Avsnitt
1.1 Motiv till granskning
Trots stora anslagsökningar, fler anställda och en genomgripande omorganisation har Polismyndighetens resultat i form av personuppklaring[1] försämrats.[2]
Mängdbrott avser brott som är vanligt förekommande och som anses vara av enkel beskaffenhet och där förundersökningen som huvudregel ska ledas av Polismyndigheten.[3] Mängdbrotten utgör mer än 80 procent av alla brott som anmäls till Polismyndigheten, det vill säga mer än 1,2 av 1,4 miljoner anmälda brott under 2022.[4]
Vanligt förekommande mängdbrott är bedrägeri, stöld, misshandel, ringa narkotikabrott, olovlig körning, rattfylleri, drograttfylleri, olaga hot, ofredande samt skadegörelse. Mängdbrott medför en hög belastning för polisen, särskilt på lokalpolisområdesnivån där de flesta mängdbrott ska utredas. En företeelse som leder till hög belastning för polisen är att det finns brottsaktiva individer som begår mängdbrott i mycket stor omfattning. Brottens allvarlighetsgrad är ofta så låg att det endast går att döma ut böter eller så korta fängelsestraff att individen snart är frigiven och kan fortsätta att begå nya mängdbrott. Även förekomsten av internationella brottsnätverk bidrar till en hög belastning.
Det är stor skillnad på andelen personuppklarade brott mellan olika brottstyper. För trafikbrott och ringa narkotikabrott, där patrullerande poliser ingriper mot gärningspersonen, är personuppklaringen mellan 45 och 75 procent. I jämförelse ligger personuppklaringen väsentligt lägre för brott där det sällan finns en identifierad gärningsperson i anmälan, exempelvis 6 procent för stöld[5], 2 procent för skadegörelse[6] och 5 procent för bedrägeri[7] år 2021. För samtliga anmälda brott är trenden minskande för personuppklaringen, från 17 procent 2012 till 13 procent 2021.[8]
Resultaten är alltså svaga, och utvecklingen går åt fel håll. Mängdbrott kan tillfoga allvarlig skada för såväl enskilda som samhället i stort. De brottsutsatta människorna kan uppleva att samhället sviker när de brott de utsatts för överhuvudtaget inte utreds och brottslingarna går fria. Risken är påtaglig att allmänhetens förtroende för rättsväsendet börjar gå förlorat, när anmälda brottsmisstankar läggs ned i stor utsträckning trots att det ibland finns bevisning.[9]
Brottsligheten leder också till höga kostnader för hela samhället. Dessa kostnader är svåra att mäta, men enbart för alla de företag som utsätts för mängdbrott uppskattas den årliga kostnaden uppgå till cirka 90 miljarder kronor.[10] Därutöver tillkommer de kostnader som träffar enskilda personer som utsätts för brott samt de för sjukvård, sjukförsäkring, etc.
Mängdbrotten kan inte sällan ha starka samband med den grova organiserade brottsligheten, såtillvida att det är samma individer som är involverade. Det gäller vid exempelvis bedrägeribrott, narkotikabrott och vissa brott begångna av unga lagöverträdare.[11] Ett sätt att bekämpa den grova brottsligheten är därför att utreda mängdbrotten och lagföra gärningspersonerna. Det är alltså angeläget att polisen bekämpar även mängdbrott på ett effektivt sätt.
1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar
Denna granskning är inriktad mot polisens hantering av mängdbrott. Den övergripande revisionsfrågan lyder: Hanterar polisen mängdbrott effektivt?[12]
Den övergripande frågan besvaras med hjälp av tre delfrågor:
- Arbetar utredningspersonalen[13] efter fastställda metoder och arbetssätt som effektiviserar utredning av mängdbrott?
- Har Polismyndigheten genom sin styrning skapat tillräcklig förmåga[14] att hantera mängdbrott effektivt?
- Har regeringen möjliggjort en effektiv hantering av mängdbrott i Polismyndigheten?
Granskningen omfattar inte polisens arbete med att förebygga brott. Skälet är att det är en omfattande process för att minska inflödet av anmälda brott, och därmed minska brottsligheten totalt, och som därför kräver en egen granskning. Granskningen omfattar inte heller åklagares förundersökningsledning och åtalsprövning eller ordningsvakters arbete.
1.3 Bedömningsgrunder
Övergripande bedömningsgrund
Våra bedömningar utgår från tre övergripande grunder. För det första är det riksdagens mål för kriminalpolitiken att brottsligheten ska minska och människors trygghet öka. För det andra är det riksdagens mål för rättsväsendet om rättssäkerhet och rättstrygghet för den enskilde.[15] För det tredje är det budgetlagens och myndighetsförordningens krav på att verksamheten ska bedrivas effektivt, enligt gällande rätt samt att den fortlöpande ska utvecklas.[16] Dessa grunder har operationaliserats till de tre delfrågorna enligt följande.
Bedömningsgrunder till delfråga 1
För att svara på frågan om utredningspersonalen arbetar efter fastställda metoder och arbetssätt som effektiviserar utredning av mängdbrott utgår vi från bestämmelserna om förundersökning i rättegångsbalken. Där framgår att en förundersökning ska inledas så snart det på grund av angivelse eller annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts. En förundersökning behöver dock inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda.[17] Därutöver finns bestämmelser om förundersökningsbegränsning som innebär att en förundersökning inte behöver inledas samt att en förundersökning kan läggas ned i vissa fall.[18] Att arbetsbelastningen på en myndighet är hög eller att det finns utredningsbalanser medför inte att förundersökningsplikten bortfaller.[19]
För att höja kvaliteten och öka effektiviteten vid utredningen av mängdbrott har Polismyndigheten sedan början av 2000-talet implementerat ett nationellt utredningskoncept (PNU). PNU, som numera heter Polismyndighetens nationella utredningsmetodik, är en gemensam arbetsmetodik för att hantera det brottsbekämpande uppdraget där mängdbrott ingår så att poliser i hela landet arbetar på samma sätt, men ger inte specifika instruktioner om hur utredningen ska göras. Därför finns även riktlinjer och handböcker som ska ge mer specifik vägledning om hur utredningen ska genomföras för olika sorters brott.[20] En grundpelare i PNU är så tidiga utredningsåtgärder som möjligt, exempelvis att ingripande poliser påbörjar utredningsåtgärder direkt på brottsplatsen genom att hålla förhör och säkra bevis när förhållandena så tillåter. En annan grundpelare är att förundersökningsledare alltid ska finnas tillgängliga för att kunna ta ställning i förundersökningsfrågan. En tredje grundpelare är att olika brottsmisstankar på en och samma person samordnas, och så långt som möjligt hanteras i ett sammanhang.[21]
Tillämpningen av PNU som arbetsmetodik ska bidra till att utredningsverksamheten bedrivs rättssäkert, enhetligt och effektivt samt med hög kvalitet. Som stöd för utredningsverksamheten finns också metodstöd, checklistor och annan information. Polismyndigheten ansvarar för att säkerställa förutsättningarna att arbeta enligt PNU, och förmåga för styrning, struktur, kompetens och systemstöd ska finnas.[22] Polismyndighetens har även beslutat en strategi för utredningsverksamheten där det framgår att metoder och arbetssätt som kopplar till PNU ska följas under hela utredningsprocessen.[23] Riksrevisionen utgår från att PNU är ett effektivt arbetssätt för att utreda mängdbrott. Det förekommer kompletterande förfaranden som också kan bidra till en effektiv hantering av mängdbrott, exempelvis metoder för särskilda brottstyper eller att arbeta teambaserat. Även snabbare lagföring bidrar till en mer effektiv hantering av mängdbrott.
Utifrån detta bedömer vi att utredningspersonalen arbetar efter fastställda metoder och arbetssätt som effektiviserar utredningen om:
- Polismyndighetens nationella utredningsmetodik (PNU) är känd bland utredningspersonalen
- utredningspersonalen följer arbetsmetodiken i PNU, exempelvis vad gäller tidig bevissäkring, korrekta beslut om att inleda eller inte inleda förundersökning samt beslut om förundersökningsbegränsning och ärendesamordning.
Bedömningsgrunder till delfråga 2
För att svara på frågan om Polismyndigheten genom sin styrning skapat tillräcklig förmåga att hantera mängdbrott effektivt utgår vi från att verksamheten ska bedrivas effektivt, rättssäkert och enhetligt.[24] Det är också viktigt att verksamheten genomsyras av ett helhetsperspektiv och att Polismyndigheten styr sina regioner och avdelningar så att de har förutsättningar att hantera alla brott, även mängd- och seriebrotten, på ett effektivt sätt.[25]
Polisens målsättning är att det ska finnas ett tillräckligt antal utbildade förundersökningsledare på de olika nivåerna för att utredningsverksamheten ska kunna bedrivas effektivt. Det är även betydelsefullt att det finns kompetenta utredare, och målsättningen är att det ska finnas grundutbildning, fortbildning och specialistutbildning för utredare.[26]
För att uppfylla såväl PNU som strategin för utredningsverksamheten anser Riksrevisionen att ett rimligt krav är att styrning och ledning fungerar väl genom hela utredningsprocessen, att den resurssätts på ett sätt som främjar goda resultat. Polismyndigheten behöver därför ha sett till att ärendeflödet är effektivt från början till slut.[27] De flesta mängdbrott ska enligt gällande ärendefördelningsplan (brottskatalogen) utredas på lokalpolisområdesnivå.[28] Det är därför särskilt viktigt att relevant kompetens och tillräckliga resurser finns tillgängliga på samtliga lokalpolisområden.
Vi bedömer att Polismyndigheten har en effektiv styrning om den grundar sig på följande:
- att verksamheten organiseras så att den genomsyras av ett helhetsperspektiv på det brottsbekämpande uppdraget och kan hantera såväl de lokala som de regionala och nationella problembilderna
- att Polismyndigheten har gjort en övergripande analys av kompetensförsörjning och resursfördelning, så att det finns förundersökningsledare, utredare, administrativt stöd, etc. på de platser där de behövs
- att Polismyndigheten gett förundersökningsledare och utredare den utbildning som krävs och kontinuerligt ger dem den vidareutbildning och de förutsättningar för kompetensutveckling som behövs.
Bedömningsgrunder till delfråga 3
För att svara på frågan om regeringen har möjliggjort en effektiv hantering av mängdbrott i Polismyndigheten utgår vi från 1 kap. 6 § regeringsformen som uttalar att regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen. Detta innebär att regeringen har ett ansvar för att Polismyndighetens verksamhet fungerar på ett tillfredsställande sätt. Regeringens styrning i förhållande till förvaltningsmyndigheterna tar sig i regel uttryck genom instruktioner och andra förordningar, regleringsbrev eller andra regeringsbeslut samt finansiering. I 2010 års förvaltningspolitiska proposition gjorde regeringen följande bedömning:
”Styrningen bör i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Mål och uppgifter till myndigheterna bör formuleras så att de har rimliga möjligheter att genomföra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt”.[29]
Om det finns tecken på att styrningen inte fungerar ska regeringen vidta åtgärder. Regeringen menar att styrningen av statsförvaltningen ska vara långsiktig, strategisk, helhetsinriktad, sammanhållen, verksamhetsanpassad och tillitsbaserad. Det innebär bland annat att detaljstyrning och onödig administration bör undvikas, att statsförvaltningens organisering ska vara ändamålsenlig och kostnadseffektiv, samt att myndigheternas roll-, uppgifts- och ansvarsfördelning ska vara tydlig.[30]
För att svara på frågan om regeringen har möjliggjort en effektiv hantering av mängdbrott i Polismyndigheten bedömer vi framför allt att följande villkor ska vara uppfyllda:
- regeringen har gett Polismyndigheten tillräckliga förutsättningar för att lösa sina uppgifter genom resurstilldelning
- regeringen har tagit nödvändiga initiativ och lämnat nödvändiga uppdrag i syfte att utveckla verksamheten
- regeringen har ställt krav på att Polismyndigheten i relevanta delar återrapporterar vad den har åstadkommit.
1.4 Metod och genomförande
Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Per Dackenberg (projektledare), Susanna Honnér Regnstrand och Jenny Lee. Joakim Hveem har bidragit med underlag till den slutliga rapporten. Två referenspersoner har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Lena Landström, forskare och universitetslektor i juridik vid Umeå universitet, främst verksam inom det straffprocessuella området, med särskild inriktning mot polisens och åklagares ansvarsområden och befogenheter samt Micael Björk, professor i sociologi vid Göteborgs universitet, främst verksam som polisforskare med särskild inriktning mot polisens ledning och organisation. Företrädare för Regeringskansliet (Justitiedepartementet) och Polismyndigheten har fått tillfälle att faktagranska samt i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.
Ett flertal metoder har använts i granskningen för att samla in empiri som kan svara på granskningsfrågorna.
Dokumentstudier
Vi har tagit del av styrdokument, utvärderingar och statliga utredningar för att sätta oss in i den större kontext som mängdbrotten hanteras inom. Dokumentstudierna har även kunnat ge insikter i hur myndigheten styrs och vilka stöd som finns tillgängliga.
Enkätundersökning
Vi har skickat en enkät till samtliga lokalpolisområdeschefer, jourförundersökningsledare, förundersökningsledare på lokalpolisområdenas utredningsgrupper samt förundersökningsledare på Polisens kontaktcenter (PKC), totalt 1 028 personer.[31] Svarsfrekvensen för lokalpolisområdeschefer är 80 procent, förundersökningsledare på lokalpolisområde 70 procent, jourförundersökningsledare 40 procent samt förundersökningsledare på PKC 49 procent. Se mer om enkätundersökningen i elektronisk bilaga.
Intervjuer och verksamhetsbesök
Vi har intervjuat polisanställda, åklagare och forskare under granskningens gång. Dessutom har vi intervjuat företrädare för Justitiedepartementet samt ledningarna vid samtliga sju polisregioner, framför allt i syfte att undersöka hur resursfördelningen går till och vilka problem som kan finnas på den regionala nivån.
Vi har också besökt elva lokalpolisområden, minst ett i varje polisregion. Lokalpolisområdena har valts ut för att spegla bredden och de skilda förutsättningar och utmaningar som råder i storstad respektive glesbygd, i mellanstora städer och mindre tätorter.[32] Eftersom lokalpolisområdena ska vara grunden för polisverksamheten ville vi få en inblick i hur det ser ut längst ut i verksamheten. Det är i lokalpolisområdena som medborgarna i första hand möter polisen. Det är här de nya aspiranterna tas emot och skolas in. Det är härifrån ingripandeverksamheten utgår. Och det är också här majoriteten av mängdbrotten slutligen utreds. Vi har även besökt Polisens kontaktcenter (PKC) på två platser i två polisregioner för att förstå hur det går till när operatörer tar upp brottsanmälningar över telefon. Anmälningar som sedan fördelas ut till lokalpolisområdenas utredningsgrupper utifrån var brotten har begåtts.[33]
Under besöken har vi fått följa med på möten och utsättningar, sitta med och höra på samtal till PKC, intervjuat lokalpolisområdeschefer, biträdande chefer, gruppchefer, förundersökningsledare, jourförundersökningsledare, mängdbrottsutredare och ungdomsutredare, ingripandepoliser, operativa samordnare, underrättelsesamordnare, brotts- och ärendesamordnare, kommunpoliser, områdespoliser och administrativ stödpersonal. Dessa intervjuer har varit öppna i syfte att så långt som möjligt fånga det operativa arbetet med att hantera mängdbrott och förstå vad som upplevs som hinder och möjligheter i polisvardagen. Allt som allt har vi varit på verksamhetsbesök under nästan fyra arbetsveckor och intervjuat över 150 poliser och civila tjänstemän inom Polismyndigheten.
Statistisk inhämtning och analys
För att belysa verksamhetens resultat i form av tidsåtgången i mängdbrottsärenden har vi inhämtat uppgifter från Polismyndighetens ärendehanteringssystem Durtvå i syfte att måla upp bilder av läget på olika nivåer i polisorganisationen. Avsikten var att kunna mäta tidsåtgång dels hela vägen från anmälan till avslut, dels mellan olika arbetsmoment och beslutspunkter, dels även uppdelat på om avslutet är en avskrivning (beslut att inte inleda förundersökning respektive beslut att lägga ned förundersökning) eller en slutredovisning till åklagare. När det gäller avskrivningar var avsikten även att beakta vilka motiv som låg till grund för dessa. De statistiska uppgifterna visade sig under analysen till största delen inte kunna uppfylla syftet med insatsen.[34] Riksrevisionen har därför endast i ytterst begränsad utsträckning kunna använda uppgifterna för vidare analys i denna rapport.