Industriklivet infördes i samband med att riksdagen beslutade om budgetpropositionen för 2018[38], och att förordningen (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder för att minska industrins processrelaterade utsläpp av växthusgaser trädde i kraft samma år. Energimyndigheten är ansvarig myndighet för att hantera stödet. Industriklivets inriktning var inledningsvis att minska industrins processrelaterade utsläpp av växthusgaser.[39] Därefter har stödet breddats så att det nu även får användas till åtgärder som bidrar till negativa utsläpp och till strategiskt viktiga insatser inom industrin som bidrar till klimatomställningen i samhället.[40] Industriklivet finansierar projekt i olika utvecklingsfaser från forskning, olika typer av förstudier och pilot- och demonstrationsprojekt till kommersialisering genom investeringar.
Avsnitt
2.1 Centrala begrepp
2.1.1 Processrelaterade utsläpp av växthusgaser
Processrelaterade utsläpp är ett begrepp som saknar en allmänt vedertagen definition.[41] Enligt en bakgrundspromemoria till Industriklivet från Regeringskansliet kommer processrelaterade utsläpp ”direkt från industrins processer för tillverkning och bearbetning i produktionen”.[42]
Enligt den officiella statistiken om utsläpp av växthusgaser, består industrins utsläpp av tre olika utsläppskategorier[43]:
- direkta utsläpp från industrins tillverkningsprocesser (så kallade processutsläpp)
- utsläpp från förbränning av bränslen inom industrin
- diffusa utsläpp.
Energimyndigheten har inom uppdraget för Industriklivet definierat processrelaterade utsläpp som bestående av hela eller delar från alla dessa tre utsläppskategorier: samtliga processutsläpp, vissa förbränningsutsläpp (processrelaterade förbränningsutsläpp) och vissa diffusa utsläpp.[44]
2.1.2 Negativa utsläpp
Negativa utsläpp uppstår om mänsklig aktivitet leder till upptag av koldioxid utöver det upptag som annars skulle ha uppstått naturligt i kolcykeln.[45] Negativa utsläpp kan till exempel uppnås genom ökad inlagring av koldioxid i naturliga kolsänkor, exempelvis beskogning av mark. Vid sidan av att öka inlagringen i naturliga kolsänkor kan industriell inlagring genom avskiljning, transport och lagring av biogen koldioxid (bio-CCS) också bidra till negativa utsläpp. Inlagring av biogen koldioxid är en så kallad kompletterande åtgärd som, vid sidan av fossila utsläppsminskningar, också kan behövas för att nå klimatmålen.[46]
Sedan 2019 kan Industriklivet stödja utgifter som är kopplade till åtgärder som bidrar till negativa utsläpp genom avskiljning, transport och geologisk lagring av växthusgaser av biogent ursprung eller som tagits ut ur atmosfären.[47]
2.1.3 Strategiskt viktiga insatser
I budgetbeslutet för 2021 breddades Industriklivet till att omfatta så kallade strategiskt viktiga insatser inom industrin som bidrar till klimatomställningen.[48] Det saknas en utförligare beskrivning i budgetpropositionen av vad som avses med strategiskt viktiga insatser, men i Industriklivets förordning definieras detta som ”tillämpning av ny teknik eller andra innovativa lösningar inom industrin som på ett väsentligt sätt bidrar till att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och dess etappmål kan nås”.[49]
Bakgrunden till varför denna breddning genomfördes är att regeringen bedömde att industrin behövde anpassa sina värdekedjor till en cirkulär ekonomi[50].[51] Energimyndigheten ser kopplingen till regeringens strategi för en cirkulär ekonomi och anser att industrin spelar en viktig roll i den cirkulära ekonomin, både för att skapa materialeffektiva produktionsprocesser och för att designa produkter som håller länge.[52] Med strategiskt viktiga insatser behöver alltså Industriklivets utsläppsminskningar inte ske inom industrin utan kan ske i andra sektorer i samhället, exempelvis till följd av användning av nya produkter. Det är ännu oklart hur målgruppen för strategiskt viktiga insatser ser ut, se vidare kapitel 3. Enligt Energimyndigheten kan strategiskt viktiga insatser till exempel handla om ny teknik eller andra innovativa lösningar inom områdena batterier, biodrivmedel, vätgas eller återvinning.[53]
2.1.4 Tekniksprång och innovativa lösningar
I samband med att Industriklivet infördes använde regeringen begreppet tekniksprång, utan att beskriva innebörden av begreppet.[54] I Energimyndighetens tidigare uppdrag om innovationsfrämjande insatser, som föregick uppdraget om Industriklivet, skriver regeringen att det förestår tekniksprång inom industrin som innebär att delvis helt ny teknik utvecklas, och att den tekniken även kommer att kunna användas inom andra områden.[55]
Energimyndigheten beskriver tekniksprång som att de projekt som Industriklivet ger stöd till förväntas leda till implementering av tekniker i distinkta kliv, med stora utsläppsminskningspotentialer vid specifika tidpunkter, i stället för gradvisa utsläppsminskningar genom effektiviseringar. Det förklaras enligt myndigheten av att tekniksprång ofta medför nya processer och att hela anläggningar behöver bytas ut.[56]
I samband med den senaste breddningen av Industriklivet, att inkludera strategiskt viktiga insatser, använde regeringen inte längre begreppet tekniksprång utan beskrev att insatserna handlar om tillämpning av ny teknik eller andra innovativa lösningar inom industrin.[57] Energimyndigheten menar att Industriklivet kan finansiera flera olika typer av innovativa projekt, till exempel utveckling av helt ny teknik eller tillämpningar där en befintlig teknik används på ett innovativt sätt inom ett nytt område. Projekten kan även exempelvis handla om att flera olika tekniker kombineras och används tillsammans på ett nytt sätt, eller att nya affärsmodeller eller ett nytt arbetssätt införs.[58]
I granskningen har vi valt att genomgående använda begreppet ny teknik och innovativa lösningar i stället för tekniksprång, förutom vid direkta hänvisningar till hur regeringen beskrivit den ursprungliga inriktningen med Industriklivet. Med begreppet ny teknik och innovativa lösningar avser vi fånga både helt ny teknik, befintlig teknik som används på ett innovativt sätt och andra typer av innovativa lösningar.
2.2 EU:s höjda klimatambitioner påverkar svensk klimat- och industripolitik
Till följd av EU:s höjda ambitioner på klimatområdet, har EU:s styrning fått en alltmer central roll gällande svensk industris klimatomställning. Policyutvecklingen på EU-nivå såväl som i Sverige har gått mot en ökande grad av sammankoppling mellan klimat- och industripolitik.
År 2019 tillkännagav EU-kommissionen EU:s gröna giv som en politisk prioritering för mandatperioden. Paketet innehåller en rad politiska initiativ som syftar till att bidra till ett övergripande mål om att nå nettonollutsläpp till 2050. En viktig del av den gröna given är förordningen om en europeisk klimatlag som antogs 2020.[59] Utöver klimatlagen har en rad andra politiska initiativ tagits inom detta arbete, till exempel angående tillgång till finansiering för så kallade gröna investeringar och utveckling av infrastruktur och innovativ teknik som behövs för att minska utsläppen.[60] Sådana initiativ är exempel på hur EU:s klimatpolitik sammankopplas med andra politikområden, till exempel industripolitik.
I början av 2022 uppdaterades även EU:s riktlinjer för statsstöd till miljö-, klimat- och energiåtgärder[61] i syfte att bidra till att uppnå målen i den gröna given. Till exempel har företag i Sverige, såväl som flera andra europeiska företag, under de senaste åren beviljats stora statsstöd för investeringar i vätgasbaserad stålframställning.[62] Även i länder utanför EU betalas stora statsstöd ut för liknande satsningar. Exempelvis har USA infört stora skattelättnader för vätgasproduktion, vilket indirekt sänker kostnaderna för investeringar i vätgasbaserad ståltillverkning.[63]
I mars 2023 antogs även en revidering av statsstödsreglerna i form av ändringar i den allmänna gruppundantagsförordningen (GBER), med bland annat höjda tröskelvärden som motiverades utifrån ett klimatperspektiv.[64]
2.2.1 Sedan 2021 ingår Industriklivet i EU:s gröna återstart
Sedan 2021 är Industriklivet en del av EU:s gröna återstart för ett klimatsmart samhälle efter covid-19-pandemin.[65] Industriklivet ingår i EU:s facilitet för återhämtning och resiliens (The Recovery and Resilience Facility, RRF), vilket innebär att en stor del av Industriklivets anslag[66] ska användas i enlighet med de regler som gäller för sådana stöd enligt EU-förordningen om RRF.[67]
De medel som hittills betalats ut via Industriklivet är dock uteslutande inhemska statliga medel. Sverige kommer först i efterhand att ansöka om återbetalning för projekt inom Industriklivet som lever upp till kraven inom RRF. Regeringen kommer att göra en betalningsansökan till EU i slutet av 2025, men eftersom det finns ett maxbelopp för hur mycket Sverige kan erhålla i RRF-finansiering kommer majoriteten av alla projekt inom Industriklivet fortsatt att finansieras av inhemska statliga medel.[68]
2.3 Utvecklingsfaser, projekttyper och utlysningar inom Industriklivet
Inom Industriklivet kan stöd ges till projekt i olika utvecklingsfaser. De olika faserna, tillsammans med Energimyndighetens två olika typer av utlysningar samt klassning av projekttyper, illustreras i figur 1 nedan. Forskning- och innovationsprojekt är projekt i tidiga utvecklingsfaser, pilot- och demonstrationsprojekt är uppskalningsprojekt och investeringar är fullskaliga investeringar i kommersiella anläggningar.
Figur 1 Utvecklingsfaser, utlysningar och typer av projekt inom Industriklivet
Företag inom industrin samt lärosäten och forskningsinstitut med koppling till industrin kan ansöka om stöd inom specifika utlysningar som Energimyndigheten genomför. Energimyndigheten har sammantaget genomfört 25 utlysningar inom Industriklivet, under perioden 2018–2023.[69] Det har varierat lite vilken indelning av projekttyper som myndigheten valt att göra mellan utlysningar under åren, men generellt har medel för forsknings- och innovationsprojekt kunnat sökas i tidsbegränsade utlysningar, oftast två gånger om året, medan medel för pilot- och demonstrationsprojekt (inklusive olika typer av förstudier) samt investeringsprojekt oftast har kunnat sökas i så kallade löpande utlysningar där utlysningen varit öppen för ansökningar under hela året.
Under 2023 genomförde Energimyndigheten till exempel två utlysningar; ”Industrins omställning – forsknings- och innovationsprojekt” och ”Industriklivet – mot implementering”. I forsknings- och innovationsutlysningen kunde aktörer söka stöd för genomförbarhetsstudier och forskning. I utlysningen för projekt som låg närmare implementering kunde aktörer söka stöd för genomförbarhetsstudier, miljöstudier, pilot- och demonstrationsprojekt och investeringar. Genomförbarhetsstudier och miljöstudier är olika typer av förstudier, där en genomförbarhetsstudie avser en studie inför forsknings- eller pilot- och demonstrationsprojekt medan miljöstudier avser studier inför investering.[70]
I utlysningarna för forsknings- och innovationsprojekt använder sig Energimyndigheten av externa experter för bedömning av ansökningar, medan ansökningar inom de löpande utlysningarna bedöms internt på myndigheten. I båda typerna av utlysningar används samma bedömningskriterier.
2.4 Tilldelning och användning av medel inom Industriklivet 2018–2023
2.4.1 Långt ifrån hela anslaget har använts
I diagram 1 framgår att anslagen till Industriklivet successivt har ökat under perioden 2018–2024. Under samma period som anslagen ökat har även Industriklivets bemyndiganderam blivit större. Bemyndiganderamen är en ekonomisk garanti som möjliggör åtaganden som behöver finansieras med framtida medel.
Diagram 1 Industriklivets anslag och utbetalda medel, 2018–2024
Källa: Sammanställning av Industriklivets anslag såsom beslutat i riksdagen för 2018–2024. För 2019 avses den justering av anslaget som genomfördes i vårändringsbudgeten. Uppgifter om utbetalningar från Energimyndighetens årliga resultatredovisning av Industriklivet för 2018–2023.
I diagram 1 illustreras även Energimyndighetens årliga användning av medel. De totala utbetalda medlen består dels av transfereringar (det vill säga stöd till projekt), dels av administrativa kostnader.[71] Av diagrammet framgår att en betydande del av Industriklivets årliga anslag inte användes under perioden 2018–2023. Före 2022 användes mindre än hälften av det beviljade anslaget. År 2022 och 2023 användes en högre andel av det totala anslaget jämfört med tidigare år. Detta trots att det totala antalet beviljade projekt minskade under 2022 och 2023 jämfört med 2021 (se avsnitt 2.4.2 nedan). Enligt Energimyndigheten är en anledning till detta att fler projekt som beviljades stöd 2022 och 2023 ligger i en senare utvecklingsfas och att sådana projekt generellt är mer kostsamma än forskningsprojekt och genomförbarhetsstudier. Ytterligare en förklaring är att flera beviljade projekt är fleråriga, och utbetalningar för vissa projekt då sker enligt en utbetalningsplan för ett antal år framåt. Utifrån de hittills beviljade projekten har Industriklivet i dag uppbundna medel fram till och med 2029.[72]
Det finns inga möjligheter att spara eller utnyttja anslagskredit gällande Industriklivets anslag.[73] Enligt Regeringskansliet har det hittills inte bedömts vara motiverat med anslagssparande för detta anslag, men det utesluter inte att det kan vara aktuellt i framtiden.[74]
2.4.2 Medelsfördelning mellan olika typer av projekt
Totalt har 155 projekt beviljats stöd inom Industriklivet under perioden 2018–2023.[75] Dessa projekt har Energimyndigheten delat in i forskningsprojekt, genomförbarhetsstudier, pilot- och demonstrationsprojekt, miljöstudier och investeringar.[76] Diagram 2 illustrerar hur fördelningen av olika typer av projekt sett ut varje år.
Diagram 2 Antalet beviljade projekt av olika typer, årsvis 2018–2023
Källa: Riksrevisionens egen bearbetning av Energimyndighetens sammanställning av samtliga projekt som ansökt om och beviljats stöd inom Industriklivet.
Diagram 2 visar att forskningsprojekt var den vanligaste typen av beviljade projekt 2019 och 2020, men från och med 2021 är antalet miljöstudier fler, och projekt inom kategorierna pilot- och demonstrationsprojekt och investeringar har också ökat. Investeringsprojekt har bara beviljats under de senaste tre åren och är fortfarande få till antalet.
Sedan införandet har Industriklivet beviljat totalt cirka 5,9 miljarder kronor i stöd till projekt, men de projekt som startats omfattar totalt drygt 41 miljarder kronor. Under samma period har därmed näringsliv, akademi och forskningsinstitut satsat cirka 35 miljarder kronor i så kallad samfinansiering.[77]
Trots att forskningsprojekten är flest har de beviljats en relativt liten andel av det totala beviljade stödbeloppet inom Industriklivet. Diagram 3 nedan visar fördelningen av beviljat stöd mellan de olika projekttyperna.
Diagram 3 Beviljat stöd per projekttyp, 2018–2023
Källa: Riksrevisionens egen bearbetning av Energimyndighetens sammanställning av samtliga projekt som ansökt om och beviljats stöd inom Industriklivet.
Som diagram 3 visar har pilot- och demonstrationsprojekten beviljats mest stöd[78], följt av investeringar, trots att sådana projekt totalt sett är relativt få. Utifrån Industriklivets olika inriktningar (processrelaterade utsläpp, negativa utsläpp och strategiskt viktiga insatser) och teknikspår har projekt som rör processrelaterade utsläpp respektive vätgastekniken beviljats mest medel, se bilaga 2.
2.5 Effekter av Industriklivet
Industriklivet syftar främst till effekter i form av utsläppsminskningar genom utveckling av ny teknik eller innovativa lösningar.[79] Det är i dag oklart vilka effekter Industriklivet hittills gett, både på övergripande nivå och på projektnivå.
På övergripande nivå ska Industriklivet bidra till industrins, och samhällets, klimatomställning genom minskade eller negativa växthusgasutsläpp. Det går ännu inte, utifrån statistik om utsläpp av växthusgaser, att bedöma Industriklivets slutliga effekter på en övergripande nivå eftersom Industriklivet hittills främst finansierat projekt i tidiga utvecklingsfaser och åtgärderna som ska resultera i utsläppsminskningar därmed ännu inte genomförts.
Av totalt 155 projekt som beviljades stöd från Industriklivet under perioden 2018–2023, är det 50 projekt som slutrapporterat. De projekt som hittills slutrapporterat är till största delen projekt i tidiga faser: inget investeringsprojekt och endast tre pilotprojekt har hittills slutrapporterats.[80] Det kan därmed endast finnas få effekter i form av faktiska utsläppsminskningar. Om projekten i tidigare faser varit lyckosamma bör de dock ha uppnått resultat genom att ha kommit närmare sådana effekter, exempelvis genom att ha lett till ökad kunskap om en viss innovation eller om dess potential till utsläppsminskning eller negativa utsläpp. Energimyndigheten har dock inte systematiskt samlat in uppföljningsbara uppgifter om projektens resultat och effekter i samband med slutrapporteringarna.[81]
I en utvärdering av Industriklivet som Energimyndigheten lät Sweco genomföra under 2023 skickade Sweco ut en enkät till avslutade projekt inom Industriklivet.[82] Av totalt femton enkätfrågor berörde endast en fråga på ett direkt sätt projektens resultat kopplat till Industriklivets syfte; en fråga om kommersialisering av teknik.[83] I ytterligare tre av enkätens frågor finns utsläppsminskningar och utveckling av ny teknik eller innovativa lösningar med som möjliga svarsalternativ bland flera andra.[84] Detta kan jämföras med att enkäten innehåller fyra direkta frågor om huruvida projektet lett till arbetstillfällen, vilket däremot inte kan kopplas till det uttalade syftet med Industriklivet.[85]
När det gäller kommersialisering av innovativ teknik uppger merparten av de projekt som svarat på enkäten att projekten inte utmynnat i tekniker som börjat användas kommersiellt, men att projekten förväntas generera sådana resultat relativt snart.[86]
När det gäller utsläppsminskningar uppger knappt en femtedel av respondenterna (17 svar) att projektet redan har lett till utsläppsminskningar.[87] Det kan jämföras med att nästan samtliga enkätrespondenter uppger att projektet genererat ökad kunskap (94 procent).[88]
Dessa enkätsvar är den enda information om projektens resultat och effekter som finns att tillgå. Svaren bör dock tolkas med försiktighet eftersom det kan finnas en risk för att projekten försöker ge en så positiv bild som möjligt av uppnådda resultat och effekter. Enkätsvaren är anonymiserade och ger en bild av hur projekten sammanlagt svarat. Svaren kan däremot inte användas av Energimyndigheten för att följa upp och utvärdera enskilda projekt.