1. Inledning

1.1 Motiv till granskning

Sveriges övergripande klimatmål är att senast 2045 uppnå nettonollutsläpp av växthusgaser.[1] Sveriges industrier står för ungefär en tredjedel av alla utsläpp av växthusgaser som uppstår inom Sveriges gränser.[2] Industrins utsläppsminskningar har hittills huvudsakligen berott på övergången från fossila till förnybara bränslen och el. Dessa minskningar har stannat av under de senaste åren. Dessutom består en stor del av industrins växthusgasutsläpp av så kallade processrelaterade utsläpp[3] som hittills varit svårare att minska. För att minska dessa utsläpp, utan att minska produktionen, krävs ofta en omställning för att förändra processen eller produkten. För att bidra till industrins klimatomställning infördes därför Industriklivet i samband med att riksdagen beslutade om budgeten för 2018. Industriklivet skulle stödja tekniksprång[4] som kraftigt minskar de processrelaterade utsläppen av växthusgaser i industrin.[5] Industriklivet har senare breddats till att även stödja åtgärder för negativa utsläpp[6] och så kallade strategiskt viktiga insatser[7] där tillämpning av ny teknik eller andra innovativa lösningar inom industrin kan leda till minskade växthusgasutsläpp i övriga samhället. Inom Industriklivet kan stöd ges till projekt i olika utvecklingsfaser: från forskningsprojekt, olika typer av förstudier och pilot- och demonstrationsprojekt till kommersialisering genom investeringar. Statens energimyndighet (Energimyndigheten) ansvarar, på uppdrag av regeringen, bland annat för att pröva ansökningar om stöd och utvärdera Industriklivet.[8]

Industriklivet utgör en betydande del av utgiftsområde 20 (Klimat, miljö och natur) i statens budget och har successivt stärkts sedan införandet. För 2024 är anslaget till Industriklivet cirka 1,5 miljarder kronor.[9] Granskningen har utöver detta även motiverats av att Industriklivet enligt regeringen är ett av de viktigaste styrmedlen för industrins klimatomställning.[10]

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Den övergripande revisionsfrågan är: Har regeringen och Energimyndigheten hanterat Industriklivet så att det på ett effektivt sätt kan bidra till industrins klimatomställning och därigenom Sveriges klimatmål?

För att besvara den övergripande revisionsfrågan har vi ställt följande delfrågor:

1. Har regeringen utformat Industriklivet så att det så effektivt som möjligt kan bidra till industrins klimatomställning?
2. Har Energimyndighetens process för att pröva och besluta om stöd varit effektiv?
3. Har Energimyndigheten sett till att det går att följa upp och utvärdera resultat och effekter av Industriklivet samt de projekt som fått stöd genom Industriklivet?

Med Industriklivet avses det stöd som Energimyndigheten prövar enligt förordningen (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder som bidrar till industrins klimatomställning. I delfråga 2, om processen för att pröva och besluta om stöd, ingår Energimyndighetens arbete med att informera berörda aktörer om möjligheten att söka stöd, genomföra utlysningar med bedömningskriterier, ta in uppgifter i samband med ansökningstillfället, bedöma ansökningar och besluta om stöd.

1.3 Bedömningsgrunder

Nedan redovisas granskningens övergripande bedömningsgrunder och därefter särskilda och operationaliserade bedömningsgrunder för respektive delfråga.

1.3.1 Övergripande bedömningsgrunder

Klimatmål

En central övergripande bedömningsgrund för granskningen av Industriklivet är riksdagens mål för klimatpolitiken. Riksdagen har antagit det övergripande klimatmålet nettonollutsläpp till 2045, vilket innebär att Sverige senast 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser.[11] Det övergripande klimatmålet omfattar alla sektorer i ekonomin, inklusive industrisektorn.

Industriklivets syfte

Vi utgår även från syftet med Industriklivet så som det definierades av regeringen vid införandet i budgetpropositionen för 2018 och de breddningar som gjorts i senare budgetpropositioner.

Industriklivet infördes 2018 för att stödja processindustrins omställning genom ”ett stöd till innovativa projekt och ny teknik som syftar till att minska processindustrins utsläpp av växthusgaser”.[12] Våren 2019 beslutade riksdagen att anslaget för Industriklivet även får användas för åtgärder som bidrar till negativa utsläpp av växthusgaser,[13] och 2021 breddades Industriklivet ytterligare till att även inkludera strategiskt viktiga insatser inom industrin som kan bidra till samhällets klimatomställning.[14]

Industriklivets främsta syfte är klimatpolitiskt, det vill säga att åstadkomma minskade eller negativa utsläpp av växthusgaser. Utsläppsminskningarna ska ske genom ny teknik eller innovativa lösningar. Näringspolitiska mål, till exempel stärkt konkurrenskraft eller teknikexport, finns inte med i Industriklivets angivna syfte.[15]

Energimyndighetens uppdrag

Energimyndigheten är enligt Industriklivets förordning ansvarig för att pröva och besluta om stöd inom Industriklivet. Förordningen reglerar bland annat vilka villkor som gäller för stöd, vilka uppgifter som ansökningarna ska innehålla och vilka regler som gäller för prövning, beslut och utbetalning av stöd.[16]

Energimyndigheten har även sedan 2018 ett årligen återkommande uppdrag att ansvara för Industriklivet. Uppdraget regleras i ett särskilt regleringsbrev.[17] Där framgår bland annat vad anslaget för Industriklivet får användas till.[18]

1.3.2 Bedömningsgrunder delfråga 1 – om utformningen av Industriklivet

Regeringens beslut om Industriklivets utformning har betydelse för vilka förutsättningar stödet har för att bidra till industrins klimatomställning.

Vi bedömer att regeringen har utformat Industriklivet så att det så effektivt som möjligt kan bidra till industrins klimatomställning om regeringen:

• på ett tydligt sätt har beskrivit och motiverat Industriklivets syfte vid införandet och vid beslut om ändringar
• skapat förutsättningar så att Energimyndigheten kan genomföra uppdraget på ett effektivt sätt
• har beaktat hur andra liknande stöd, och eventuella hinder inom andra politikområden, kan påverka ett effektivt genomförande av Industriklivet.

1.3.3 Bedömningsgrunder delfråga 2 – om processen för att pröva och besluta om stöd

Förordningen (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder som bidrar till industrins klimatomställning reglerar prövning och beslut om stöd, bland annat vad ansökan om stöd ska innehålla och vilka åtgärder som kan finansieras av Industriklivet.

För att syftet med Industriklivet ska kunna uppnås utgår vi också från att Energimyndigheten behöver säkerställa att de aktörer som Industriklivet riktar sig till vet att stödet finns och att de förstår vilken typ av åtgärder de kan söka stöd för.

Energimyndigheten behöver också kontinuerligt inhämta nödvändig information för att förstå exempelvis forskningsfronten, målgruppen och implementeringen av nya tekniker i omvärlden samt hur utsläppsminskningar av olika åtgärder bör beräknas. Energimyndigheten behöver även i varje enskilt fall bedöma om externa experter behöver anlitas för att säkerställa att myndigheten sammantaget har den kompetens som krävs för att bedöma ansökningar inom Industriklivet. Energimyndigheten ska även verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda och för staten som helhet.[19]

Vid handläggning av ärenden gäller förvaltningslagen, där det framgår att ärenden ska utredas i den omfattning som deras beskaffenhet kräver[20] och handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.[21] En myndighet ska också lämna enskilda sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen.[22] Enligt förvaltningslagen ska beslut, som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt, som huvudregel innehålla en klargörande motivering. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande.[23] Regeringen betonade vid införandet av den nya förvaltningslagen att en part måste ges möjlighet att förstå hur myndigheten har resonerat för att kunna låta sig övertygas om att skälen är logiska och tillräckliga för den slutsats som myndigheten drar i beslutet. Det innebär enligt regeringen att beslutet inte enbart bör innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet. Skälen bör också presenteras på ett sådant sätt att de blir begripliga för den enskilde.[24]

Förvaltningslagen anger vidare att myndigheten ska dokumentera uppgifter som myndigheten har fått på något annat sätt än genom en handling och som har haft betydelse för ett beslut i ett ärende.[25]

Vi bedömer att Energimyndighetens process för att pröva och besluta om stöd varit effektiv om Energimyndigheten:

• informerat relevanta aktörer om möjligheten att söka stöd från Industriklivet
• genomfört utlysningar med tydliga bedömningskriterier som är i linje med Industriklivets syfte
• samlat in nödvändiga bedömningsgrundande uppgifter på ett effektivt sätt och säkerställt att uppgifterna är jämförbara
• gett tydliga instruktioner till såväl medarbetare som externa experter om hur bedömningskriterierna ska tolkas och tillämpas
• säkerställt att Energimyndigheten i varje enskilt fall har den kompetens som krävs för att bedöma inkomna ansökningar
• säkerställt att beslut om stöd (såväl bifall som avslag) är välmotiverade. Besluten ska utgå ifrån tydliga bedömningskriterier och det ska vara tydligt hur myndigheten har resonerat. Uppgifter som haft betydelse för beslutet ska även dokumenteras.

1.3.4 Bedömningsgrunder delfråga 3 – om uppföljning och utvärdering

Energimyndigheten har tydliga uppgifter om uppföljning och utvärdering enligt Industriklivets förordning och det årligen återkommande regeringsuppdraget att ansvara för Industriklivet. Enligt förordningen ska Energimyndigheten följa upp och utvärdera de stöd som ges.[26] Enligt Industriklivets regleringsbrev ska Energimyndigheten årligen göra en sammanställning och analys över nuläget och förutsättningar vad gäller olika sektorers utsläpp, deras respektive potential till utsläppsreduktion och teknisk utveckling på området.[27] I och med Industriklivets breddningar ska sammanställningen och analysen också omfatta negativa utsläpp och strategiska insatser inom industrin som är viktiga för klimatomställningen.[28]

Regeringen har även tidigare påpekat att Energimyndigheten behöver utveckla sitt arbete med uppföljning och utvärdering av forskningsprogram. I den senaste propositionen om forskning och innovation på energiområdet, som riksdagen ställt sig bakom, gör regeringen bedömningen att Energimyndigheten bör vidareutveckla den strategiska processen för bland annat uppföljning och utvärdering av forskningsprogram. Vidare bedömer regeringen att Energimyndigheten bör ha högre ambitioner och tydligare riktlinjer för uppföljning, utvärdering och effektanalys av de forskningsprojekt som myndigheten finansierar.[29] Regeringen skriver att inslagen av tydlig resultatstyrning bör öka och att konkreta mål för enskilda områden och program bör formuleras med omsorg så att de kan följas upp.[30]

Vi bedömer att Energimyndigheten har sett till att det går att följa upp och utvärdera effekterna av Industriklivet och de projekt som fått stöd om Energimyndigheten:

• kontinuerligt arbetat med uppföljning och utvärdering
• fastställt tydliga och uppföljningsbara mål och indikatorer för Industriklivet och för de enskilda projekten, som kopplar till stödets syfte
• samlat in de data och uppgifter som är nödvändiga för att följa upp och utvärdera Industriklivet och enskilda projekt
• säkerställt att de uppgifter som används för uppföljning och utvärdering är jämförbara och korrekta.

1.4 Metod och genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Linda Sahlén Östman (projektledare) och Ulrika Gunnarsson Östling. Simon Englund (praktikant) har också bidragit i arbetet. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägget och på ett utkast till granskningsrapporten; Patrik Söderholm, professor i nationalekonomi med särskilt fokus på energi-, miljö- och naturresursekonomi vid Luleå tekniska universitet (LTU). Företrädare för Regeringskansliet (Klimat- och näringslivsdepartementet) och Energimyndigheten har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten.

1.4.1 Delfråga 1 – om utformningen av Industriklivet

För att besvara delfråga 1, om regeringen har utformat Industriklivet så att det så effektivt som möjligt kan bidra till industrins klimatomställning, har vi i huvudsak använt oss av dokumentstudier och intervjuer.

Exempel på dokument som vi granskat är budgetpropositioner som legat till grund för beslut om att införa och utvidga Industriklivet genom åren, förordningen (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder som bidrar till industrins klimatomställning och regleringsbrev för Industriklivet 2018–2023.

Vi har genomfört intervjuer med företrädare för Regeringskansliet och Energimyndigheten. Företrädare för Regeringskansliet har intervjuats angående bakgrunden till Industriklivets införande och de breddningar som skett. Vi har även ställt frågor om hur Industriklivet relaterar till andra, till viss del liknande, stöd (till exempel Klimatklivet) och andra politikområden. Vi har intervjuat företrädare för Energimyndigheten för att ta reda på hur de tolkat uppdraget och hur de uppfattat styrningen. Vi har även intervjuat företrädare för Naturvårdsverket för att få en bild av hur de ser på regeringens styrning av Industriklivet respektive Klimatklivet[31] eftersom det finns viss likhet mellan uppdragen.

1.4.2 Delfråga 2 – om processen för att pröva och besluta om stöd

För att besvara delfråga 2, om Energimyndighetens process för att pröva och besluta om stöd är effektiv, har vi huvudsakligen använt oss av dokumentstudier, intervjuer och fördjupade analyser av ett urval av ansökningar till Industriklivet.

Vi har granskat utlysningstexter för att se vilka bedömningskriterier som använts och hur de har förändrats under tiden som stödet har funnits.[32] Vi har även granskat vilka instruktioner som funnits till såväl medarbetare som externa experter som bedömer ansökningar och vilken dokumentation som funnits från interna beredningsmöten, från bedömningsmöten där externa experter deltar och från beslut. Vi har också genomfört intervjuer med företrädare för Energimyndigheten, både ansvariga och medarbetare som arbetar med bedömningar av ansökningar, och med några av myndighetens anlitade externa experter.[33] Syftet var att förstå hur processen för prövning av ansökningar är organiserad och på vilka grunder beslut om stöd fattas, och även hur Energimyndigheten sprider information om utlysningarna. Vi har även intervjuat representanter för beviljade projekt, inklusive projekt som tidigare fått avslag när de ansökt i Industriklivets tidigare utlysningar. Syftet med att intervjua representanter för projekt var att ta reda på hur de uppfattat Energimyndighetens beredningsprocess.

Därutöver har vi deltagit vid två olika typer av möten där ansökningar inom två olika utlysningar beretts för att observera hur bedömningarna av ansökningarna går till.

För ett urval av samtliga ansökningar[34] till Industriklivet har vi genomfört en fördjupad analys av Energimyndighetens motiveringar av beslut. För ett begränsat urval av de granskade besluten[35] har vi även tagit del av all diarieförd kommunikation mellan Energimyndigheten och de sökande för att ta reda på vilken typ av kompletteringar som myndigheten begärt in från sökande. Syftet har varit att bedöma hur Energimyndighetens beslut relaterar till fastställda bedömningskriterier, om besluten är transparenta och välmotiverade och i vilken utsträckning sökande ges möjlighet till att komplettera sina ansökningar. I urvalet fanns både projekt som beviljats stöd och projekt som fått avslag.

1.4.3 Delfråga 3 – om uppföljning och utvärdering

För att besvara delfråga 3, om Energimyndigheten sett till att det går att utvärdera resultat och effekter av Industriklivet och de projekt som fått stöd, har vi huvudsakligen använt oss av dokumentstudier och intervjuer.

Vi har genomfört en dokumentanalys[36] för att ta reda på om Energimyndigheten har satt upp tydliga, uppföljningsbara mål och indikatorer för Industriklivet, och vi har även analyserat om målen ligger i linje med Industriklivets syfte.

Vi har vidare gått igenom Energimyndighetens anvisningar till sökande för att förstå vilken information Energimyndigheten samlat in i samband med läges- och slutrapporter. Vi har analyserat om Energimyndigheten samlat in tillräcklig information för att det ska vara möjligt att utvärdera stödet.

Vi har genomfört intervjuer med företrädare för Energimyndigheten, både ansvariga för utvärdering och medarbetare som bland annat hanterar läges- och slutrapporter, för att få information om deras arbete med utvärdering i stort och hur de kontrollerar att projekten lämnat jämförbara och korrekta uppgifter. Vi har också intervjuat företrädare för Sweco, som under 2023 genomförde ett uppdrag om utvärdering av Industriklivet åt Energimyndigheten. Vidare har vi även intervjuat ett urval representanter för beviljade projekt,[37] för att ta reda på om de fått tillräcklig information om till exempel hur projekten ska beräkna potentialen för minskade eller negativa växthusgasutsläpp och för att få deras bild av läges- och slutrapporteringar.