7. Slutsatser och rekommendationer

Avsnitt

7.1 En hög digitaliseringsgrad kan bli ännu högre

I Sverige finns det en hög digital mognad bland befolkningen med många vana digitala användare. Granskningen tyder på att det tycks finnas en förväntan från användare att statliga tjänster ska gå att utföra digitalt. Nya digitala tjänster får snabbt många användare. Riksrevisionen konstaterar också att det statliga tjänsteutbudet har digitaliserats i hyfsat hög takt under den senaste tioårsperioden. De flesta av de tjänster som myndigheterna i granskningen erbjuder privatpersoner är digitala, och ett arbete pågår dessutom på många områden för att digitalisera de tjänster som fortfarande inte går att utföra digitalt. Riksrevisionen iakttar också att myndigheterna lägger mycket resurser och arbetar med att utveckla sina digitala tjänster.

Samtidigt finns det fortfarande påtagliga hinder för utvecklingen mot ett statligt tjänsteutbud som är fullt ut digitaliserat och samordnat mellan myndigheter. Det finns fortfarande tjänster som används av många men som inte är digitaliserade. Därtill saknar många myndigheter överblick över hur många tjänster som inte är digitala. Den svenska statsförvaltningen framstår i detta avseende tämligen långt ifrån målet om att vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.

De hinder som föreligger är främst av rättslig karaktär. Det har tidigare lämnats förslag på revideringar av generella lagar såsom förvaltningslagen, utan att några förändringar gjorts. Granskningen visar att det också finns ett stort antal rättsliga hinder i lagstiftningen som specifikt reglerar olika sakområden och som inte heller regeringen gjort någon översyn kring. Konsekvensen är att det blir svårare för myndigheter att utbyta information mellan varandra, och att informationen i de digitala tjänsterna inte kan göras mer individanpassad. Enligt Riksrevisionen har regeringen i dessa avseenden varit alltför passiv med att undanröja sådana hinder.

Det finns även andra hinder som exempelvis att föråldrade bakomliggande system kan sätta gränser för hur nya tjänster kan utvecklas och hur system kan samspela. Detta har Riksrevisionen tidigare granskat, och samma problem tycks fortfarande finnas kvar.

7.2 Myndigheterna involverar inte användarna tillräckligt

Det finns hinder på systemnivå, men det finns också mycket som myndigheterna kan förbättra inom ramen för nuvarande förutsättningar. Många av de digitala tjänster som ingår i granskningens urval håller enligt vår bedömning godtagbar kvalitet. Men samtliga tjänster kan förbättras vad gäller användbarhet och tillgänglighet, även om de brister granskningen blottlagt är av varierande allvarlighetsgrad. Enligt Riksrevisionens bedömning kan myndigheterna förbättra sina tjänster genom att på ett mer systematiskt sätt involvera användare vid utvecklingen av digitala tjänster. Att säkerställa tillgänglighet i det digitala mötet kräver mer än enstaka punktinsatser, det är någonting myndigheterna bör arbeta med löpande. Det är dessutom så att om tjänsterna är utformade utifrån behov som personer med svårigheter att använda tjänsterna har, blir tjänsterna bättre för alla.

De brister som Riksrevisionen funnit vad gäller tillgänglighet och användbarhet i digitala tjänster handlar bland annat om att tjänsterna innehåller begrepp som tycks utgå ifrån myndighetsinternt språkbruk. Tjänsterna är också i olika grad uppbyggda utifrån en tydlig och begriplig logik. Vissa grupper kan generellt inte heller använda tjänsterna eftersom de inte är översatta till något annat språk än svenska, och eftersom de inte är utvecklade på ett sätt som gör dem säkra att använda av personer med skyddade personuppgifter. Tjänsterna är också olika långt utvecklade vad gäller antalet funktioner som förbättrar servicen för användaren. Riksrevisionen bedömer att skillnaden är stor mellan myndigheterna i hur långt de har kommit. Till exempel kan man i olika grad följa sitt ärende, pausa och spara sin anmälan eller ansökan, interagera med myndigheten och utvärdera tjänsten.

Granskningen har inte omfattat i vilken grad tjänsterna uppfyller de tekniska tillgänglighetskrav som gäller enligt lagen om tillgänglighet till digital offentlig service. Ingen av tjänsterna som ingår i granskningen har heller tillsynats av Digg. Men inte någon av de statliga webbsidor som har tillsynats i Diggs ingående övervakning har blivit godkänd. Begripsams genomgång av några av tjänsterna i granskningen visar att några exempelvis inte är möjliga att använda med tangentbordsnavigering och att textstorleken är liten. Sammantaget indikerar detta att de inloggade tjänsterna likt webbsidorna sannolikt inte uppfyller de tekniska tillgänglighetskraven.

7.3 Kostnadsnyttoanalyser används för sällan

Granskningen visar att myndigheterna i få fall arbetar systematiskt med kostnadsnyttoanalyser. När de används tenderar analyserna dessutom att vara ofullständiga, genom att enbart nyttorna för myndigheten och inte för användarna medräknas. Möjligen kan bristen på denna typ av analys förklara att vissa tjänster som används av många ännu inte är digitaliserade. Att ta fram ett digitalt alternativ till en tidigare fysisk tjänst kan vara lönsamt, trots att det initialt kräver en investering. En risk med att inte arbeta med kostnadsnyttoanalyser är dessutom att myndigheten kan lägga fokus på fel saker. Det finns tecken på att analyserna, om de används, presenteras sent i myndighetens beslutsprocess, vilket medför en risk att de inte fungerar som beslutsunderlag på det sätt som annars vore möjligt.

7.4 Myndigheterna gör på olika sätt, trots vissa insatser för att skapa mer enhetlighet

Riksrevisionen konstaterar att myndigheterna arbetar på olika sätt med de digitala tjänsterna riktade till privatpersoner. Det finns inte någon etablerad så kallad best practice i hur man utvecklar digitala tjänster, även om det är tydligt att vissa myndigheter har mer kompetens och lägger mer resurser än andra. Det förekommer vissa försök att gemensamt utveckla tjänster riktade till privatpersoner men resultaten har hittills varit begränsade, med något undantag. Det arbete som Digg bedriver syftar delvis till att skapa mer enhetlighet bland myndigheterna och Digg kan därför komma att spela en viktig roll. Men detta arbete har ännu inte fått särskilt stort genomslag i myndigheterna, enligt Riksrevisionens bedömning.

Det finns flera stora vinster i mer enhetlighet avseende myndigheternas digitala tjänster. Det handlar delvis om att det skulle spara resurser om myndigheterna blev bättre på att lära av varandra och använda varandras lösningar. Men det finns också vinster att göra när det kommer till tillgängligheten. Myndigheterna har utformat sina tjänster riktade till privatpersoner på skilda sätt. Även om tjänsterna har liknande funktioner, såsom Mina sidor, är dessa i olika grad genomarbetade och därtill uppbyggda med olika logik. Myndigheterna arbetar också i olika grad systematiskt med att säkerställa tillgängligheten, och på vissa håll är detta arbete begränsat.

Det är också tydligt att myndigheterna gör olika tolkningar av lagstiftningen. Här är vår bild att vissa myndigheter gör en väl försiktig tolkning av vad som är möjligt att göra, vilket hämmar digitaliseringen. Både eSam och Digg arbetar med att stötta och vägleda myndigheterna i hur de ska tolka lagstiftningen. Det tycks dock inte ha gett några tydliga avtryck hittills. eSam och Digg har endast möjlighet att ge rekommendationer, vilka inte är bindande för myndigheterna. Här finns även en risk att ansvarsfördelningen mellan eSam och Digg är något oklar.

7.5 Digg har hittills tagit rollen som försiktig vägledare

Riksrevisionens bedömning är att Digg främst har valt att ta rollen som försiktig vägledare. Med tanke på frånvaron av enhetlighet i hur myndigheterna arbetar och skillnaderna i kvaliteten i det statliga digitala mötet, skulle Digg kunna spela en mycket viktig roll i förhållande till övriga statliga myndigheter. En förklaring till Diggs begränsade genomslag ligger sannolikt i de verktyg Digg har till sitt förfogande för att påverka andra myndigheter. Digg saknar andra medel än att locka med bra stöd och tjänster för att få myndigheterna med på tåget.

En annan förklaring ligger i hur Digg har valt att tolka och utföra sitt uppdrag. Digg har exempelvis inte genomfört tillsyn enligt lagen om tillgänglighet till digital offentlig service i den grad som EU:s genomförandebeslut kräver. Digg har inte heller arbetat med att främja digital tillgänglighet i särskilt hög utsträckning. Digg hänvisar till att de inte fått tillräckliga resurser för arbetet. Det är dock ett myndighetsinternt beslut hur mycket resurser som avsätts till olika delar av verksamheten.

Frågan om Diggs framtida roll kopplad till tillgänglighetsfrågor, bereds inom Regeringskansliet. Riksrevisionen tar inte ställning till vilken myndighet som bör bedriva tillsyn i enlighet med lagen om tillgänglighet till digital offentlig service.

Regeringen har gett Digg ett stort antal mer eller mindre kortsiktiga, om än omfattande, uppdrag. Uppdragen har varit av olika karaktär, men många har handlat om kunskapsuppbyggande. Myndighetens ansvar för analys har dessutom breddats ytterligare genom en instruktionsändring. Riksrevisionen bedömer att styrningen riskerar att leda till att Digg prioriterar ner uppgifter som är långsiktiga och som framgår av myndighetens instruktion. Digg kan ta en tydligare roll än i dag, men behöver rätt förutsättningar för att kunna göra det.

7.6 Starkare styrning behövs för att påskynda arbetet

Inom ramen för denna granskning har vi vid intervjuer mött uppfattningen att den svenska decentraliserade förvaltningsmodellen med organisatoriskt fristående och stora myndigheter utgör ett hinder för att digitala tjänster ska kunna utvecklas tillräckligt snabbt. Det påpekas att ansvar och uppgifter i hög grad är delegerade till myndigheterna och att expertkunskap snarare finns på myndigheterna än i Regeringskansliet. Men det finns enligt Riksrevisionens bedömning inget legalt inslag i den svenska förvaltningsmodellen som hindrar en starkare styrning från regeringen.

Förvaltningsmodellen i sitt faktiska utförande kan visserligen ha en viss negativ inverkan. I andra länder finns ambitionen att användare inte ska behöva känna till vilken aktör som tillhandahåller en viss tjänst, en ambition som kan vara svårare i Sverige när myndigheter är vana att arbeta på sina egna sätt. Det kan i sin tur även leda till att statliga digitala tjänster saknar en enhetlig utformning.

Denna granskning visar att det behövs en ökad standardisering av digitala tjänster, utökade möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter, en ökad användarinvolvering och en ökad kunskap om nyttor och kostnader med digitalisering av tjänster. Granskningen visar också att detta inte i tillräcklig omfattning kommer av sig självt. Inom det tvärsektoriella området digitalisering av offentlig förvaltning behövs en starkare styrning från centralt håll för att påskynda effektivisering.

7.7 Rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen:

• Intensifiera arbetet med att i möjligaste mån undanröja de rättsliga hinder som föreligger för att utveckla digitala tjänster. Det omfattar att se över både generell lagstiftning och lagstiftning som är specifik för vissa verksamhetsområden.
• Klargör den roll som Myndigheten för digital förvaltning ska ha och säkerställ att styrningen ligger i linje med denna roll. Förtydliga även regeringens förväntningar på Myndigheten för digital förvaltnings arbete med tillsyn och främjande inom digital tillgänglighet.
• Styr Myndigheten för digital förvaltning främst genom instruktion, och mindre genom regeringsuppdrag i regleringsbrev och särskild ordning. Detta för att ge Myndigheten för digital förvaltning förutsättningar att etablera och arbeta mer med sin kärnverksamhet.
• Överväg att ge Myndigheten för digital förvaltning föreskriftsrätt inom ramen för arbetet med den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen (Ena), i syfte att stärka enhetligheten i myndigheternas arbete med digitalisering.

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till de myndigheter som tillhandahåller digitala tjänster riktade till privatpersoner:

• Säkerställ att användare involveras vid utveckling av digitala tjänster. Exempelvis bör användare kunna lämna synpunkter direkt i tjänsten, och tjänsterna bör genomgående och löpande testas på olika användargrupper, inte minst sådana med särskilda behov.
• Använd kostnadsnyttoanalyser vid prövning och utveckling av digitala tjänster. Detta gäller särskilt prövning av de tjänster som fortfarande är icke‑digitala, som ett led i en fortsatt digitalisering.
• Säkerställ att de digitala tjänsterna kan användas av individer med skyddade personuppgifter.