5. Regeringens arbete för en effektiv hantering av mängdbrotten

Avsnitt

5.1 Sammanfattande iakttagelser

• Regeringen har skapat möjligheter för Polismyndigheten att kunna klara av att hantera mängdbrott effektivt genom kraftiga anslagsökningar.
• Regeringen har lämnat relevanta uppdrag till Polismyndigheten och krävt återrapportering.
• Regeringen har tagit initiativ till att åstadkomma snabbare lagföring.
• Men regeringen har varit passiv genom att inte föreslå ändringar i lagstiftningen i takt med att brottsligheten har förändrats och digitaliserats.
• Regeringen har heller inte krävt mer kvalitativ utvärdering och lärande av Polismyndigheten.
• Regeringen har dessutom inte varit tillräckligt tydlig med att det inte finns något absolut krav på fördelning av poliser respektive civila om 70/30.

5.2 Regeringen har ökat Polismyndighetens anslag

Anslaget till Polismyndigheten har ökat med 50 procent mellan 2017 och 2022 från 22,6 till 33,8 miljarder kronor. Syftet har varit att öka den brottsbekämpande kapaciteten och att antalet polisanställda ska öka med 10 000 till och med 2024.[262]

Anslagsökningen är kraftig, men har enligt Riksrevisionens mening varit nödvändig för att polisen ska kunna klara sina uppgifter. Ökningen ska även ses i ljuset av att Polismyndigheten på några få år ska kunna klara av att transformera det ökade anslaget till ett ökat antal fungerande resurser med förmåga att utföra verksamhet, det vill säga fler poliser och civil personal i operativt arbete.

5.3 Regeringen har lämnat flera nödvändiga uppdrag

Vi kan konstatera att regeringen har lämnat ett antal uppdrag som vi bedömer är nödvändiga för att förstärka förmågan att hantera mängdbrott. Uppdragen är som följer.

Pågående uppdrag om att utvärdera resursförstärkningen

Den 3 juni 2021 fick Brå i uppdrag av regeringen att utvärdera satsningen på 10 000 fler polisanställda.[263] Syftet var att få en djupare förståelse för hur resurstillskotten används och hur de bidrar till att öka förmågan till effektiv brottsbekämpning. Detta är angeläget eftersom denna granskning visar att det finns en faktisk resursbrist när det gäller att hantera mängdbrott. Uppdraget innebär också att Brå ska analysera resultatet av anslagshöjningarna till myndigheten som syftar till att utöka antalet anställda med 10 000 under perioden 2016–2024. I uppdraget ingår bland annat att analysera i vilken utsträckning resurser har allokerats till hanteringen av grova brott och hur det har påverkat hanteringen av annan brottslighet, däribland mängdbrott. Uppdraget ska delredovisas senast den 24 mars 2021 och de 18 oktober 2024 samt slutredovisas senast den 27 mars 2026.[264] En tidigare satsning på att öka antalet poliser med 12,5 procent[265] gav inte någon märkbar utdelning, varken när det gällde ingripandeverksamheten eller mängdbrotten, vilket kan förklara ambitionen att följa hur den nya mer omfattande satsningen påverkar polisens möjligheter att hantera brottsligheten.

Inte heller ett tidigare uppdrag till Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten och Domstolsverket med syfte att säkerställa en effektiv hantering av mängdbrott från 2009 gav något märkbart resultat. Tanken var att myndigheterna skulle samverka för att uppnå att utredningsarbetet påbörjas direkt när brottet har inträffat och att minska antalet överlämnanden inom och mellan myndigheterna. Myndigheterna skulle också se över vilket utvecklingsarbete som var nödvändigt för att åstadkomma en effektivare hantering av mängdbrott.[266] Så ambitionen att skapa en effektivare hantering av mängdbrotten och förbättrad samverkan mellan de rättsvårdande myndigheterna är ett återkommande tema för regeringar över tid.

Uppdrag om att förstärka samverkan mellan polis och åklagare

Regeringen gav i februari 2017 Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten ett särskilt regeringsuppdrag om att ytterligare förstärka sin samverkan i det brottsutredande arbetet.[267] Uppdraget innebar att Åklagarmyndigheten under en period skulle placera åklagare hos polisen för att stödja utredare och förundersökningsledare i mängdbrottsärenden i syfte att öka antalet ärenden som redovisas till åklagare. Uppdraget innebar också att skapa ökade förutsättningar för direkt återkoppling från åklagare till polis samt bidra till ett ömsesidigt erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna. Av uppdraget som redovisades 2018 framgår att det inte kom att genomföras som avsett, eftersom utredningsgrupperna inte blev tillräckligt bemannade. Resultatförbättringarna blev endast måttliga.[268]

Renodling av polisens arbetsuppgifter

Regeringen har arbetat för en renodling av polisens arbetsuppgifter vilket skulle kunna frigöra resurser som skulle kunna underlätta för hanteringen av mängdbrott. Ett exempel är utredningen om ordningsvakter skulle kunna ta över transporten av personer de har frihetsberövat till sjukhus, tillnyktringsenhet eller polisstation. Det finns även förslag om att ta bort administrativa uppgifter som hittegods från polisen. Pass och id-kort är en annan uppgift som med jämna mellanrum skapar problem. Polisens arbete med människor med psykisk ohälsa skulle kunna underlättas om det fanns en bättre utbyggd hälso- och sjukvård i hela landet. Detta har dock inte lett till några mer omfattande resultat, men Riksrevisionen välkomnar att regeringen fortsätter arbetet.

Uppdrag om att förstärka bekämpningen av internationella brottsnätverk

Många mängdbrott begås av internationella brottsnätverk som arbetar systematiskt med att stjäla bilar, bildelar, båtmotorer, jordbruksmaskiner, etc. och föra dessa ut ur landet. Även många bostadsinbrott utförs av internationella brottsnätverk. Regeringen gav därför i februari 2018 Polismyndigheten i uppdrag att öka förmågan att bekämpa organiserad tillgreppsbrottslighet som begås av internationella brottsnätverk i Sverige. Dessutom fick Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen i uppdrag att utveckla sin samverkan på området.[269] Av de tre myndigheternas redovisning av uppdraget framgår att Polismyndigheten har förstärkt förmågan att bekämpa internationella brottsnätverk, och att myndigheterna har utvecklat sin samverkan med varandra.[270]

Uppdrag om att bekämpa IT-relaterad brottslighet

Regeringen gav i januari 2020 Polismyndigheten i uppdrag att vidta åtgärder när det gäller att bekämpa IT-relaterad brottslighet.[271] Uppdraget innebar att ta fram en långsiktig plan för att säkerställa att rätt kompetens finns att tillgå för att bekämpa denna brottslighet. Polismyndigheten ska också genomföra kompetensutvecklingsinsatser för att möta det behov av kompetensförsörjning som har identifierats. Av slutredovisningen från december 2022 framgår att Polismyndigheten har tagit fram digitala föreläsningar och utbildningar. Emellertid behöver utbildningarna för utredningsverksamheten ses över i sin helhet för att nå framgång. Behovet av IT-forensiker och internetinhämtare är fortsatt stort och för att säkra förmågan krävs en förmågeöverföring från specialister till övriga medarbetare. Polismyndigheten har samarbeten med lärosäten både i Sverige och internationellt för uppdragsutbildningar för teknikintensiva utbildningar. Det finns också gemensamma utbildningar som tagits fram för poliser i Europa inom det europeiska polissamarbetet Ecteg. De IT-stöd och de IT-miljöer som verksamheten behöver har delvis levererats av IT-avdelningen, men det finns önskemål om större flexibilitet och mer fokus på verksamhetens behov. Hittills har Polismyndigheten bjudit in Tullverket och Ekobrottsmyndigheten till utbildningar för internetinhämtare. Slutligen lyfter redovisningen vikten av den internationella samverkan när det gäller kompetenshöjning inom IT-relaterad brottslighet.[272]

I regleringsbreven till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten 2017 fick myndigheterna i uppdrag att säkerställa tillräcklig kompetens och beredskap mot IT-relaterad brottslighet. Bakgrunden till uppdraget var två kritiska rapporter, en från Riksrevisionen 2015 och en från Brottsförebyggande rådet 2016, som konstaterade att det fanns brister när det gällde förmågan att bekämpa IT-relaterade brott. Regeringen hade också noterat behovet av en stärkt kompetens när det gäller just de IT-relaterade brotten med tanke på brottslighetens utveckling över tid.[273]

Polismyndigheten har också begärt och fått 400 miljoner om året till ett tekniklyft från 2022 och framåt. Under 2022 fick även myndigheten engångsvis disponera ytterligare 300 miljoner kronor för att öka sin tekniska förmåga.[274] Tekniklyftet ska ge ökad förmåga till bland annat digital bevissäkring, vilket är betydelsefullt då kameraövervakning och beslagtagna och inhämtade data gör det allt viktigare att kunna hantera digitala bevis.[275] Detta har även konsekvenser för hanteringen av mängdbrott.

Flerfaldig brottslighet och synen på straffvärde

I juli 2021 gav regeringen i uppdrag åt en särskild utredare att se över om det behövs förändringar av strafflagstiftningen som ger uttryck för en skärpt syn på flerfaldig brottslighet – Flerbrottsutredningen.[276] Flera tidigare utredningar har undersökt frågan om straffvärden och om lagstiftningen ger fel signaler i och med att brottslingar uppfattas få mängdrabatt på sina brott, vilket innebär att efter ett visst antal brott kommer fler brott inte leda till högre straff. Straffnivåutredningens slutbetänkande Straff i proportion till brottets allvar från 2008 kom fram till att det inte fanns anledning att ändra gällande lagstiftning. I stället borde utvecklingen ske genom en praxisförändring. Snabb lagföring fördes också fram som en viktig komponent för att förhindra flerfaldig brottslighet.[277] Påföljdsutredningens betänkande Nya påföljder som kom fyra år efter straffnivåutredningen ledde till propositionen Ny påföljd efter tidigare dom. [278] I betänkandet fastslogs inga förändringar som skulle innebära en förändring av rådande praxis för straffmätningen av flerfaldig brottslighet. Däremot föreslogs förändringar av hur dessa principer tillämpas vid ny påföljdsbestämning efter tidigare dom i enlighet med reglering i 34 kap. brottsbalken. Förändringarna innebär att principerna för straffmätning vid flerfaldig brottslighet ska tillämpas i färre sådana fall än tidigare. Denna begränsning kan ses som uttryck för skärpt syn på återfall i brott, menar justitiedepartementet.[279]

Kritiken mot straffrabatterna vid flerfaldig brottslighet har dock blivit allt skarpare, vilket alltså ledde till att Flerbrottsutredningen tillsattes 2021. Ett halvår senare, i januari 2022, beslutade regeringen om tilläggsdirektiv om att se över och analysera om regelverket för förundersökningsbegränsning, åtalsunderlåtelse och direktavskrivning är effektivt och ändamålsenligt.[280] Utredningen föreslog att de särskilda straffskalor som gäller vid flerfaldig brottslighet ska höjas. Vidare lämnade den förslag på en ny modell för straffmätning av flerfaldig brottslighet som ska ta större hänsyn till om ett stort antal brott har begåtts eller om brottsoffret har blivit allvarligt kränkt. Den nya modellen innebär också att straffskalorna ska utnyttjas i högre grad och att möjligheten att döma till fängelse för flera brott som var för sig inte renderar annat än böter också bör användas i högre grad. Den så kallade straffrabatten försvinner dock inte helt. Sammantaget ger utredningen ändå uttryck för en strängare syn på flerfaldig brottslighet. Åtalsunderlåtelse, förundersökningsbegränsning och direktavskrivning ansåg utredningen däremot fungerar väl.[281]

5.4 Regeringen har tagit initiativ till snabbare lagföring

För att utveckla rättsväsendets förmåga att snabbt utreda och lagföra brott har regeringen beslutat om en försöksverksamhet med ett snabbförfarande i brottmål som kallas för Snabbare lagföring.[282] Snabbare lagföring syftar till att effektivisera brottmålsprocessen för företrädesvis enklare ingripandebrott och förkortar tiden från brottsanmälan till dom. Försöksverksamheten bedrevs i samverkan mellan Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Rättsmedicinalverket, Domstolsverket och Kriminalvården. Försöksverksamheten inleddes i norra Stockholm i januari 2018 och har därefter successivt byggts ut och förlängts. Riksdagen har sedan beslutat att Snabbare lagföring ska bli ett permanent förfarande i hela landet enligt lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 2023.[283]

5.5 Regeringen har dröjt med att föreslå ändringar i lagstiftningen trots att brottsligheten digitaliserats

Trots att flera utredningar har lagt fram förslag för att möta den ökande digitaliseringen av brottsligheten har regeringen dröjt länge med att genomföra dessa.

I maj 2005 lämnade Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) ett delbetänkande Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m.[284] som föreslog att polisen skulle få möjlighet till hemlig dataavlyssning. I januari 2009 kom En mer rättssäker inhämtning av elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen[285] och i december 2010 Särskilda spaningsmetoder[286]. I februari 2012 kom propositionen De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation[287] och den 1 juli 2012 började flera nya lagar om ökad tillgång till elektronisk kommunikation gälla. Den 30 maj kom den första kameraövervakningslagen (2013:460). Fem år senare kom den nuvarande kameraövervakningslagen (2018:1200). När det gäller hemlig dataavläsning kom först den 1 april 2020 lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning.

I slutbetänkandet från BRU uttrycktes oro över rättsväsendets förmåga att hantera och utbyta information och vilka konsekvenser det kunde få. Frågan om sekretess och utbyte av information har fortsatt att diskuteras utan att nå hela vägen fram.[288]

5.6 Regeringen har inte krävt kvalitativ utvärdering och lärande av Polismyndigheten

Riksrevisionen anser att regeringen hade kunnat kräva färre men mer kvalitativa återrapporteringar som styr Polismyndigheten i riktning mot en mer lärande organisation. De satsningar på polisforskning och forskning inom myndigheten som har skett är lovvärda, men regeringen hade kunnat göra mera. Även flera utredningar och utvärderingar har påpekat att polisen skulle behöva bli bättre på att kvalitativt utvärdera sin egen verksamhet för att göra mer av det som fungerar och sprida goda exempel inom organisationen.

De återrapporteringskrav som tillkommit under åren om antalet områdespoliser och om poliser per 5 000 invånare har inte gett avsedd effekt. Regeringen menar i sina skrivelser till riksdagen att de har lämnat uppdrag om redovisningar av antalet områdespoliser som får arbeta fredat, vilket också framgår av regleringsbreven för Polismyndigheten från och med 2018. Utifrån den bild Riksrevisionen har fått vid verksamhetsbesök och utifrån de underlag som lämnats in till senaste årsredovisningen går det inte att utläsa att så verkligen har blivit fallet.[289] Som framgår av kapitel 4 finns stora skillnader i resursfördelningsplanernas brutto och netto, vilket gör att det inte går att säga att tillväxten i första hand träffat lokalpolisområdena.

5.7 Regeringen har inte varit tydlig med att det inte finns något absolut krav på fördelningen av poliser respektive civila

En stor del av problemen med kompetensförsörjningen hänger samman med Polismyndighetens målbild att det ska finnas en fördelning av 70 procent poliser och 30 procent civila. Detta orsakar problem med försörjningen av civil personal, som är viktig för att skapa och upprätthålla en god operativ förmåga. Regeringen hade därför enligt Riksrevisionens mening kunnat vara tydligare med att om dessa krav hindrar Polismyndighetens effektivitet och skapar ryckighet i rekryteringen bör målbilden kunna frångås.

Polisutbildningen har reformerats vid flera tillfällen. Trots det är det svårt att få tillräckligt många antagna till polisutbildningarna. Det är även så att Polismyndigheten har svårt att växa i den omfattning som vore önskvärt eller få tag på den kompetens som behövs. HR-avdelningen har haft stora problem med att få en välfungerande fort- och vidareutbildning på plats under flera år, vilket inte har underlättat kompensförsörjningsarbetet inom Polismyndigheten.[290] Riksrevisionen anser därför att regeringen hade kunnat göra mer för att stötta såväl lärosätena som Polismyndigheten i kompetensförsörjningsarbetet.