Regeringen har inte utformat Industriklivet så att det så effektivt som möjligt kan bidra till industrins klimatomställning. Regeringen var tydlig med Industriklivets syfte och avsedda målgrupp vid införandet. De båda breddningar som genomförts innebär utvidgningar från Industriklivets ursprungliga målgrupp och ursprungliga inriktning om att minska utsläppen i just processindustrin med hjälp av innovativ teknik. Regeringen analyserade inte på förhand konsekvenserna av de breddningar som genomförts, till exempel vad gäller förändrad målgrupp och typer av åtgärder. Det är därför till viss del fortfarande oklart vilka aktörer och verksamheter som omfattas efter den senaste breddningen.
Industriklivets ursprungliga inriktning var avgränsad och aktörerna som stödet i första hand riktades mot överlappade till stor del med aktörer som Energimyndigheten redan arbetade med inom energiområdet. Energimyndigheten hade även erfarenhet av att hantera andra forskningsprogram. Det finns dock vissa skillnader mellan Industriklivet och Energimyndighetens arbete med forskning och innovation inom energiområdet eftersom Industriklivets syfte är klimatpolitiskt och att stöd även kan ges till investeringar. De breddningar som genomförts av Industriklivet innebär dessutom att det nu är ett brett stöd som kräver bred kompetens inom flera olika områden. Regeringen har trots detta gett Energimyndigheten fortsatt ensamt ansvar för Industriklivet.
En konsekvens av de breddningar av Industriklivet som genomförts är också ett ökat överlapp med Klimatklivet, ett stöd till klimatinvesteringar som Naturvårdsverket ansvarar för. Överlappet innebär att vissa aktörer kan ansöka om stöd till investeringar som minskar växthusgasutsläpp från både Industriklivet och Klimatklivet. Det kan vara svårt för sökande aktörer att förstå vilken skillnaden är mellan stöden och myndigheterna behöver lägga resurser på att samverka för att säkerställa att samma aktör inte beviljas stöd för samma projekt från båda stöden.
Flera av de projekt som finansieras inom Industriklivet är beroende av insatser inom andra politikområden för att de ska kunna genomföras, till exempel utbyggnad av el eller infrastruktur. Sådana typer av hinder inom andra politikområden innebär en uppenbar risk för att effektiviteten i Industriklivets satsningar kan påverkas negativt. Trots kännedom om hinder inom andra politikområden har regeringen höga förväntningar på att Industriklivet ska bidra till Sveriges klimatmål, och det är oklart om regeringen har beaktat hindrens påverkan på Industriklivets effektivitet.
Avsnitt
3.1 Regeringens motivering av Industriklivets syfte och utformning
Regeringen var i samband med Industriklivets införande tydlig med att det huvudsakliga syftet är klimatpolitiskt, och Industriklivet utformades för att bidra till att de processrelaterade utsläppen av växthusgaser inom industrin skulle minska genom utveckling och användning av innovativ teknik. Riksdagen beslutade att bredda Industriklivet genom att besluta om vårändringsbudgeten 2019 och budgeten för 2021. Breddningarna innebar en utvidgning av Industriklivets ursprungliga målgrupp och inriktning om att minska utsläppen i just industrin med innovativ teknik. [89] Regeringen analyserade dock inte konsekvenserna av breddningarna på förhand, vilket innebär att det till viss del fortfarande är oklart vilka aktörer och verksamheter som omfattas av den senaste breddningen.
3.1.1 Regeringen var tydlig med att Industriklivets huvudsakliga syfte är klimatpolitiskt, och med den ursprungliga målgruppen
Industriklivet infördes i samband med att riksdagen beslutade om budgetpropositionen för 2018. I budgetpropositionen beskrev regeringen Industriklivets syfte samt hur stödet skulle utformas, vilket riksdagen ställde sig bakom. Regeringens beskrivning av Industriklivet i budgetpropositionen är tydlig med att det främsta syftet med Industriklivet är klimatpolitiskt, se även avsnitt 1.3.1. Regeringen var också vid införandet av Industriklivet tydlig med att inriktningen var avgränsad till att stödja processindustrins klimatomställning. Industriklivet skulle bidra till att de processrelaterade utsläppen av växthusgaser inom processindustrin skulle minska genom utveckling av innovativ teknik, så kallade tekniksprång.[90] Regeringen beskrev även vilka branscher som stödet i första hand var avsett att rikta sig mot, och varför.[91]
3.1.2 Regeringen analyserade inte på förhand vad breddningarna skulle innebära i praktiken
Breddningen till att inkludera negativa utsläpp 2019
I samband med riksdagens beslut om vårändringsbudgeten 2019 breddades Industriklivet så att medel även kan ges till projekt som leder till negativa utsläpp av växthusgaser.[92] Regeringen anger i skälen för denna breddning att växthusgaser på sikt behöver tas ur atmosfären för att målen i det klimatpolitiska ramverket ska kunna nås. Det finns ingen ytterligare beskrivning i budgetpropositionen av vad som avses med negativa utsläpp. Den förändring som gjordes i Industriklivets förordning förtydligar dock att det handlar om åtgärder som bidrar till negativa utsläpp genom avskiljning, transport och geologisk lagring av växthusgaser av biogent ursprung eller som tagits ut ur atmosfären.[93]
Regeringen presenterar ingen analys av vad den här breddningen skulle innebära i praktiken, till exempel vad gäller vilka eventuellt nya aktörer som skulle kunna ansöka om stöd. I nulägesanalysen för 2020 skriver Energimyndigheten utförligare om tekniken bio-CCS, som utgör en typ av åtgärd som bidrar till negativa utsläpp som kan få stöd inom Industriklivet[94], och inkluderar en bilaga om hinder i gällande lagstiftning och behovet av ekonomiska incitament. Myndigheten konstaterar också att den största potentialen för att åstadkomma negativa utsläpp genom bio-CCS finns inom massa- och pappersindustrin och kraft- och värmeverk eftersom de använder en stor del biomassa. En konsekvens av breddningen är därmed att det inte längre är uteslutande industrin som är målgruppen för Industriklivet.[95]
Breddningen till att inkludera strategiskt viktiga insatser 2021
2021 breddades Industriklivet ytterligare till att även inkludera strategiskt viktiga insatser inom industrin genom riksdagens beslut om budgeten.[96] Det saknas en utförligare beskrivning av vad regeringen avser med strategiskt viktiga insatser i budgetpropositionen. I Industriklivets förordning definieras detta som ”tillämpning av ny teknik eller andra innovativa lösningar inom industrin som bidrar till att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan kan nås”.[97]
Bakgrunden till varför denna breddning genomfördes är att regeringen bedömde att industrin behövde anpassa sina värdekedjor till en cirkulär ekonomi[98].[99] De potentiella utsläppsminskningarna kan nu uppstå långt utanför processindustrin, och även i andra sektorer än industrin.[100] Breddningen har även ytterligare vidgat typen av projekt som kan få stöd. Projekten behöver inte längre handla om ny eller innovativ teknik utan kan även handla om till exempel nya affärsmodeller eller ett nytt arbetssätt eftersom detta kan vara så kallade innovativa lösningar.[101]
Varken regeringen eller Energimyndigheten har presenterat någon analys över vad breddningen kan innebära i praktiken. Det är därför fortfarande till viss del oklart vilka aktörer och verksamheter som omfattas av den senaste breddningen, se vidare avsnitt 4.1.
3.2 Industriklivet är ett brett stöd som kräver bred kompetens
Industriklivets ursprungliga inriktning var avgränsad och aktörerna som stödet i första hand riktades mot överlappade till stor del med aktörer som Energimyndigheten redan hade kännedom om inom energiområdet. Energimyndigheten hade dessutom erfarenhet av att hantera andra forskningsprogram. Det finns dock vissa skillnader mellan Industriklivet och Energimyndighetens arbete med forskning och innovation inom energiområdet eftersom Industriklivets syfte är klimatpolitiskt och att stöd även kan ges till investeringar. De breddningar som genomförts av Industriklivet innebär dessutom att det nu är ett brett stöd som kräver bred kompetens inom flera olika områden. Regeringen har trots detta gett Energimyndigheten fortsatt ensamt ansvar för Industriklivet.
3.2.1 Det finns vissa skillnader mellan Industriklivet och Energimyndighetens arbete med forskning och innovation på energiområdet
Energimyndigheten är förvaltningsmyndighet för frågor om tillförsel och användning av energi i samhället.[102] Energimyndighetens arbete utgår från energipolitikens tre grundpelare: försörjningstrygghet, konkurrenskraft och ekologisk hållbarhet, men också de övriga två dimensionerna av hållbar utveckling som är social och ekonomisk hållbarhet. I myndighetens uppdrag ingår även att främja forskning och innovation ”som syftar till att nå klimat- och energimål samt energirelaterade miljöpolitiska mål” inom verksamhetsområdet.[103] Energimyndigheten finansierar forskning och innovation inom energiområdet och ansvarar till exempel för drygt 20 olika forskningsprogram. Inom området industri finansierar Energimyndigheten två olika satsningar: Industrins energi- och klimatomställning och Industriklivet.[104]
Regeringen gav, genom Industriklivets förordning och regleringsbrev, Energimyndigheten i uppdrag att ansvara för Industriklivet 2018.[105] Energimyndigheten har lång erfarenhet av att arbeta med forskning och innovation på energiområdet. Även om det finns likheter mellan uppdragen skiljer sig Industriklivet på vissa sätt från energiforskning. Energimyndigheten menar till exempel att energiforskningen bygger på flera politikområden, till exempel miljö-, säkerhets-, klimat- och näringspolitik, medan Industriklivet i stället har en tydlig styrning mot enbart klimat.[106] Industriklivets främsta syfte, att minska växthusgasutsläppen, innebär att stödet har ett tydligt förändringssyfte. Det innebär att Industriklivet inte kan finansiera forskning som enbart syftar till att förstå eller utforska ett område utan Industriklivets projekt ska tydligt leda till utveckling av en innovativ teknik eller lösning som kan minska växthusgasutsläppen. Ytterligare en skillnad mellan Energimyndighetens arbete med energiforskning och Industriklivet är att Industriklivet även finansierar direkta investeringar, vilket inte förekommer i myndighetens övriga forskningsprogram.[107]
Under de första åren beviljades i första hand forskningsprojekt inom Industriklivet, men på senare år har pilotprojekt och investeringar blivit vanligare. De uppgifter som behövs för att bedöma ansökningar och utvärdera den senare typen av projekt kan skilja sig från de för projekt i tidigare utvecklingsfaser. Stöd till investeringar handlar också om betydligt större stödbelopp än de summor som normalt betalas ut till forskningsprojekt.[108] De utbetalda medlen inom Industriklivet utgör en relativt stor andel av totala utbetalda medel för alla Energimyndighetens forskningsområden.[109]
3.2.2 Breddningarna av Industriklivet kräver allt bredare kompetens
Industriklivets ursprungliga inriktning på processrelaterade utsläpp inom processindustrin var relativt avgränsad. Aktörerna inom de branscher som regeringen avsåg att stödet i första hand skulle riktas mot överlappade till stor del med energiintensiva industrier. Industriklivets ursprungliga inriktning låg därmed nära Energimyndighetens arbete inom energiområdet där myndigheten hade god kännedom om aktörerna. Som en viktig del av det tidigare uppdraget om innovationsfrämjande insatser 2017[110], och därefter som en del inom Industriklivet sedan 2018[111], gör Energimyndigheten en årlig sammanställning och analys över nuläge och förutsättningar för utsläppsminskningar och teknikutveckling i olika industrisektorer.[112] Genom dessa årliga nulägesanalyser har Energimyndigheten utökat sin kunskap om förutsättningar för industrins klimatomställning, speciellt med fokus på processindustrin, eftersom det var målgruppen i det uppdrag som föregick Industriklivet och även den första tiden i Industriklivet.[113] Energimyndighetens goda kännedom om den ursprungliga målgruppen för Industriklivet lyfts fram som en styrka av Regeringskansliet.[114]
Genom de breddningar som genomförts av Industriklivet har dock målgruppen kraftigt utvidgats från den ursprungliga målgruppen av aktörer inom processindustrin. Energimyndigheten har kontinuerligt behövt anpassa sitt arbete efter nya förutsättningar och utöka sin kompetens inom de nya områdena. Energimyndigheten har även fått i uppdrag av regeringen att samordna arbetet med vätgas i Sverige och att vara nationellt centrum för CCS-utveckling.[115] Den senaste breddningen, om strategiskt viktiga insatser, omfattar dock en mängd olika områden där den slutliga målgruppen ännu inte är fastställd. Exempel på några områden är batterier, biodrivmedel och återvinning, där till exempel även Naturvårdsverket har erfarenhet av arbete med framför allt återvinning. Sannolikt omfattar strategiskt viktiga insatser flera områden där även andra myndigheter skulle kunna bidra med kunskap och erfarenheter. Energimyndigheten ansvarar trots detta fortsatt som ensam myndighet för genomförandet av Industriklivet, utan något specifikt krav på samverkan med andra myndigheter. I det tidigare uppdraget om innovationsfrämjande åtgärder som föregick Industriklivet hade däremot även Naturvårdsverket, Tillväxtanalys och Vinnova tydliga uppdrag.[116]
3.3 Överlapp med andra stöd och hinder inom andra politikområden
En konsekvens av de breddningar som genomförts av Industriklivet är ett ökat överlapp mellan Industriklivet och Klimatklivet, ett stöd till klimatinvesteringar som Naturvårdsverket ansvarar för. Det innebär att vissa aktörer kan ansöka om stöd för samma typ av utsläppsminskande investeringar från båda stöden. Det kan vara svårt för sökande aktörer att förstå vilken skillnaden är mellan stöden, och myndigheterna behöver lägga resurser på att samverka för att säkerställa att samma aktör inte beviljas stöd för samma projekt från båda stöden. Regeringen har fått kännedom om överlappet men har ännu inte tagit några beslut om förändringar.
Flera av de projekt som finansieras inom Industriklivet är beroende av insatser inom andra politikområden för att de ska kunna genomföras, till exempel utbyggnad av el eller infrastruktur. Sådana typer av hinder inom andra politikområden innebär en uppenbar risk för att effektiviteten i Industriklivets satsningar kan påverkas negativt. Det är oklart om regeringen beaktat detta.
3.3.1 Regeringen har blivit uppmärksammad på överlappet mellan Industriklivet och Klimatklivet men ännu inte agerat
Naturvårdsverket har uppmärksammat regeringen på att det finns ett överlapp mellan Industriklivet och Klimatklivet eftersom vissa aktörer kan ansöka om stöd för samma typ av utsläppsminskande investeringar från båda stöden. Överlappet har blivit större i och med att Industriklivets målgrupp breddades betydligt 2021. Företag inom återvinningsindustrin är ett exempel på en målgrupp som nu kan ansöka om stöd för investeringar från både Industriklivet och Klimatklivet.[117] Naturvårdsverket har även framfört att det finns en risk för att överlappet blir större med tiden när fler verksamhetsutövare har kommit längre och står inför storskaliga investeringar i ny teknik.[118]
Överlappet innebär att myndigheterna behöver lägga resurser på att samverka om vissa ansökningar för att säkerställa att samma aktör inte beviljas stöd för samma projekt från båda stöden. Båda myndigheterna uppger att det händer att företag hör av sig med frågor om vilket av stöden som de bör söka ifrån.[119] Både Energimyndigheten och Naturvårdsverket uppger att de har ett väl fungerande samarbete, trots att samverkan inte är ett specifikt krav i deras respektive uppdrag. Myndigheterna har i några fall gett stöd till olika delar av samma projekt genom Industriklivet respektive Klimatklivet. I samband med beredningen av sådana ärenden har myndigheterna haft gemensamma möten.[120]
Under 2023 inleddes ett nytt samarbete mellan flera myndigheter.[121] Naturvårdsverket betonar dock att det inte finns någon specifik styrning som kräver att myndigheterna ska samverka, och att det därför ibland kan vara svårt att prioritera vissa typer av utvecklingssamarbeten mellan myndigheterna.[122] Naturvårdsverket har även framfört till regeringen att det behövs en bättre helhetsbild av alla de olika satsningarna som finns för att åstadkomma en grön omställning. De överlappande satsningarna bör i högre grad samordnas och förtydligas för att därigenom öka effektiviteten i satsningarna. Bland annat behöver, enligt Naturvårdsverket, Klimatklivets och Industriklivets syften tydliggöras.[123]
Den viktigaste skillnaden mellan investeringsstöd inom Industriklivet och inom Klimatklivet är, enligt Energimyndigheten och Naturvårdsverket, att projekt inom Industriklivet behöver ha en innovationshöjd och ett nyhetsvärde.[124] Detta är inget krav inom Klimatklivet, men det finns å andra sidan inget som hindrar att ett innovativt projekt även kan beviljas stöd från Klimatklivet.
Regeringen har fått kännedom om överlappet genom Naturvårdsverkets rapportering av Klimatklivet och genom ett regeringsuppdrag från Statskontoret som rapporterades till regeringen 2022.[125] Enligt uppgift arbetar regeringen kontinuerligt med att utveckla stöden, men det finns ännu inga beslut om förändringar utifrån de mottagna rapporterna om överlapp.[126]
3.3.2 Regeringen har stor tilltro till Industriklivet, trots kännedom om att det finns hinder för genomförandet av flera projekt
Under senare år har forskare lyft fram kritik om att genomförandet av de satsningar som finansieras via Industriklivet till stor del är beroende av vad som händer inom andra politikområden. Det kan till exempel handla om att finansierade projekt inte kan realiseras om inte ny infrastruktur kommer på plats eller om det inte finns tillräckligt med el. I många fall finns också betydande osäkerheter gällande tillståndsprocesser.[127] Exempelvis kan vissa projekt inom Industriklivet komma att kräva en mycket stor elförbrukning eller försvåra möjligheten att nå andra miljömål än klimatmålet. Det är idag oklart varifrån elen till flera av projekten ska komma och det är heller inte säkert att tillstånd kan ges för alla projekt. Sådana typer av hinder inom andra politikområden innebär en uppenbar risk för att effektiviteten i Industriklivets satsningar kan påverkas negativt.
Regeringen har sedan flera år kännedom om den här typen av hinder inom andra politikområden. Riksrevisionen har i en tidigare granskning till exempel konstaterat att regeringens expertmyndigheter uppmärksammat det kommande ökade elbehovet till följd av elektrifieringen av fordonsflottan och av industrin åtminstone sedan 2017.[128] År 2019 presenterade Energimyndigheten ett framtida scenario där en mer omfattande elektrifiering antogs vad gäller elanvändningen.[129] Samma år publicerade Energimyndigheten en rapport om hinder för klimatomställning inom processindustrin.[130]
I Energimyndighetens årliga nulägesanalyser inom Industriklivet är det däremot inte förrän 2022 som myndigheten beskriver utmaningar med genomförande av teknikerna och omställningen.[131] Exempelvis framhåller Energimyndigheten att tillgång på biomassa och fossilfri el är huvudförutsättningar för att industrin ska kunna ställa om till fossilfritt. Det innebär att alla de hinder och utmaningar som finns för att möjliggöra en omfattande elektrifiering och för att möta efterfrågan på biomassa även utgör hinder för industrins omställning.[132] Det hade fram till dess inte förekommit någon diskussion om den här typen av förutsättningar för omställningen i Energimyndighetens årliga nulägesanalyser.[133]
Trots att regeringen har haft kännedom om den osäkerhet som hindren medför har regeringen satt stor tilltro till att Industriklivet ska bidra till klimatmålet. Regeringen har nyligen tillsatt utredningar som till viss del behandlar frågor om klimatomställningens hinder och utmaningar.[134] I juni 2024 beslutade regeringen även att införa ett accelerationskontor för att underlätta industrins omställning. Kontoret ska bland annat ta fram förslag till lösningar på målkonflikter och risker i industriomställningen samt proaktivt initiera åtgärder innan sådana problem uppkommer.[135] Osäkerheten kring Industriklivets genomförande kvarstår dock och det är oklart om regeringen beaktat hindrens betydelse för Industriklivets effektivitet. Regeringen har under senare tid fått kritik från både Klimatpolitiska rådet och Finanspolitiska rådet för avsaknaden av en sammanhållen och begriplig strategi för klimatomställningen.[136]