4. Hur Polismyndighetens styrning påverkar förmågan att hantera mängdbrott

Avsnitt

4.1 Sammanfattande iakttagelser

• Lokalpolisområdena är organiserade på i stort sett samma sätt och inte utifrån hur behoven ser ut. Områdena varierar kraftigt i storlek sett till såväl geografi som befolkningstal, och även i fråga om brottslighetens utveckling.
• De stora resurstillskotten nationellt har drivit fram en ambitionshöjning främst på nationell och regional nivå som gör att resurserna inte räcker till lokalpolisområdena även om satsningarna på regional nivå delvis kommer lokalpolisområdena till godo. Dessutom innebär begränsningen av civil personal i förhållande till polisiär personal att nödvändig kompetens saknas på lokalpolisområdena.
• Polisregionernas interna resursfördelningsplaner får inte genomslag i praktiken. Tillfälliga resursförstärkningar till andra delar av organisationen krävs hela tiden. Lokalpolisområdena blir därmed en resurspool för hela Polismyndigheten.
• Ärenden fördelas nedåt i organisationen eftersom den nationella brottskatalogen inte följs. Lokalpolisområdena blir i och med det en avsättningsyta för arbetsuppgifter som egentligen är avsedda att utföras på polisområdes- eller regionnivå. Några resurser följer dock inte med.
• De två ansvarstyperna inom Polismyndigheten – processansvar och verksamhetsansvar – leder till otydlighet i ansvar och befogenheter, vilket får negativa effekter på mängdbrottshanteringen.
• Lokalpolisområdena skulle behöva få bättre kontroll över kompetens och förmåga. Nu får de exempelvis inte tillgång till alla de kurser de skulle behöva få gå, samtidigt som de förväntas klara av ärenden som egentligen skulle hanteras på andra nivåer.
• De IT-system som finns har fortfarande brister och stöder inte den dagliga verksamheten fullt ut. Dessutom ger systemen få möjligheter till uppföljning och lärande.

4.2 Lokalpolisområdena har olika förutsättningar

När den nya Polismyndigheten sjösattes 2015 infördes en ny styrmodell som skulle jämka samman de 21 länspolismyndigheterna, Rikspolisstyrelsen och Statens kriminaltekniska laboratorium. I den nya myndigheten skulle tyngdpunkten ligga på det lokala perspektivet: lokalpolisområdena skulle vara basen för polisverksamheten. 95 lokalpolisområden inrättades och fördelades på 27 polisområden som i sin tur hör till sju olika polisregioner. Varje region ska ha enheter för utredning, underrättelsetjänst, operativ verksamhet och kansliverksamhet.[156] Polisområdena ska ha sektioner för utredning och kansliverksamhet medan lokalpolisområdena ska ha grupper för utredning, brottsförebyggande- och ingripandeverksamhet samt stöd och service. På nationell nivå finns Nationella operativa avdelningen (Noa), Nationellt forensiskt centrum (NFC) samt en avdelning för särskilda utredningar. Dessutom finns ett antal nationella stödavdelningar som även har regional representation.[157] Syftet med den nya organisationen var att komma till rätta med problem som den tidigare myndighetsstrukturen ansågs ha gett upphov till. Det handlade både om alltför stort fokus på enkla statistiska mått (pinnjakt), allt sämre utredningsresultat och brist på samordning.[158]

Riksrevisionens granskning visar flera tecken på att den nuvarande polisorganisationen inte motsvarar de behov som finns på lokalpolisområdesnivån. Lokalpolisområdena varierar kraftigt i storlek sett till såväl geografi som befolkningstal, och även i fråga om brottslighetens utveckling. Ändå ska varje lokalpolisområde vara organiserat i huvudsak på samma sätt. Här visar dock Riksrevisionens granskning att lokalpolisområdena tar egna initiativ för att svara emot de lokala förutsättningarna och problembilderna.

I lokalpolisområden med många brott på en liten, begränsad geografisk yta med många människor som rör sig lätt och snabbt krävs en organisation som har en fungerande ingripandeverksamhet och samtidigt hinner med det brottsförebyggande uppdraget. Dessutom krävs en fungerande områdespolisverksamhet med trygga områdespoliser som känner sitt område och kan komplettera bilden som ingripandeverksamheten ger genom sina händelserapporter.[159] Förmågan att hantera mängdbrott är också beroende av att det finns kommunpoliser som kan samverka med det omgivande samhället. Sammantaget behövs ingripandepoliser, områdespoliser och kommunpoliser som får stöd av operativa samordnare och lokala underrättelsesamordnare för att bygga solida lokala problembilder. Då kan utredningsgrupperna koncentrera sig på de ärenden som troligen ger mest effekt på den lokala problembilden i form av ökad trygghet och minskad brottslighet.[160] I storstäderna är det inte säkert att lokalpolisområdenas storlek bäst gynnas av att organisationen strikt följer en modell som tagits fram för att skapa enhetlighet. Där kan det vara bättre att ha fler biträdande lokalpolisområdeschefer om lokalpolisområdet växer än att skapa fler lokalpolisområden eftersom det kan finnas stordriftsfördelar med att exempelvis ha en större pool av ingripandepoliser, eller att ha fler förundersökningsledare och utredare samlade för att ge utrymme för lärande och specialisering inom det breda mängdbrottsuppdraget. Där skulle även kunna finnas utrymme för specialister som kan ge olika former av stöd.[161]

En fungerande ingripandeverksamhet som hinner med det brottsförebyggande uppdraget är minst lika viktigt i ett lokalpolisområde med stora avstånd och få invånare. Men där måste områdespolisverksamheten definieras på ett annat sätt än i den täta staden och kommunpolisen måste kanske samverka med flera olika kommuner som alla ska servas av samma lokalpolisområde. För att bygga upp de lokala problembilderna och kunna hantera utvecklingen i just det egna lokalpolisområdet krävs att det finns en beredskap att se olikheterna och se hur det går att hitta lösningar som passar i just den egna lokala kontexten. Att exempelvis låta poliser vara hemma med beredskapstjänst kan vara en lösning som passar i mer glesbefolkade områden för att snabbare kunna åka ut på larm.[162]

Strävan efter enhetlighet och önskan att boxa in alla lokalpolisområden i samma form var ett av målen med den stora polisreformen 2015. Tanken var att Polismyndigheten skulle få förutsättningar att styra mer enhetligt och mer flexibelt: personal skulle lättare kunna förflyttas dit de bäst behövdes just då. När Statskontoret utvärderade reformen 2018 konstaterade man att Polismyndigheten inte utnyttjat den fulla potentialen av reformen. Ett annat problem som Statskontoret pekade på var att ambitionshöjningen i den nya myndigheten inte motsvarades av tillräckliga resurser, framför allt på den lokala nivån. Statskontoret menade dock att det 2018 var för tidigt för att bedöma reformens genomslag.[163]

Riksrevisionens granskning visar att lokalpolisområdena – sju år efter reformen – inte har fått tillräckliga förutsättningar för att klara sitt uppdrag efter omorganisationen, trots att ett av de uttalade syftena var att komma närmare medborgarna. Denna bild bekräftas av forskning som pekar på hur reformen har lett till sämre bemanning i lokalpolisområden. Ingen förbättring av förmågan att göra prioriteringar inom polisarbetet har också lyfts som en förklaring till varför reformen har haft svårt att få genomslag.[164] Det finns även forskning som menar att strävan efter enhetlighet och byråkratiska strukturer har bortsett från behovet av att hantera situationer utifrån kunskap och erfarenhet, och att det har lett till att medarbetare försöker arbeta runt systemets omöjliga krav genom att hitta pragmatiska, kreativa lösningar för att ändå kunna genomföra ett meningsfullt polisarbete.[165] Samma önskan att få utvecklas och göra ett meningsfullt polisarbete har Riksrevisionen mött under sina verksamhetsbesök och i intervjuer med polisanställda.

4.3 Stora budgetökningar men mängdbrotten hinns ändå inte med

I budgetpropositionen för 2018 formulerades målen om att Polismyndigheten skulle växa med 10 000 nya medarbetare till 2024, vilket borde ge goda förutsättningar för polisen att klara upp fler brott, bland annat mängdbrott. Regeringen gav den 9 november 2017 polisen i uppdrag att ta fram en plan för hur de ökade anslagen skulle användas. Myndigheten fick samtidigt i uppdrag att redovisa hur polisverksamheten skulle stärkas och utvecklas.[166] Polismyndigheten fick däremot inget särskilt uppdrag att arbeta mot mängdbrotten från regeringen.[167] Fokus har i stället legat på den grova brottsligheten.[168] Först i mars 2022 lade nationella operativa ledningsgruppen (NOLG) till mängdbrott som ett av sex fokusområden för myndigheten att arbeta med.[169]

Mängdbrotten, som främst hanteras i lokalpolisområdena, påverkas indirekt av den snabba tillväxten. Det märks inte minst när det gäller att skola in nya poliser. Aspiranter är nödvändiga för att uppnå målen med 10 000 fler polisanställda, men det innebär samtidigt en påfrestning för organisationen. Den långvariga bristen på personal i yttre tjänst har gjort att belastningen ökat på dem som är där. Konsekvenserna för lokalpolisområdena, som ska ta emot alla de nya aspiranterna och skola in dem, blir stora dels eftersom det behövs instruktörer som kan ta sig an aspiranterna, dels för att det tar längre tid för aspiranterna att hantera ärenden eftersom de fortfarande är under utbildning. Det innebär att det behöver finnas flera erfarna poliser som kan arbeta som instruktörer för de nya aspiranterna, men även fler erfarna poliser som kan lotsa de nya poliserna in i polisyrket genom att fungera som mentorer och förebilder. Risken är annars att de inte hinner ta emot aspiranterna på ett sådant sätt att de vill stanna kvar och utvecklas där. Samma problem gäller för utredningsverksamheten. De som söker sig in till utredningsverksamheten längre fram i karriären behöver också få utvecklingsmöjligheter och stöd för att utvecklas och vilja stanna kvar.[170] Om alltför många snabbt söker sig vidare och lokalpolisområdena blir genomslussningsstationer att fly ifrån, blir polistillväxten inte hållbar i längden, menar många av de polisanställda vi har talat med.[171] Riksrevisionen instämmer i den bedömningen och ser att det område som drabbas mest är mängdbrotten.[172]

4.4 Uppdelningen i process- och verksamhetsansvar borgar inte för helhetsperspektiv

I den nya polisorganisationen finns det två typer av ansvar: processansvar och verksamhetsansvar som ibland ger upphov till otydligheter och motsättningar.

Av Polismyndighetens arbetsordning framgår att processansvar innebär ett myndighetsövergripande ansvar för att styra hur verksamheten i en viss process ska ledas och utföras, oberoende av var verksamheten sker inom myndigheten samt att se till att den som leder eller utför verksamhet har rätt förutsättningar för sitt uppdrag. Det finns sju huvudprocesser och ett stort antal underprocesser. Chefen för Noa är exempelvis processägare bland annat för huvudprocessen utredning och lagföring, som förstås omfattar mängder av underprocesser.[173]

Verksamhetsansvar innebär att leda och fördela arbetet, såväl det dagliga arbetet som att arbetsleda på strategisk nivå. Verksamhetsansvaret omfattar flera ansvarsområden: budget, personal och arbetsmiljö som är grunden för vilken verksamhet som kan bedrivas.[174]

Motsättningarna mellan processansvar och verksamhetsansvar är särskilt tydligt när det gäller PKC som arbetar i två processer, service respektive utredning och lagföring. Båda processansvaren ligger på varsin enhet på Noa: service ligger på Nationellt kontaktcenter (NKE), och utredning och lagföring ligger på enheten för utveckling av brottsbekämpning.[175] Men det är otydligt vilken av processerna som ska få företräde. Å ena sidan vill Polismyndigheten ha korta svarstider, vilket faller under serviceuppdraget, som NKE har processansvar för. Å andra sidan vill Polismyndigheten att förstahandsåtgärder i brottsutredningar ska ske så snart som möjligt, vilket faller under utrednings- och lagföringsuppdraget som utredningsenheten på Noa har processansvaret för. Samtidigt ligger verksamhetsansvaret för både service och utredning och lagföring på regionerna, som också resurssätter verksamheterna. Om vi utgår från att Polismyndighetens utredningsstrategi ska följas skulle PKC kunna bidra till att så tidiga utredningsåtgärder som möjligt sätts in, men då krävs att det blir tydligare vad som ska prioriteras: korta svarstider eller tidiga utredningsåtgärder. Dessutom behöver personalen på PKC få den utbildning som krävs för att kunna hålla förhör exempelvis och den befogenhet som krävs för att kunna begära bevissäkrande åtgärder av ingripandepersonalen.[176] Det här kan ses som ett exempel på hur de olika styrsignalerna skapar otydlighet som gör att det är svårt för verksamheten att följa alla strategier, riktlinjer och handböcker från processansvariga.

Samtidigt måste PKC:s uppdrag värderas i förhållande till hela utredningsverksamheten och vad en förändring kan få för konsekvenser. I region Nord fanns ett pilotprojekt i januari till april 2022 där PKC fick ett utökat uppdrag att bistå i snabbare lagföring, men också flyttades närmare utredningsverksamheten. Detta försök gav positiva resultat i form av att fler ärenden kunde slutföras. Ett närmare samarbete mellan förundersökningsledarna på PKC och jourförundersökningsledarna kan vara en anledning till att piloten blev så framgångsrik. Då får PKC en bättre förståelse för de lokala problembilderna och mer kunskap om lokala förhållanden. När PKC-operatörerna får gå utbildningen till civil utredare och vara inne på rotation på utredningsenheterna höjs också deras kompetens.[177] Det gäller samtidigt att beakta värdet av de åtgärder PKC kan bidra med. Telefonförhör kan inte ersätta brottsplatsundersökningar.[178] Det brottsbekämpande uppdraget behöver ständigt prioriteras, planeras och ledas utifrån lokala lägesbilder i samverkan mellan berörda verksamhetsdelar.[179]

Eftersom det finns flera svårigheter med processansvaret i förhållande till verksamhetsansvaret har Noa påbörjat ett arbete med en så kallad förmågemodell för att hantera processtyrningen.[180] Syftet är att få till stånd ett helhetsperspektiv i stället för stuprörsbeteende och att analysera vilken slags förmåga som behöver utvecklas, bibehållas och avvecklas för att tillgodose det brottsbekämpande uppdraget.[181] Denna modell är inte beslutad, men Riksrevisionen finner det värt att notera att Noa anser sig behöva se över sin processtyrning.

Granskningen visar även att Polismyndigheten har en stor mängd styrdokument som delvis beror på de två ansvarstyperna. Dessa kan var och en för sig te sig tydlig och rationella, men eftersom de är så många blir de ibland överlappande eller motsägande. I en av polisregionerna har man identifierat 95 olika styrsignaler att förhålla sig till i sin styrning av regionen, dess polisområden och lokalpolisområden och hela den komplexa polisverksamheten. Styrningen sker alltså på flera olika nivåer och rör flera olika områden så när styrsignalerna ska omsättas i konkret handling behöver de översättas på den lokala nivån. För lokalpolisområdescheferna handlar det därför om att sålla bland de olika styrdokumenten och styrsignalerna.[182] Riksrevisionen förmodar att den stora mängden styrdokument till viss del är kontraproduktiv och tar mycket kraft från organisationen, vilket i förlängningen också påverkar förmågan att hantera mängdbrotten.[183]

4.5 Resursfördelningsplanerna tillgodoser inte behoven

Varje polisregion tilldelas en total budgetram utifrån den nationella modellen för budgetfördelning mellan polisregionerna (se figur 1).[184] Denna översätts sedan i regionala resursfördelningsplaner, eller som de kallas i vissa regioner: regionala målbilder, och visar bland annat hur personalresursen fördelas inom regionen. Regionernas redovisning varierar, eftersom de planerar sin verksamhet på olika sätt. Huvudprincipen är att se till att samtliga delar av regionen har tillgång till personal, både polisiär och civil. Personal fördelas till regionnivå och polisområdesnivå. Därefter beslutar polisområdescheferna om hur personalresursen ska fördelas till de olika lokalpolisområdena inom det egna polisområdet. I vissa regioner har dock fördelningen till lokalpolisområdena redan gjorts på regionnivå.[185]

Figur 1 Fördelningsmodell för polisregionerna

Källa: Polismyndigheten.[186]

Resursfördelningsplanerna ger de övergripande ramarna och tas fram årligen. De tar också hänsyn till antalet polisaspiranter som förväntas bli klara under året. Aspiranterna får söka plats på polisområdesnivå och sedan fördelas de ut till lokalpolisområdena. Vissa lokalpolisområden har svårare än andra att rekrytera och behålla personal, vilket får till följd att de blir beroende av regionala förstärkningsinsatser. Vissa lokalpolisområden har särskilt svårt att attrahera och behålla ingripandepersonal, medan detta inte alls är ett problem för andra. Det som verkar prägla de flesta lokalpolisområden är ändå bristen på utredande personal.[187]

Begränsningar i antalet civila får konsekvenser

Riksdagen lämnade den 15 december 2015 ett tillkännagivande om att Polismyndigheten borde ha en minimibemanning om minst 20 000 poliser. Regeringen å sin sida menade att det måste vara upp till Polismyndigheten att besluta om bemanningen utifrån verksamhetens behov och att det var upp till polisen att avgöra de anställdas kompetens och hur många de bör vara utifrån givna budgetramar. Därför menade regeringen att Polismyndigheten själv ska förfoga över vilken kompetens som ska rekryteras.[188] I redovisningen 2018 av ett regeringsuppdrag om hur polisverksamheten skulle stärkas och utvecklas med anledning av den stora resursökningen skriver Polismyndigheten följande:

”Dagens fördelning av kompetenser består av 67 procent poliser och 33 procent civila. Det finns inget som pekar på att fördelningen väsentligt bör förändras i närtid. I en föränderlig omvärld måste dock polisen kontinuerligt se över kompetensförsörjningsbehovet och därigenom kan fördelningen mellan olika kompetenser förändras över tid.”[189]

Citatet visar att Polismyndigheten visserligen har ambitionen att kontinuerligt utvärdera kompetensförsörjningen, men att myndigheten anser att fördelningen av poliser respektive civila bör fortsätta gälla. Detta bekräftas ytterligare genom att rikspolischefen den 11 juni 2021 formellt beslutade om målvärden för antalet poliser vid polisregioner och avdelningar i januari 2025.[190] Indirekt påverkar förstås antalet civila genom beslutet om antalet poliser. Civila har dock inget målvärde i beslutet. Denna fördelning mellan antalet civila och poliser går tillbaka till hur det såg ut vid ingången av 2016. Skälet till att Polismyndigheten vill hålla kvar vid fördelningen är att Sverige fortfarande har en relativt låg polistäthet i jämförelse med övriga EU-länder.[191] Men utifrån vad Riksrevisionen har sett i denna granskning finns anledning att ifrågasätta om fasta målvärden verkligen gagnar myndigheten.[192]

När vi frågade lokalpolisområdescheferna vad som är mest angeläget att förändra för att kunna hantera mängdbrotten effektivt svarade 79 procent av dem: öka bemanningen på lokalpolisområdet.[193] Men målvärden om antal poliser hämmar rekryteringen av rätt kompetens till rätt plats. Regionala företrädare och lokalpolisområdeschefer menar att det är frustrerande att inte kunna rekrytera den kompetens som behövs eftersom andelen civila på andra nivåer i myndigheten redan har ätit upp allt utrymme för att anställa civil personal. Vissa lokalpolisområden får höra att hos just dem gäller fördelningen 85 procent poliser och 15 procent civila. Samtidigt är det naturligtvis viktigt att personalen i yttre tjänst – där endast poliser kan arbeta – är tillräckligt många och finns i hela landet för att tillgodose alla medborgares behov av polisnärvaro. Att vara konstant underbemannande är slitsamt och kan bidra till att många inte orkar arbeta i yttre tjänst så länge, menar flera av de poliser vi har talat med.[194] Ett sätt att minska arbetsbelastningen för personal i yttre tjänst är förstås att se till att de får det stöd de behöver från civil personal. Något som också begränsas av fördelningen mellan poliser och civila.

Något som många lokalpolischefer och även gruppchefer, förundersökningsledare och utredare har tagit upp är att det kan vara svårt att rekrytera polisiära utredare. Civila utredare uppfattas generellt som drivna och ambitiösa av kolleger och chefer. Problemet är att när de rekryteras av andra myndigheter eller går vidare till andra delar av Polismyndigheten får de ofta inte ersättas av andra civila utredare eftersom lokalpolisområdet inte har tillåtelse att rekrytera fler civila, då de inte ryms inom ramarna för den aktuella resursfördelningsplanen. Att ersätta de civila utredarna med poliser verkar heller inte lätt. Det är mest civila som är intresserade av att utreda mängdbrott, menar flera förundersökningsledare, gruppchefer och lokalpolisområdeschefer vi träffat ute på lokalpolisområdena.[195]

Samma problem förekommer på PKC där alla operatörerna är civilanställda. När regionerna gör sina resursfördelningsplaner får visserligen PKC en viss mängd tjänster att tillsätta. Men när operatörerna slutar kan tillfälliga anställningsstopp för civila göra att den tilldelade personalramen inte kan fyllas. Under hösten 2022 hade de sju regionernas PKC en sammanlagd personalram om 832 personer. Inom denna sammanlagda ram har PKC endast lyckats anställa 646 personer som operatörer, men bara 495 operatörer svarar i telefon eftersom resterande personal är utlånade till andra delar av polisen, sjukskrivna eller tjänstlediga.[196] Personalbristen leder till långa köer för dem som ringer in till PKC. Den leder även till ett ökat antal e-anmälningar som ofta lider av bristande kvalitet som gör att operatörerna är tvungna att ringa upp för att komplettera anmälningarna, vilket ytterligare bidrar till att förlänga köerna. Samtidigt har PKC inte fått anställa fler operatörer på grund av anställningsstoppet av civila. När de väl får godkänt för att anställa gör köerna för att få hjälp med rekryteringen av HR-avdelningen att det ändå kan komma att dröja upp till åtta månader innan de har operatörer på plats.[197]

Både den yttre och den inre verksamheten påverkas negativt av att antalet civilanställda är beroende av antalet poliser. Det medför att olika typer av administrativt stöd och specialisttjänster kan vara svåra att rekrytera till om antalet civila har blivit för högt. Behovet av specialister är dock stort och fortsätter att öka. Antalet anmälda bedrägerier är fortsatt högt och behovet av utredare med förmåga att hantera bedrägeribrotten ökar.[198] Det är inte självklart att den förmågan bäst och snabbast tillgodoses med poliser. Även den personal som tillhandahåller administrativt stöd till utredare och poliser i yttre tjänst, rationaliseras bort på grund av dessa anställningsbegränsningar.[199]

Polismyndigheten har nyligen inlett en analys över vilka arbetsuppgifter som kräver polisiär kompetens och vilka delar av verksamheten som gynnas av annan kompetens eller en blandning av kompetenser, såsom vid till exempel PKC och regionledningscentralen (RLC). Syftet är att skapa enhetlighet och förutsättningar för en långsiktig kompetensförsörjning där myndighetens samlade resurs används på bästa sätt.[200] Riksrevisionen välkomnar initiativet.

Resurser enligt plan finns inte alltid i verkligheten

Samtidigt som det finns begränsningar i hur många civilanställda som får anställas, är det också skillnad i antalet resurser på papperet och i verkligheten. Det är inte säkert att det på lokalpolisområdesnivå finns personer anställda på de tilldelade platserna inom resursfördelningsplanen. Att det finns personer anställda betyder inte heller att det verkligen finns personer som tjänstgör inom ett lokalpolisområde, utan detta påverkas av utlåning, tjänstledigheter och sjukskrivningar. Det innebär att det som i resursfördelningsplanen ser ut som ett visst antal anställda inte behöver stämma med antalet som är på plats. Det kan också vara så att vissa lokalpolisområden inte ens lyckats fylla platserna de tilldelats inom resursfördelningsplanen, utan de dras med vakanser redan innan det är dags att räkna bort tillfällig frånvaro.[201]

Förutom resursfördelningsplanerna som ger ramarna för verksamheten finns den månatliga uppföljningen som på många polisregioner populärt kallas för ”sanningen”. För att få en uppfattning om hur den faktiska bemanningen ser ut får man gå till polisens personaladministrativa system. Här ska det optimalt sett synas var en person är placerad organisatoriskt och var personen de facto arbetar.[202] Den som är placerad vid ett lokalpolisområde kan lånas ut till ett annat lokalpolisområde, till polisområdet, till den regionala nivån eller till någon av de nationella avdelningarna. Vid särskilda händelser eller kommenderingar är det poliser som tas i anspråk. I vissa fall kan även poliser som arbetar som utredare lånas in för att täcka luckor i den yttre verksamheten.[203]

Både i den yttre verksamheten och i utredningsverksamheten blir personal ombedda att arbeta som instruktörer för aspiranter. Personal lånas också in som lärare på någon av kurserna som HR Kompetens anordnar. Efter tre månader behöver HR Kompetens stå för lönen och därför lånas lärare ofta bara in tre månader i taget. Detta ger upphov till viss frustration hos både regionerna och HR Kompetens: regionerna för att de blir av med personal, HR Kompetens för att regionerna är ovilliga att låna ut sin personal samtidigt som de efterfrågar utbildningar.[204]

Sammantaget gör den ovan beskrivna situationen att lokalpolisområdena hellre talar om brutto- och nettobemanning än om resursfördelningsplanerna. Resursfördelningsplanen är de platser som det finns utrymme att anställa personal på. Bruttobemanningen är de som är anställda inom ramen för resursfördelningsplanen. Nettobemanningen är den personal som faktiskt finns på plats. Enligt flera lokalpolisområdeschefer som vi har talat med är skillnaden mellan brutto- och nettobemanningen inte oväsentlig. På papperet ser det därmed ut att finnas fler utredare och förundersökningsledare på plats än vad som verkligen finns att tillgå i verkligheten. Och bland dem som är på plats är det inte säkert att alla har den förmåga som efterfrågas.[205] Detta leder till att lokalpolisområdenas verkliga förmåga att utreda mängdbrottslighet har allvarliga brister.

4.6 Brottskatalogen är full av särlösningar, men följs ändå inte

Brottskatalogen avgör på vilken organisatorisk nivå olika typer av brott ska utredas. Huvudprincipen är att det ska finnas en nationell brottskatalog som är enhetligt uppbyggd och att brott ska utredas på lägsta lämpliga nivå.[206] Brottskatalogen vilar på tre principer. För det första: lokalpolisområdet är basen för polisverksamheten och merparten av verksamheten ska bedrivas där. När nya brott tillkommer ska de i första hand utredas på lokalpolisområdena. För det andra: regionala avvikelser från brottskatalogen tillåts eftersom polisregionerna har så pass olika förutsättningar och geografi. Det viktiga är att brotten utreds på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Den tredje principen handlar om att varje brottskategori i största möjliga mån ska utredas på endast en nivå. Så ser det dock inte ut. Att de regionala skillnaderna medför att en viss brottskategori utreds på olika nivåer beroende på region är en sak. En annan är att liknande brottskategorier ligger på flera olika nivåer. Misshandel kan exempelvis placeras på både lokalpolisområdesnivå och polisområdesnivå redan i brottskatalogen.[207]

I praktiken ser det således annorlunda ut än vad brottskatalogen anger. Utredningssektionerna på polisområdesnivå har stora balanser, vilket medför att brott som enligt brottskatalogen borde utredas på polisområdesnivå, eller till och med på regional nivå, ofta läggs över för att utredas på lokalpolisområdesnivå. I många grova brottsutredningar finns det frihetsberövade där polisen har tidsfrister att förhålla sig till, vilket innebär att lokalpolisområdet behöver prioritera dessa brott före mängdbrotten. Till följd av att lokalpolisområdena inte kan lämna vidare mängdbrotten till någon annan bygger de i stället upp balanser. Men de kan också få ta över andras balanser. Vissa lokalpolisområdeschefer och förundersökningsledare menar att ett sätt att få de stora balanserna på de regionala utredningsenheterna och utredningsgrupperna på polisområdesnivå att se mindre ut är genom att fördela dessa ärenden ut på lokalpolisområdena: 400 regionala brott kan då fördelas ut över regionens alla lokalpolisområden. Denna bild bekräftas även i intervjuer med polisregionerna.[208]

Riksrevisionen anser inte att brottskatalogen måste följas rigoröst, men när undantagen blir permanentade och när lokalpolisområdena dräneras på resurser på ett sådant sätt att de ibland har svårt att få till en fungerande verksamhet bör Polismyndigheten fråga sig om det verkligen är för ärendenas bästa som undantagen skapas.

4.7 Effektiv förundersökningsledning är inte självklart

Polismyndighetens förundersökningsledare är särskilt kvalificerade beslutsfattare som ska ha den utbildning, kompetens och erfarenhet som krävs för ledning av förundersökningar.[209] Enligt PNU ska en förundersökningsledare prioritera och bedöma vad som ska utredas.[210] Kraven på rättssäkerhet i utredningarna ska säkerställas genom Polismyndighetens utbildningar för förundersökningsledning och tillämpningen ska även följas upp av myndigheten. Erfarenhet och utbildning är viktiga faktorer för att kunna leda en förundersökning effektivt. Polismyndigheten har uttalat att det är viktigt att det finns förundersökningsledare med rätt kompetens tillgängliga tidigt i utredningskedjan. Detta för att kunna ge tydliga direktiv och fatta nödvändiga och rättssäkra beslut.[211] Förundersökningsledaren har stort inflytande över vilka ärenden som utreds, hur de utreds och i vilken omfattning. Förundersökningarna ska både vara kostnadseffektiva och se till att den enskildes rättsintressen tas tillvara. Dessa krav är delvis motstridiga och det gäller för förundersökningsledaren att förhålla sig till dem.[212]

Lägst andel utbildade tidigt i utredningsprocessen

I Riksrevisionens enkät som skickades ut till samtliga förundersökningsledare på Polisens kontaktcenter, jourutredning och lokalpolisområden framkommer att det är de som ligger längst fram i linjen, förundersökningsledarna på PKC, som har lägst andel utbildade.[213] På PKC finns inga utredare utan det är operatörerna som får utföra vissa initiala utredningsåtgärder. Operatörerna genomgår en sex veckor lång utbildning, varav nio dagar utgörs av verksamhetsförlagd utbildning vid PKC, två dagar av självstudier och en dag av besök vid tingsrätt. Efter denna utbildning förväntas operatörerna ha de teoretiska kunskaperna som krävs för att kunna navigera mellan civilrätt, straffrätt, speciallagstiftning, service, tipshantering, anmälningsupptagning, bemötande av brottsoffer, förhörsledning, m.m. Efter grundutbildningen finns ingen fortbildning, men det finns initiativ i vissa regioner där operatörerna får rotera på olika funktioner för att bredda och fördjupa sin kompetens.[214]

Operatörernas utbildningsbakgrund ser olika ut. Det finns de som har en master i kriminologi blandat med polisstudenter som sommarjobbar. Men utbildningskravet för att få anställning är endast avslutad gymnasieutbildning.

Tabell 5 Förundersökningsledares kompetensnivå

Källa: Riksrevisionens enkätundersökning hösten 2022.

14 procent av de förundersökningsledare som arbetar på PKC eller som jourförundersökningsledare uppger att de inte har genomgått förundersökningsledarutbildningen och inte heller planerar att göra det under det kommande halvåret, medan 7 procent av förundersökningsledarna vid lokalpolisområdet uppger samma sak.[215] Konsekvenserna av att inte ha gått utbildningen är att den som arbetar som förundersökningsledare själv inte får fatta nödvändiga beslut, som till exempel förundersökningsbegränsning.

4.8 Kompetens och förmåga behöver få utrymme att utvecklas

Problemen när det gäller hur verksamhet, ekonomi och kompetensförsörjning hänger samman har också identifierats av Polismyndighetens ekonomi- och HR-avdelningar. De har lanserat begreppet VEK – verksamhet, ekonomi, kompetens – som något som måste förstås som varandras förutsättningar i stället för att vara frikopplade från varandra.[216] När det gäller kompetensförsörjningsarbetet på strategisk nivå är det meningen att det ska handla om både kompetens- och bemanningsplanering. En viktig fråga är hur antalet medarbetare inom olika personalkategorier fördelas: poliser respektive civila, ingripandepoliser respektive utredare, och vilken nivå de placeras på: regional nivå, polisområdesnivå eller lokalpolisområdesnivå.[217] Det är på regional nivå som kompetensförsörjningsplaner skapas. Men det praktiska arbetet med kompetensförsörjningen, som kompetensanalyser, kompetensutveckling och kompetensväxling, hanteras på regional nivå, polisområdesnivå respektive lokalpolisområdesnivå. En svaghet som tidigare har identifierats var att det lokala praktiska arbetet med kompetensförsörjningen inte tydligt kopplades till budgetarbete och verksamhetsplanering på samma sätt som för rekrytering och bemanningsplanering eller att planeringscykler och uppföljning för de olika områdena inte överensstämde, vilket inte gynnade något helhetsperspektiv.[218] Numera ska kompetensplanering ske i anslutning till verksamhetsplanering utifrån givna budgetförutsättningar.[219] Riksrevisionen hoppas att det nya arbetssättet kommer att ge gott genomslag i praktiken hela vägen ut till lokalpolisområdesnivå.

Riksrevisionen har under granskningen fångat upp mycket intern kritik mot Polismyndighetens HR-avdelning, både vad gäller förmåga att leverera utbildningar och att stötta vid rekryteringar.[220] Liknande kritik återfinns i en ESO-rapport från 2019. Samma rapport pekar också på att det saknas analytisk expertis inom lokalpolisområdena och att det skulle behövas mer kvalificerade lokala problembilder som bygger på data från polisens egna system, lokala datainsamlingar, analys och planering av verksamhet men också lokala uppföljningar och utvärderingar av polisens insatser för ett ökat lärande.[221] Denna bild bekräftas i Riksrevisionens granskning som sett lovande lokala initiativ när det gäller mängdbrottsbekämpning.[222] Men en risk är att sådana lokala insatser inte sprids vidare. Riksrevisionen har också stött på en önskan om att de lokala problembilderna skulle få styra i högre grad och att det vore bra om det fanns fler kvalificerade specialister, som operativa analytiker, tillgängliga på lokalpolisområdesnivå.[223]

Svårt att leva upp till den egna strategin för kompetensförsörjning

Polismyndighetens HR-avdelning har ansvar för grundutbildning, vidareutbildning samt utveckling och samordning. HR-avdelningen är beroende av att låna in personal från linjeverksamheten som lärare på de olika utbildningarna. Att låna in personal ses som en styrka eftersom lärare nära verksamheten uppfattas ge ett mervärde. HR-avdelningens utbildningsverksamhet har fått mycket kritik under åren och 2019 gjorde Polismyndigheten en genomlysning av utbildningsverksamheten.[224] Trots genomlysningen består problemen med utbildningar som inte levereras utifrån kärnverksamhetens behov.

Enligt en polismyndighetsintern rapport är det ett problem att kompetensanalyser, kompetensutveckling och kompetensväxling ofta sker på lokal nivå tillsammans med närmsta chef medan bemanning och rekrytering sköts på regional nivå och polisområdesnivå. Det kopplas till den större resursfördelningsplanen där budgetramar och fördelning av poliser respektive civila eller fördelningen mellan ingripandepersonal och utredare är centrala.[225]

Enligt Polismyndighetens strategi för kompetensförsörjning[226] som beslutades under hösten 2019 ska man arbeta utifrån ett systematiskt kompetensförsörjningsperspektiv. Attrahera, rekrytera, utveckla, behålla, avveckla/växla ska vara de centrala utgångspunkterna för kompetensförsörjningen.[227] Syftet med kompetensförsörjningsstrategin är att det ska finnas ”rätt kompetens på rätt plats vid rätt tid, till rätt kostnad, utifrån verksamhetens behov”.[228] Myndigheten ska sträva efter att vara en lärande organisation där medarbetardrivna initiativ tas till vara, och ledarskapet ska vara tillitsbaserat.[229] Utifrån denna granskning har Riksrevisionen svårt att se att Polismyndigheten lyckas leva upp till målsättningarna med strategin för kompetensförsörjning.

Svårt för lokalpolisområdena att få tillgång till utbildning och kompetensutveckling

Nästan 90 procent av de lokalpolisområdeschefer som besvarat vår enkät menar att de planerar och prioriterar så att utredningsverksamheten har tid till att gå vidareutbildning.[230] Möjligheterna för lokalpolisområdeschefer att arbeta utifrån Polismyndighetens principer om kompetensförsörjning är dock begränsade.[231] Dessa chefers inflytande över de regionala kompetensutvecklingsplanerna begränsar sig framför allt till att ansöka om utbildningar. Vilka utbildningar deras personal får tillgång till är beroende av antalet utbildningsplatser. Där är Noa processägare och kravställer utbildning och prioriterar bland utbildningar. Regionerna får ha synpunkter på antalet utbildningsplatser. När utbildningarna väl ska genomföras är HR-avdelningen beroende av regionernas tillgång på utbildare och eftersom det är brist på erfarna utredare och förundersökningsledare som också är de som kan fungera som lärare kan regionerna ha svårt att låna ut dem. Ett annat problem när antalet utbildningsplatser är för få är att platserna villkoras utifrån vilken nivå som brott ska utredas på enligt brottskatalogen. Eftersom lokalpolisområdena ofta får överta ärenden som de enligt brottskatalogen inte ska utreda, innebär det att utredarna inte får tillgång till den kompetensutveckling som de skulle behöva. Ytterligare ett problem är att det skulle behövas en översyn av tillgängliga utbildningar. Det finns en grundläggande brottsutredningskurs om 10 veckor som för närvarande är upphandlad från lärosäten, men behovet av utbildning skulle behöva ses över och göras mer flexibelt.[232] En sådan översyn skulle ske enligt beslut efter en internrevisionsgranskning.[233] Den finns dock ännu inte på plats, men HR-avdelningen arbetar med att ta fram den stegvisa utbildning för utredare som efterfrågas av verksamheten.[234] Det tar generellt lång tid att ta fram utbildningar, vilket även verkar vara fallet med ambitionerna att ta fram en förundersökningsledarutbildning eller en ny förhörsutbildning.[235]

Lokalpolisområdeschefen som ansvarar för verksamhet, ekonomi och kompetens kan således inte styra över kompetensförsörjningen. Då blir det också svårt att uppfylla arbetsordningens målsättning att som chef ansvara och verka för att medarbetarna utvecklar sin kompetens i förhållande till verksamhetens mål.[236]

Ett genomgående tema är oron över bristen på kompetens inom det egna lokalpolisområdet. Delvis handlar det om antalet anställda, men det handlar också om vilken förmåga som finns att tillgå för att klara uppdraget. Med förmåga avser Riksrevisionen att det finns kunskap, erfarenhet och kapacitet nog att utföra uppgiften samt att det finns tillräckligt många personer som har den förmågan. I vår enkätundersökning framkommer att 60 procent av lokalpolisområdescheferna anser att deras förmåga[237] inom lokalpolisområdet är bristfällig, medan 32 procent anser att den är tillräcklig.[238] Lokalpolisområdescheferna tar exempelvis upp bristen på personal som en anledning till den bristfälliga förmågan.[239] Resursbristen uppstår på grund av att vakanser inte får fyllas med civil personal eller av att utredningspersonalen i stället behöver arbeta med grövre brott. Därmed skapas omfattande balanser av mängdbrottsärenden. Detta medför att man behöver låna in poliser från ingripandeverksamheten eller använda polisaspiranter för att utreda mängdbrott. Problemet som det medför är att personalen inte är van vid att utreda mängdbrott, vilket ger lägre kvalitet på utredningarna och längre utredningstider.[240]

Polismyndigheten har nyligen delat in förundersökningsledningskompetens i tre olika nivåer: begränsad, grund och fördjupad. Beroende på nivå har förundersökningsledaren olika behörighet att fatta beslut när det gäller att inleda, leda, lägga ned eller redovisa förundersökningar.[241] Den förundersökningsledning som är relevant i denna granskning är på nivån fördjupad. Förundersökningsledning inom nivån fördjupad bedrivs vid Polismyndighetens inre utredningsverksamhet och är inriktad mot bevisvärdering, ledning av det utredande arbetet i utredningens senare skede och redovisning av ärenden till åklagare. Detta gäller för förundersökningsledare vid PKC, jourutredning, utredning, ärendesamordning, brottssamordning samt andra inre utredningsgrupper.[242] Rollen som förundersökningsledare vid PKC, jouren och utredningsgrupperna på lokalpolisområdena skulle kunna liknas vid allmänläkarens: det är en specialisering på att kunna sortera bland många olika typer av fall och kräver en bred och omfattande kompetens.

Ett problem har varit att det nya styrdokumentet för förundersökningsledning började gälla i januari 2022[243] medan de nya kurserna i förundersökningsledning var på plats först under hösten samma år.[244] Antalet platser till kurserna är ständigt begränsat, vilket gör det svårt att se till att de som behöver utbildningen får gå den. Det är dessutom sällan så att de mest erfarna förundersökningsledarna finns vid PKC, i jouren eller på mängdbrottsgrupperna trots att de enligt PNU borde vara högt kvalificerade för att kunna fatta rätt beslut (se 4.7).

Förändrad brottslighet ökar behovet av utbildning

Något som ofta framhålls är att brottsligheten har ändrat karaktär men att Polismyndigheten inte i samma utsträckning har anpassat sig. Framför allt gäller det digitaliseringen som ökat behovet av digital kompetens även för att lösa mängdbrott. Det finns numera digitala dimensioner i nästan alla brott. Mobiltelefoner har blivit som små kraftfulla datorer som innehåller bilder, filmer och chattloggar. Dessutom finns det digitala spår i datorer, i molntjänster och i krypterade tjänster. Master kan ge information om var mobiltelefoner har varit uppkopplade, vilket kan ge viktig information i en utredning. Digital bevissäkring blir då viktigt för att utredningen ska kunna ske likformigt och för att inga viktiga bevis ska gå om intet. Ett flertal lokalpolisområdeschefer pekar på just bristen på kompetens för att analysera digitalt material och finansiella utredningar. [245] Även flera utredare och förundersökningsledare på lokalpolisområdenas utredningsgrupper vittnar om att detta är osäker mark (se 3.8). Man försöker göra rätt, men är osäker på om man verkligen får fram det som krävs. Det finns en ökad medvetenhet om att man från utredarhåll behöver bli mer specifik i begäran av mobiltömning för att lättare kunna hantera det material som kommer ut. Samtidigt råder stor osäkerhet om hur allt material från en mobiltelefon ska användas och analyseras. Det finns även en medvetenhet om att man riskerar missa något väsentligt eller förstöra bevisning.[246]

Det behövs även mer finansiell kompetens. Mycket av det finansiella har också blivit mer digitalt vilket har öppnat för fler möjligheter att enkelt begå bedrägerier. För att kunna återta brottsvinster behövs kunskap om hur man följer pengaströmmar, vilket ökar behovet av personal som kan göra tillgångsutredningar. På så vis liknar de finansiella utredningarna behovet av digital bevissäkring.[247]

Med öppnare gränser kommer tyvärr även gränslös brottslighet, vilket ökar behovet av brottssamordning mellan polisregioner, men även utanför landets gränser. Det skulle behövas mer kunskap om hur man bäst kan arbeta mot internationella brottsnätverk för att lägga fram bevisning som håller och inte se brotten som svårutredda eller automatiskt avskriva dem för att det är utländska medborgare som har begått dem. Det finns en ökad medvetenhet om hur man kan arbeta mer systematiskt för att identifiera internationella brottsnätverk, men det behövs alltså mer kompetens på detta område.[248]

Sällan tid för reflektion

Det finns ambitioner om att föra in reflektioner i vardagen, men dessa verkar begränsa sig till att mest stämma av hur alla mår. Att ge varandra konkret feedback eller utvärdera vad som går bra och vad som kan förbättras verkar i stort sett frånvarande i utredningsverksamheten av mängdbrott. Det finns exempel på framgångsrika grupper där man har lyckats skapa ett kreativt och tillitsfullt klimat med återkoppling på vad som fungerar bra och hur gruppen kan jobba mer effektivt. Detta arbete lyfts sällan fram som gott exempel. När Riksrevisionen har frågat vad det beror på handlar svaren ofta om att det är en kulturfråga. Ibland lyckas dock medarbetare driva igenom nya sätt att arbeta eller sprida kunskap om framgångsrika metoder, men dessa sprids som sagt sällan vidare.[249]

4.9 IT-systemen behöver utgå mer från kärnverksamhetens behov

Polisens ärendehanteringssystem Durtvå har kritiserats internt i flera år. Riksrevisionen har i enkätundersökningen och i intervjuer med förundersökningsledare, såväl i jourmiljö som på PKC och på lokalpolisområdenas utredningsgrupper, fått signaler om att det finns problem med Durtvå.[250] Ett exempel är att om förundersökningsledare ändras under ärendets gång så syns det inte alltid i förundersökningsprotokollet. Det leder bland annat till att målsägande som söker förundersökningsledaren i ett ärende inte får tag på rätt person.[251] Även åklagare har påtalat problemet att det inte alltid går att veta vem som har varit förundersökningsledare i ett ärende.[252] Problemet har påtalats vid flera tillfällen och i flera år utan att Polismyndigheten har åtgärdat det.[253] Det är möjligt att detta har att göra med svårigheterna att kommunicera mellan avdelningar. Mycket har gjorts för att bättre fånga upp önskemålen från kärnverksamheten till IT-avdelningen när det gäller samverkansforum och arbetsformer. Men fortfarande skulle kunskapen om vilka verktyg som finns och hur de kan användas behöva bli bättre bland användarna. Det gäller även kunskapen och lyhördheten hos IT-avdelningen för kärnverksamhetens behov.[254]

Det pågår sedan flera år ett moderniseringsarbete av Durtvå. Polisen har också försökt ta fram andra system men slutligen beslutat sig för att vidareutveckla Durtvå i stället. Det finns planer för hur arbetet ska gå till och samarbetsmodeller med dialog mellan IT-avdelningen och verksamheten för att fånga upp behov och problem.[255] Trots det bedömer Riksrevisionen att kärnverksamheten ännu inte har det stöd som den skulle behöva.

Det är även svårt att använda sig av Durtvå för att se hur många överlämningar som sker i ett ärende. Riksrevisionen har begärt ut data från Durtvå, men många av våra frågor gick inte att besvara utifrån de data som finns tillgängliga i Durtvå. Det finns inte heller någon funktion i Durtvå för att följa ärende- eller brottssamordning.[256] I stället finns två separata applikationer för ärende- respektive brottssamordning i Status.[257] Brottssamordningen är beroende av att de som arbetar med den har fallenhet för uppdraget. Det finns inte något självklart stöd för en framgångsrik brottssamordning. Det finns vissa program, som Hobbit, som använder sig av geodata för att se var brott begås. Det finns också bildsamordnare som är duktiga på att lägga pussel och därmed kan bidra till framgångsrik brottssamordning, men mer skulle sannolikt kunna göras.[258]

För daglig uppföljning av ärendehanteringen använder man inte Durtvå, utan ett system som kallas för Status. All information i Status kommer från Durtvå. Huvudsyftet med Status är att bevaka produktionen av redovisade ärenden. Det går även att få fram information om inkomna ärenden, balanser, aktiva misstankar, nedläggningar, genomströmningstid, etc. Denna information fick Riksrevisionen först vid faktagranskningen, trots upprepade möten och kommunikation för att få tillgång till uppgifterna under granskningen. Status används för att ta fram de månatliga rapporter som visar hur läget ser ut i lokalpolisområden, polisområden och polisregioner.[259] Problemen med tillgången till och kvaliteten på statistiken från Polismyndigheten har orsakat problem även i tidigare granskningar.[260] Riksrevisionen bedömer att detta är allvarligt.

Det finns stora ambitioner hos IT-avdelningen som har flera projekt på gång. Det finns ett pilotprojekt för en mobilapp, Samla, som ska just samla information från flera system för att personal i yttre tjänst inte ska behöva fylla i den på flera ställen. Jourförundersökningsledaren ska även kunna se vad poliserna fyller in i Samla i realtid och kunna kvalitetssäkra rapporterna. Det finns även filmhanteringsprogram som med AI kan söka igenom timtal av övervakningsfilm så utredarna får hjälp att hitta det de behöver. Det här kan fungera som ett alternativ för att lösa mängdbrott i de fall brotten inte är av tillräckligt allvarlig karaktär för att motivera att spanare avsätter tid för att spana. Då kan övervakningsfilmer och programmet göra en första grov genomgång. Det finns också en transkriberingstjänst som kan transkribera inspelade förhör på gång. För att utredarna ska få tillgång till allt och kunskap om vilket tekniskt stöd som finns att få finns en pilot för just det: tekniskt utredningsstöd, TUS. Så mycket är på gång från IT-avdelningen men detta har ännu inte riktigt nått ut i verksamheten.[261] Här skulle mer kunna göras.