Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

6. Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringens placering av myndigheter på orter utanför Stockholm delvis har levt upp till riksdagens avsikter. De geografiska områden som regeringens lokaliseringsbeslut har riktats mot stämmer väl överens med den prioriteringsordning som riksdagen har uttryckt. Regeringens lokaliseringsbeslut har dock inte varit tillräckliga för att stärka den statliga närvaron utanför Stockholm. Regeringens övriga politik och andra faktorer har haft en större påverkan på fördelningen av statliga jobb mellan Stockholm och andra delar av landet. Sammantaget har det lett till en ökad koncentration av statliga jobb i Stockholmsregionen. Däremot har lokaliseringsbesluten medfört ett litet positivt bidrag till regional utveckling för de regioner där myndigheter har placerats.

Regeringens lokaliseringsbeslut har inte äventyrat myndigheternas möjligheter att bedriva sin verksamhet effektivt på lång sikt. De tre myndigheterna som vi har undersökt närmare har inga väsentliga problem med att utföra sina uppgifter på grund av att de ligger på orter utanför Stockholm. Granskningen tyder på att det samma gäller majoriteten av myndigheterna som regeringen har placerat utanför Stockholm under 2004–2020, efter att de haft tid att etablera sig på orterna. Anledningen är troligtvis att regeringen har åstadkommit en förhållandevis bra matchning av myndigheter och arbetsmarknadsregioner.

Myndigheternas placering utanför Stockholm skapar lägre verksamhetskostnader för myndigheterna. Men i övrigt är myndigheternas nytta av att vara placerade på orter utanför Stockholm begränsad.

Avsnitt

6.1 Regeringens insatser har inte varit tillräckliga för att stärka den statliga närvaron utanför Stockholm

Regeringen har tillfört ungefär 4 000 jobb och bevarat 6 000 jobb på orter utanför Stockholm under perioden 2004–2020. Men det har inte varit tillräckligt för att skapa en jämnare fördelning av statliga jobb mellan Stockholmsregionen och andra delar av landet. Regeringens, myndigheternas och de statliga bolagens övriga beslut påverkar på olika sätt var statliga arbetsställen placeras och hur stora arbetsställena ska vara. Det kan till exempel handla om att myndigheter organiserar om sin verksamhet eller att regeringens övriga politik förändrar myndigheters uppdrag och anslag på ett sätt som leder till att antalet anställda i Stockholm ökar eller att antalet anställda utanför Stockholm minskar. Sammanlagt har alla statliga aktörers beslut lett till en ökad koncentration av statliga jobb i Stockholmsregionen under den granskade perioden. Regeringens lokaliseringsbeslut har dock saktat ner utvecklingen.

6.2 Lokaliseringsbeslutens bidrag till regional utveckling är litet men inte obetydligt

Våra iakttagelser tyder sammantaget på att regeringens lokaliseringsbeslut har bidragit till att förbättra möjligheterna att bo och arbeta på orter utanför Stockholm, även om bidraget är relativt litet i de flesta fall.

Lokaliseringsbesluten har i viss mån bidragit till bättre fungerande arbetsmarknader och mer attraktiva bostadsorter. Myndighetsjobben bidrar till att utöka, diversifiera och komplettera de berörda arbetsmarknadsregionerna. I många fall är lokaliseringsbeslutens bidrag väldigt litet. Men i ett fåtal regioner där regeringen har placerat relativt många jobb har det gjort en ganska stor skillnad.

Lokaliseringsbeslutens bidrag till den lokala ekonomin på de berörda orterna är begränsat, eftersom det handlar om relativt få jobb som kan bidra till kommunala skatteintäkter. Myndigheterna har också relativt små möjligheter att köpa varor och tjänster i regionen, eftersom de inte får spendera några större belopp på direktupphandlingar. Deras fastighetsägare är inte alltid lokala aktörer, så hyrorna kommer inte nödvändigtvis den lokala ekonomin till godo heller. I våra fallstudier har vi sett exempel på myndigheter som samarbetar med andra aktörer i regionen där de ligger. Men det är svårt för oss att avgöra vilket värde dessa samarbeten tillför regionens utveckling.

Vi uppfattar att regeringens lokalisering av myndigheter även i framtiden kommer att ha en begränsad potential att bidra till regional utveckling. För det första är det en mycket liten del av arbetsmarknaden som regeringen direkt förfogar över. Den statliga sektorn utgör ungefär 8 procent av Sveriges arbetsmarknad. För det andra är en stor del av de statliga jobb som finns i många fall platsbundna verksamheter hos stora myndigheter som Försvarsmakten, Polismyndigheten, Kriminalvården och Trafikverket samt statliga universitet och högskolor. Samma sak gäller många jobb i statliga bolag som Postnord och Samhall. Alltså kan en stor del av de statliga jobben inte placeras var som helst. De statliga jobb som inte är beroende av närvaro på en specifik plats är främst tjänster som består av kontorsarbete, utan inriktning på att ge fysisk, lokal service.

6.3 På lång sikt äventyras inte myndigheternas effektivitet av att de har placerats på orter utanför Stockholm

Vi bedömer att det inte utgör något hinder för myndigheternas effektivitet på lång sikt att de är placerade utanför Stockholm. Granskningen visar att myndigheterna inte verkar ha några väsentliga problem på grund av sin lokalisering som kvarstår när de har fått några år på sig att etablera sig. De tre myndigheter som vi har undersökt närmare har på det stora hela goda möjligheter att bedriva en välfungerande verksamhet på sina respektive orter.

Våra indikatorer pekar på att nästan alla myndigheter kan rekrytera och behålla personal i regionerna där regeringen har placerat deras arbetsställen, när de har fått några år för att etablera sig i regionen. Generellt sett är myndigheters viktigaste resurser dess personal och personalens kompetenser. Alltså är det troligt att de berörda myndigheterna kan bedriva sina verksamheter effektivt på orterna där de har placerats. Dessutom pekar indikatorerna på att myndigheternas verksamhetskostnader inte har ökat på grund av att de har placerats utanför Stockholm. Utifrån fallstudierna kan vi inte dra några säkra slutsatser om alla myndigheter som har berörts av regeringens lokaliseringsbeslut. Vi kan ändå konstatera att fallstudiemyndigheternas förutsättningar för att bedriva en effektiv verksamhet på orterna där de har placerats inte är ovanligt goda, jämfört med de övriga myndigheternas förutsättningar. Tvärtom uppskattar vi att fallstudiemyndigheterna har lite sämre förutsättningar än genomsnittet. Allt detta tyder på att många av myndigheterna som har berörts av regeringens lokaliseringsbeslut kan bedriva sin verksamhet effektivt på lång sikt.

Det finns dock ett fåtal undantagsfall där myndigheterna verkar ha svårt att rekrytera lämplig personal i regionen där deras arbetsställen har placerats av regeringen. De flesta av dessa myndigheter påbörjade sin etablering relativt nyligen, så det är möjligt att det förändras över tid.

Granskningen visar att placering utanför Stockholm kan medföra vissa fördelar för myndigheternas verksamhet. En av granskningens tydligaste iakttagelser är att myndigheternas verksamhetskostnader generellt sett minskar på lång sikt när de placeras utanför Stockholm. Det beror på att löneläget och hyresnivåerna är lägre utanför Stockholm. För myndigheter som har särskilt stora behov av resor och fysiska möten kan lokalisering utanför Stockholm eventuellt leda till kostnadsökningar. Men för de flesta myndigheter lär dessa kostnader inte överstiga vinsterna av minskade lokal- och personalkostnader. Utöver detta kan myndigheter dra nytta av lägre personalomsättning om de etableras i mindre arbetsmarknadsregioner än Stockholm, vilket kan skapa en fördelaktig stabilitet för verksamheten.

6.4 Det är viktigt med god matchning av myndigheter och regioner för att lokaliseringspolitikens mål ska uppnås

Granskningens resultat tyder på att regeringen i nästan alla fall har placerat myndigheter i regioner där myndigheterna kan hitta den kompetens som de behöver. Det innebär i sin tur att de flesta myndigheter kan bedriva en effektiv verksamhet, samtidigt som myndigheternas närvaro bidrar till regional utveckling och stärkt statlig närvaro. Myndigheterna som skiljer sig från det övergripande mönstret är främst sådana som regeringen har placerat nära storstadsregionerna och som har behov av mer specialiserad arbetskraft. En stor del av dessa myndigheters personal arbetspendlar från storstäderna. Därför bidrar dessa myndigheter relativt lite till regional utveckling.

6.4.1 Regeringens matchning verkar ha skapat goda villkor för myndigheternas kompetensförsörjning på lång sikt

En risk med placering av myndigheter på orter utanför Stockholm är att det kan vara svårare för vissa myndigheter att hitta personal med rätt kvalifikationer. Det gäller i synnerhet på mindre orter. Men vi bedömer att myndigheterna som regeringen har placerat utanför Stockholm generellt sett har klarat att rekrytera och behålla personal med rätt kompetens, när de har fått tillräckligt med tid för att etablera sig på orten.

Vi kan inte utesluta att det bland myndigheterna finns problem som granskningen inte fångar upp. Regeringen verkar dock ha åstadkommit en förhållandevis bra matchning av myndigheter och arbetsmarknadsregioner. Därför bör många av myndigheterna kunna bedriva en effektiv verksamhet på orterna där regeringen har placerat dem. Majoriteten av myndigheterna har placerats i mellanstora och mindre städer som ofta är centralt belägna i relativt stora och tätbefolkade arbetsmarknadsregioner, som troligtvis kan förse myndigheterna med den typ av arbetskraft som de behöver.

Det betyder dock inte att vilken myndighet som helst kan placeras på vilken plats som helst. Till exempel visar erfarenheterna från regeringens placering av Arbetsförmedlingen i Arvidsjaur att det kan vara svårt att rekrytera högskoleutbildad personal på en mycket liten arbetsmarknad i en glesbefolkad region. Det är alltså viktigt att regeringen i samband med lokaliseringsbeslut även framöver tar hänsyn till en god matchning mellan regionens arbetskraftsutbud och myndighetens behov av arbetskraft. Det kan också finnas myndigheter med särskilda behov som kan påverkas negativt av att placeras på vissa orter, exempelvis myndigheter som har ett stort behov av fysiska möten med regeringen och andra aktörer i Stockholm.

6.4.2 Statliga jobb i specialistverksamheter bidrar mindre till regional utveckling när de placeras nära storstäderna

Om regeringen vill bidra till regional utveckling kan lokalisering av myndigheter på orter som angränsar till Stockholm och de andra storstäderna vara problematiskt. Det har i många fall lett till en hög inpendling av arbetstagare som bor i storstäderna, även när myndigheterna har varit etablerade under en längre tid. Dessa myndigheter bidrar därför i jämförelsevis låg utsträckning till regionen där de har placerats. Det gäller främst myndigheter som har behov av mer specialiserad arbetskraft.

Ju större andel av personalen som långpendlar, desto mindre blir den regionala nyttan av ett lokaliseringsbeslut. Detta eftersom orten går miste om bland annat skatteintäkter från de långpendlande individerna och deras familjer samtidigt som arbetstillfällena inte går till regionens befolkning, på det sätt som det var tänkt. Det innebär också att jobben inte i full utsträckning bidrar till att förmå människor att bo kvar eller flytta till regionen. Det är alltså tveksamt om det är effektivt att placera myndigheter med behov av specialistkompetenser på orter i närheten av Stockholm och de andra storstäderna.

Men riksdagen har också uttryckt symboliska och principiella målsättningar med lokaliseringspolitiken. Näringsutskottet har konstaterat att myndigheter bör finns där människor bor och verkar.[183] Ur det perspektivet är det önskvärt att myndigheter finns över hela landet, inklusive storstadsregioner och orter i närheten av dessa. Regeringens lokaliseringsbeslut och myndigheternas närvaro på orter utanför Stockholm ska visa att staten ägnar uppmärksamhet åt hela landet samt signalera att staten satsar på de berörda orterna och deras invånare. I så fall kan det vara ett fullgott resultat om regeringen ökar myndigheternas närvaro i regioner utanför Stockholmsregionen, oavsett om myndigheterna bidrar i någon betydelsefull utsträckning till möjligheten att bo och arbeta i dessa regioner. Myndigheter med mer generella kompetensbehov verkar dock ha bättre möjligheter att bidra till regional utveckling på orter nära storstäderna, samtidigt som de också bidrar till de symboliska och principiella målen.

6.5 Regeringen kan behöva ta hänsyn till målkonflikter inför framtida lokaliseringsbeslut

Granskningen visar på ett antal aspekter som riksdagen och regeringen kan behöva ta hänsyn till inför framtida beslut i frågor om myndigheters lokalisering. Vår granskning visar att omlokaliseringar kan medföra flera nyttor på lång sikt, men tidigare granskningar visar att dessa nyttor behöver vägas mot omlokaliseringarnas negativa konsekvenser på kort sikt. Därutöver kan lokaliseringspolitikens två målsättningar om stärkt statlig närvaro utanför Stockholm respektive regional utveckling i vissa fall kräva motstridiga åtgärder. Slutligen påverkas frågan om myndigheters lokalisering även av den ökade trenden mot distansarbete som både kan skapa nya möjligheter och risker.

Riksrevisionen lämnar dock inga rekommendationer utifrån dessa aspekter. Om regeringen ska fatta fler lokaliseringsbeslut krävs politiska avvägningar både för att avgöra om värdet av de långsiktiga nyttorna överstiger de kortsiktiga kostnaderna och att avgöra vilka mål som bör prioriteras.

6.5.1 En jämnare fördelning av statliga jobb kräver kraftigare åtgärder, men nyttan måste vägas mot kostnaden

Det krävs mer kraftfulla åtgärder om regeringen ska uppnå en jämnare fördelning av statliga jobb mellan Stockholm och andra delar av landet. Men tidigare granskningar har visat att det ofta är kostsamt på kort sikt att flytta på befintliga myndigheter från Stockholm till andra delar av landet. Det leder till både direkta kostnader och indirekta kostnader på grund av produktionsbortfall som kan vara i upp till 5 år. Därutöver uppstår negativa konsekvenser för de anställda som inte flyttar med myndigheten, vilket är ovanligt att anställda gör.[184] Vilka åtgärder som regeringen bör vidta framöver beror alltså på hur man väger de kortsiktiga negativa konsekvenserna av omlokaliseringar mot den långsiktiga nyttan. Det är en politisk avvägning. Nylokaliseringar saknar dessa kostnader men nya myndigheter inrättas relativt sällan, så det skapar inte särskilt många möjligheter för att placera myndighetsjobb utanför Stockholm.

Tidigare rapporter tyder på att risken för att myndigheter får beständiga problem är större när regeringen styr var myndigheter ska ligga, än när myndigheten själv beslutar. När regeringen beslutar om var en myndighet ska placeras gör den det utan samma detaljerade förståelse för eller hänsyn till verksamhetens behov som myndigheten själv har.[185] Bland de senaste omlokaliseringarna finns dock några exempel på hur regeringen har gett myndigheterna frihetsgrader som sannolikt bidragit till att minska produktionsbortfall och andra kostnader. Till exempel fick Kronofogden och Tullverket delvis i uppdrag att utreda sina möjligheter att flytta verksamhet till vissa orter i stället för att regeringen beslutade helt och hållet.[186] Ett annat exempel är Tillväxtverket som fick i uppdrag att omlokalisera minst 30 årsarbetskrafter till sina befintliga kontor i Malmö respektive Östersund över en period på drygt ett år. Antalet jobb i kombination med tidsfristen gjorde det möjligt för myndigheten att utnyttja så kallad naturlig personalomsättning för att fullfölja uppdraget. Myndigheten gjorde alltså nyrekryteringar i Malmö och Östersund i samband med pensionsavgångar och frivilliga uppsägningar i Stockholm.[187] Dessa exempel tyder på att det kan finnas vissa sätt för regeringen att minska kostnaderna för omlokalisering av statliga jobb.

6.5.2 Att stärka den statliga närvaron i landet och att främja regional utveckling kan kräva motstridiga åtgärder

Vi kan konstatera att lokaliseringspolitiken har olika målsättningar som kan kräva motstridiga åtgärder. Med olika åtgärder följer olika avvägningar mellan nyttor och risker.

Om regeringen vill förbättra lokaliseringspolitikens möjligheter att jämna ut skillnader i ekonomiska förutsättningar mellan regionerna, och därmed möjligheterna att bo och arbeta utanför Stockholm, bör man enligt vår bedömning rikta mer kraftfulla insatser till ett fåtal orter med särskilt stora behov, så som man gjorde med omlokaliseringarna 2005–2007. Ett ytterligare alternativ för regeringen att öka måluppfyllelsen avseende dessa regionalpolitiska mål vore att rikta in lokaliseringarna ännu tydligare på de regioner som har sämst ekonomiska förutsättningar. Det förutsätter dock att matchningen mellan verksamhet och regionens arbetskraftsutbud är god, annars ökar risken för att det blir svårt för myndigheterna att effektivt bedriva sin verksamhet på både kort och lång sikt. Men det kan fungera om vissa förutsättningar uppfylls, vilket vår fallstudie av Arbetsförmedlingen i Arvidsjaur visar. I det fallet har det gått bra för Arbetsförmedlingen att rekrytera på en liten ort med dåliga möjligheter för längre arbetspendling, eftersom verksamheten kräver kompetenser som är relativt vanliga på arbetsmarknaden.

Om regeringen däremot vill prioritera att sprida statliga arbetstillfällen så brett som möjligt av symboliska eller principiella skäl, bör man i stället använda relativt små men geografiskt spridda insatser, så som regeringen skiftat till under 2016–2020. Sedan 2018 har regeringen ytterligare skiftat sin politik för ökad statlig närvaro genom att sprida servicekontor, snarare än myndigheter, över landet. Det handlar ofta om få jobb, men servicekontoren kan eventuellt ha större påverkan på lokalsamhällets förtroende för staten än myndigheter som inte har lika omfattande medborgarkontakter.[188] Riksrevisionen har dock nyligen granskat de statliga servicekontoren och upptäckt flera problem som riskerar att förvärras i takt med att servicekontorens verksamhet expanderar och antalet servicekontor utökas.[189]

6.5.3 Trenden mot ökat distansarbete påverkar lokaliserings­frågan

Riksdagen konstaterade 2016 att dagens tekniska utveckling skapar goda förutsättningar för att förlägga statliga arbetstillfällen utanför storstäderna.[190] Sedan coronapandemin startade 2020 har trenden mot ökat distansarbete ytterligare drivit på både den tekniska utvecklingen och utvecklingen av myndigheternas kompetens för att använda distansarbetesverktyg, vilket vi sett exempel på bland fallstudiemyndigheterna. Många myndigheter har också infört permanenta distansarbetesmöjligheter under delar av arbetstiden, efter pandemin.[191] Distansarbete kan öppna upp fler möjligheter för regeringen och myndigheterna att hantera lokaliseringsfrågan. Det kan till exempel underlätta för vissa myndigheter att rekrytera på fler platser än i regioner där de har arbetsställen. Samtidigt pekar våra fallstudier på att det också finns nackdelar med distansarbete. Det kan bland annat försvåra myndighetens interna styrning och samordning.

6.6 Rekommendationer

Om regeringen ska fortsätta ny- och omlokalisera myndigheter till orter utanför Stockholm, så bör åtgärderna utformas så att detta sker så effektivt som möjligt. Därför lämnar Riksrevisionen följande rekommendationer till regeringen:

  • Fortsätt att matcha myndigheter, som är föremål för ny- eller omlokalisering, med regionala arbetsmarknader där det finns ett lämpligt utbud av arbetskraft, för att undvika problem för myndigheternas verksamheter på lång sikt.
  • Undvik att placera verksamheter som behöver specialistkompetenser nära storstadsregionerna, om syftet är att bidra till regional utveckling.
  • [183] Bet. 2015/16:NU17, s. 23–24, rskr. 2015/16:201.
  • [184] Riksrevisionen, Omlokalisering av myndigheter, 2009:30; Kammarkollegiet, Omlokalisering av statliga myndigheter 2016–2019, 2020.
  • [185] Se bland annat Riksrevisionen, Skynda långsamt – de statliga servicekontoren i ny regi, 2022:28; Statskontoret, Statliga myndigheters lokalisering. Ett samlat underlag, 2016:8, s. 61–81; Statskontoret, Planerad lokalisering av statlig verksamhet. En kartläggning av tio större myndigheter, 2019:13, s. 24–26, 32–45.
  • [186] Kammarkollegiet, Omlokalisering av statliga myndigheter 2016–2019, 2020, s. 9; Regeringsbeslut Fi2018/00355/S3; Kronofogdemyndigheten, Produktionsavdelningens lokalisering och organisation – sammanfattning. 2018.
  • [187] Regeringsbeslut N2017/05432/FF; Regeringsbeslut N2018/00711/FF; Tillväxtverket, Återrapportering avseende omlokalisering till Malmö och Östersund, 2019.
  • [188] Se Statskontoret, Statliga myndigheters lokalisering. Ett samlat underlag, 2016:8, s. 97–108.
  • [189] Se Riksrevisionen, Skynda långsamt – de statliga servicekontoren i ny regi, 2022:28.
  • [190] Bet. 2015/16:NU17, s. 23–24, rskr. 2015/16:201.
  • [191] Ekonomistyrningsverket, Det nya normala? Bestående coronaeffekter i myndigheternas verksamhet, 2022:27; Lundberg, ”Vanligt med halvtidstak för distansarbete”, 2021-11-25.

Uppdaterad: 21 februari 2023

Kontakta oss

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?