikverket.
• börja studera – att söka utbildning på antagning.se som administreras av UHR, och att söka studiemedel hos CSN.
• bli utsatt för brott – att anmäla till Polismyndigheten att man blivit utsatt för ett brott.
• bli pensionär – att ansöka hos Pensionsmyndigheten om att få bli pensionär, och att få den allmänna pensionen att börja betalas ut från en viss tidpunkt.
• bli arbetslös – att anmäla till Arbetsförmedlingen att man blivit arbetslös och att man därmed blir inskriven hos Arbetsförmedlingen.
• få barn – att ansöka om namn och bekräfta föräldraskap hos Skatteverket, och att ansöka om föräldrapenning och 10 dagar vid barns födelse hos Försäkringskassan.
• förlora anhörig – att ansöka om dödsfallsintyg, registrera bouppteckning och deklarera dödsboet hos Skatteverket.
• bli skuldsatt – att anmäla till Kronofogdemyndigheten att man blivit delgiven om en skuld (betalningsföreläggande), samt att ansöka om att få skuldsanering hos Kronofogdemyndigheten.
• bli sjuk – att ansöka om sjukpenning hos Försäkringskassan (gäller egenföretagare, studerande, arbetslösa, samt individer som ansöker efter 14:e dagen).

Dessa livshändelser och tjänster har valts ut i enlighet med följande kriterier:

• Det ska röra digitala tjänster som staten har ett huvudansvar för.
• Tjänsterna ska innebära en ansökan eller anmälan, inte bara informationsinhämtning, och föranleda ett ärende hos myndigheten.
• Tjänsterna ska vara viktiga för medborgare, främst från en ekonomisk utgångspunkt.
• Tjänsterna ska vara sådana som många medborgare behöver använda sig av, åtminstone någon eller några gånger i sitt liv.
• Tjänsterna ska representera en god spridning på statliga myndigheter.

Vi har använt flera metoder för att samla in empiri. I bilaga 1 beskriver vi de metoder som vi har använt i granskningen mer utförligt. Bilaga 1 innehåller även en intervjuförteckning.

Vi har träffat representanter för de granskade myndigheterna, gått igenom de digitala tjänster som ingår i urvalet och ställt frågor till de som utvecklar och förvaltar tjänsterna. I några fall har vi utnyttjat testversioner som myndigheten utvecklat. I andra fall har testet genomförts i skarpt läge, men på ett sådant sätt att ett verkligt ärende inte initierats. Vi har även skickat skriftliga frågor och begärt underlag från de myndigheter som ingår i granskningen.

Vi har anlitat Begripsam AB som låtit en panel bestående av personer med kognitiva svårigheter testa fem av tjänsterna. Vi har skickat frågor i en enkät till en panel (Rivkraftspanelen) som Myndigheten för delaktighet administrerar och som består av personer med olika funktionsnedsättningar. Frågorna handlade om hur dessa personer upplevt tillgängligheten till statliga digitala tjänster som de använt. Vi har intervjuat servicehandläggare vid Statens servicecenter från två statliga servicekontor för att ställa frågor om hur besökare uppfattar de digitala tjänsterna.

Vi har intervjuat företrädare för Digg som arbetar med tillsyn enligt lagen om digital offentlig service, genomförandet av EU-förordningen om en gemensam digital ingång, nyttorealisering, Ena-projektet samt på ledningsnivå. Vi har även intervjuat företrädare för eSamverkansprogrammet (eSam) och Regeringskansliet (Infrastrukturdepartementet). Sedan 1 januari 2023 har ansvaret för digitaliseringspolitiken flyttat till Finansdepartementet.

Därtill har vi träffat fem forskare som är verksamma vid olika universitet, nämligen Alexandra Weilenmann, professor i interaktionsdesign vid Göteborgs universitet, Elin Wihlborg, professor i statsvetenskap vid Linköpings universitet, Johan Magnusson, professor i informatik vid Göteborgs universitet, Johan Quist, forskare vid Centrum för tjänsteforskning vid Karlstads universitet och Jan Gulliksen, professor i människa-datorinteraktion och ledamot i regeringens digitaliseringsråd. Vi har även träffat Susanna Laurin som är forsknings- och innovationschef på Funka, Andreas Cederbom, expert på tillgänglig webbdesign och Stefan Johansson, VD för Begripsam AB. Vi har även pratat med företrädare för seniorföreningen SeniorNet.

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Linnea Sandell (projektledare), Ingemar Delveborn och praktikant Klara Hvarfner. Företrädare för Regeringskansliet (Finansdepartementet) och samtliga myndigheter som är granskningsobjekt har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.