Energimyndighetens process för att pröva och besluta om stöd inom Industriklivet är inte effektiv. De breddningar av Industriklivet som genomförts har till viss del försvårat arbetet för Energimyndigheten, till exempel när det gäller att nå ut med information till de aktörer som omfattas.
Energimyndighetens process för att ta in de uppgifter som behövs för att pröva en projektansökan är ineffektiv. Energimyndigheten efterfrågar inte tillräckligt tydligt de uppgifter som behövs vid ansökningstillfället och behöver därför ofta samla in kompletterande uppgifter från sökande, vilket är tidskrävande. Det är även oklart hur Energimyndigheten avgör om kompletterande uppgifter ska efterfrågas eller inte. Energimyndigheten har haft en ambition om att underlätta för de sökande, men arbetssättet är ineffektivt och innebär även en risk för att sökande behandlas olika, utan att det finns grund till detta.
Energimyndigheten har inte gett de sökande tillräcklig vägledning om hur de ska beräkna sin potential till utsläppsminskning, och har därmed inte säkerställt att de uppgifter om potential till utsläppsminskningar som de sökande har angett är jämförbara. Detta innebär att det är svårt för Energimyndigheten att rangordna projekten. Vi konstaterar även att kraven på beräkningar av investeringars utsläppsminskningar är lägre i Industriklivet än för motsvarande investeringsprojekt inom Klimatklivet.
Energimyndigheten har formulerat utlysningstexter med ett antal bedömningskriterier, varav några är tydligt kopplade till Industriklivets syfte. Energimyndigheten har däremot inte gett tillräckliga anvisningar till vare sig interna eller externa bedömare om hur bedömningskriterierna bör tolkas eller tillämpas. Detta försvårar ytterligare för Energimyndigheten när det gäller att jämföra eller rangordna projekt.
Energimyndighetens beslut är inte alltid tillräckligt motiverade. Myndighetens skäl till beslut är ofta kortfattade, de ser ofta olika ut, och det framgår inte alltid hur myndigheten har resonerat. Därutöver saknas ofta dokumentation i ärendet av de uppgifter som har legat till grund för myndighetens beslut.
Avsnitt
4.1 Information om Industriklivet till urval av aktörer
När Industriklivet infördes gjorde Energimyndigheten bedömningen att det var aktörer som ägde anläggningar med stora processrelaterade utsläpp som hade störst potential att bidra till Industriklivets syfte, och informerade därför ett urval av dem om möjligheten att söka medel.
I och med Industriklivets breddningar har Energimyndigheten gjort tolkningen att Industriklivet nu även kan ge stöd till aktörer utan stora utsläpp av växthusgaser. Det betyder att antalet potentiella bidragssökande ökat markant. Det är fortfarande oklart hur målgruppen för Industriklivets samtliga tre inriktningar ser ut och det finns därför en risk för att Energimyndigheten inte når ut med information om Industriklivet till alla berörda aktörer.
4.1.1 Energimyndighetens första urval av aktörer var snävt
När Industriklivet infördes 2018 ville regeringen särskilt åstadkomma tekniksprång i de branscher som hade en stor andel processrelaterade växthusgasutsläpp.[137] Energimyndigheten gjorde bedömningen att det var aktörer som ägde anläggningar med stora processrelaterade utsläpp som hade störst potential att bidra till Industriklivets syfte.[138] Energimyndigheten tog fram en lista över de anläggningar i Sverige som hade störst utsläpp av koldioxid[139] och utgick från den när de valde aktörer att kontakta och besöka för att informera om Industriklivet.[140] Energimyndigheten informerade visserligen även en del aktörer som inte fanns med på listan[141], men generellt sett informerade myndigheten inte aktörer utan stora anläggningsspecifika utsläpp, även om de potentiellt skulle kunna ha innovativa och effektiva lösningar för att minska processrelaterade utsläpp.[142]
4.1.2 Industriklivet har breddats men Energimyndighetens informationsinsatser riskerar att vara snäva
Energimyndigheten uppger att informationsinsatserna fortsatte på liknande sätt som tidigare år när Industriklivet utvidgades 2019.[143] Efter den senaste breddningen 2021 ökade antalet potentiella bidragssökande markant och Energimyndigheten slutade att söka upp specifika aktörer.[144] Eftersom regeringen inte genomförde någon analys över vad breddningen skulle innebära i praktiken, till exempel gällande ny målgrupp, är det fortfarande oklart hur målgruppen ser ut.
Energimyndigheten gav Sweco i uppdrag att genomföra en aktörsanalys (se avsnitt 5.1.2) som de levererade under hösten 2023. I Swecos analys framgår att breddningarna av Industriklivet innebär att det kan finnas fler typer av aktörer som skulle kunna ansöka om stöd men som hittills inte gjort det.[145] Energimyndigheten har därmed ännu inte full förståelse för hur målgruppen för Industriklivets samtliga inriktningar ser ut, och det kan finnas en risk för att myndighetens informationsinsatser inte når ut tillräckligt brett.
4.2 Bedömningskriterier för utlysningar
Energimyndigheten har formulerat utlysningar med bedömningskriterier som ska vägleda de sökande i hur deras ansökan om stöd bedöms. Några av bedömningskriterierna är tydligt kopplade till Industriklivets syfte.
År 2023 slog Energimyndigheten samman Industriklivets utlysning för forsknings- och innovationsprojekt med en utlysning inom ett forsknings- och innovationsprogram som har andra mål och fokusområden än Industriklivet, men använde gemensamma bedömningskriterier för de två programmen.
4.2.1 Energimyndigheten genomför utlysningar med ett antal bedömningskriterier, varav vissa är kopplade till stödets syfte
Energimyndigheten genomför utlysningar där utlysningstexten beskriver vilka projekt som kan få stöd och där Industriklivets bedömningskriterier framgår. Myndigheten har utvecklat bedömningskriterierna internt och de har i huvudsak sett likadana ut över tid.[146]
I den löpande utlysningen för 2023 användes följande bedömningskriterier:[147]
- Potential till minskade eller negativa växthusgasutsläpp som ett direkt resultat av projektet, vid implementering eller vid kommersiell spridning.
- Nyhetsvärde och innovationshöjd. Värdet av projektets resultat i förhållande till befintlig kunskap och lösningar. I vilken grad lösningen omfattar en ny innovation.
- Näringslivs- och/eller samhällsnytta. Hur projektet kan komma till nytta eller skapa värde.
- Aktörskonstellation. Projektgruppens sammansättning inklusive relevanta deltagare från värdekedjan och kompetens att genomföra projektet.
- Genomförbarhet, med tyngdpunkt på möjligheten att nå projektets mål sett till genomförande, inklusive budget och tidplan.
Energimyndigheten har uppgett att alla bedömningskriterier är lika viktiga.[148] De två första i listan kopplar tydligt till Industriklivets syfte medan de andra är viktiga för genomförbarhet och för att projektet ska skapa nytta.
4.2.2 Energimyndigheten slog 2023 samman en utlysning inom Industriklivet med en utlysning inom ett annat program
År 2023 slog Energimyndigheten samman utlysningen för forsknings- och innovationsprojekt inom Industriklivet med en utlysning inom programmet Industrins energi- och klimatomställning.[149] Det senare är ett forsknings- och innovationsprogram som ligger inom Energimyndighetens ramanslag för energiforskning och har andra mål och fokusområden än Industriklivet. Energimyndigheten har trots detta använt gemensamma bedömningskriterier för de två programmen. Dessa bedömningskriterier är lite annorlunda än de som används för utlysningar som bara avser Industriklivet.[150] Det framgick inte för vare sig de sökande eller de externa bedömarna vilka ansökningar som Energimyndigheten bedömde tillhöra den ena eller den andra utlysningen.[151] Vi konstaterar att det därmed finns en risk för att såväl de sökande som de externa bedömarna fokuserar på till exempel effektivare energianvändning, som är viktigt i det andra programmet, snarare än minskade eller negativa utsläpp av växthusgaser som är syftet med Industriklivet.
4.3 Processen för att ta in uppgifter för att pröva en ansökan
Energimyndighetens process för att ta in uppgifter för att pröva en ansökan är ineffektiv. Energimyndigheten efterfrågar inte tillräckligt tydligt de uppgifter som behövs för Industriklivet vid ansökningstillfället och behöver ofta begära in kompletterande uppgifter från sökande, vilket är tidskrävande. Det är även oklart hur Energimyndigheten avgör om kompletterande uppgifter ska efterfrågas eller inte. Energimyndighetens handläggning har på många sätt genomsyrats av en ambition att underlätta för de sökande, men arbetssättet är ineffektivt och innebär även en risk för att myndigheten behandlar sökande olika utan att det finns grund till detta.
Energimyndigheten ger inte de sökande tillräcklig vägledning om hur de ska beräkna sin potential till utsläppsminskning, och säkerställer därmed inte att de uppgifter om potential till utsläppsminskningar som de sökande har angett är jämförbara. Vi konstaterar även att kraven på beräkningar av investeringars utsläppsminskningar är lägre i Industriklivet än för motsvarande projekt inom Klimatklivet.
4.3.1 Energimyndighetens process för att ta in bedömningsgrundande uppgifter är ineffektiv
När projekt vill söka medel från Industriklivet tar de del av utlysningstexten där bedömningskriterier framgår (se avsnitt 4.2) och fyller i ett ansökningsformulär till vilket det finns en manual. Varken Energimyndighetens ansökningsformulär för Industriklivet eller manualen är utvecklade för Industriklivet.[152] De är i stället desamma som används för Energimyndighetens andra utlysningar inom forskning och innovation som handlar om exempelvis framtidens elsystem.
Ansökningsformuläret innehåller generella frågor och uppmanar de sökande att beskriva projektets bakgrund, motivera varför projektet behövs och beskriva hur det ska genomföras. I ansökningsformuläret finns inga specifika frågor om den innovativa tekniken eller lösningen och det framgår inte att de sökande ska beskriva sin potential till minskade eller negativa växthusgasutsläpp.[153] Under Industriklivets första tid begärde Energimyndigheten i stället in uppgifter om de sökande projektens potential genom att ställa kompletterande frågor.[154] I januari 2021 började Energimyndigheten använda en bilaga som de kallar ”obligatoriska bilagan” där de sökande ska uppskatta potentialen.[155]
Den så kallade obligatoriska bilagan finns på Energimyndighetens hemsida, men nämns inte i ansökningsformuläret eller manualen för de sökande.[156] Det händer därmed att sökande missar att fylla i den obligatoriska bilagan. I dessa fall begär Energimyndigheten att sökanden kompletterar ansökan med bilagan.[157] Energimyndigheten begär även in kompletteringar ifall andra uppgifter saknas i ansökan.[158]
Vi har tagit del av den diarieförda kommunikationen mellan Energimyndigheten och ett urval av projekt som ansökt om stöd och kan konstatera att myndigheten begärt in kompletteringar i form av bland annat den obligatoriska bilagan, specificerade konsultkostnader, uppgifter om vilka antaganden som gjorts i uppskattningen av projektens potential, vad som gjorts inom området tidigare och vem som ska äga en anläggning.[159]
Eftersom Energimyndigheten ofta behöver begära in kompletterande uppgifter konstaterar vi att ansökningsformuläret inte ger den sökande tydlig vägledning när det gäller att fylla i uppgifter som är nödvändiga inom ramen för Industriklivet.
I ansökningsformuläret till Industriklivet nämns inte Sveriges klimatmål som Industriklivet ska bidra till att nå. Däremot ber Energimyndigheten de sökande att relatera projektets bakgrund till möjligheter att nå internationella och nationella energimål och ett hållbart energisystem.[160] Dessa mål är inte relevanta för Industriklivet. Stödtexten är därför delvis missledande för de sökande och det finns en risk för att Energimyndigheten begär in uppgifter som de inte behöver för prövningen samtidigt som de inte begär in alla uppgifter som de behöver för att pröva ansökan.
4.3.2 Energimyndighetens ineffektiva process för att samla in uppgifter innebär en risk för att sökande behandlas olika, utan att det finns grund till detta
De representanter för projekt som vi har intervjuat inom granskningen har framfört varierande beskrivningar av hur mycket hjälp de fått av Energimyndigheten i samband med att de skickat in sin ansökan. Flera beskriver att de fick kontinuerlig rådgivning, medan vissa inte fick någon vägledning alls.[161]
Energimyndigheten uppger att de efter att en ansökan lämnats in begär in kompletteringar om myndigheten bedömer att ansökan faller inom ramarna för Industriklivet och kan bli fullständig genom kompletteringar.[162] Energimyndigheten uppger att kompletteringarna används för att säkerställa att de har den information de behöver för att ta ställning i ett ärende och fatta ett beslut.[163] I de intervjuer som vi genomfört med representanter för projekt gör de sökande inte alltid någon tydlig skillnad mellan dialogen som de haft med Energimyndigheten innan respektive efter att ansökan lämnats in. Någon beskriver till exempel att de redan vid en projektidé haft en dialog med Energimyndigheten om hur de kan gå vidare.[164] En annan beskriver det som att dialogen började när ansökan lämnats in och att Energimyndigheten verkar använda en process där sökande förväntas lämna mycket kortfattad information i ansökningsformuläret, för att senare komplettera med mer information genom att svara på frågor som Energimyndigheten ställer.[165] En annan uttrycker mer allmänt att de har fått bra stöd från Energimyndigheten i ansökningsprocessen.[166]
Våra intervjuer med representanter för projekt såväl som med anställda på Energimyndigheten vittnar om att Energimyndighetens handläggning på många sätt har genomsyrats av en ambition att underlätta för de sökande. Många av de sökande som vi intervjuat, och som har beviljats medel, är också nöjda med att de fått vägledning från Energimyndigheten och att myndigheten varit lätt att komma i kontakt med. I det urval av ärenden för vilka vi tagit del av kommunikationen mellan sökande och Energimyndigheten, från det att ansökan lämnats in fram till att beslut fattats, framgår att det varierar i vilken utsträckning Energimyndigheten begärt in kompletterande uppgifter till ansökningar från sökande. För de projekt som fått bifall har Energimyndigheten ofta bett om klargörande av uppgifter som är kopplade till bedömningskriterierna efter att ansökan har lämnats in. För projekten som fått avslag har Energimyndigheten endast i ett fall av fyra begärt in kompletterande uppgifter för att reda ut eventuella oklarheter. Det är oklart hur Energimyndigheten avgör om en ansökan kan bli fullständig, och därmed om kompletterande uppgifter ska efterfrågas eller inte. I de ärenden som vi har tittat på framgår inte i något fall att ansökan avslagits på grund av att projektet inte ryms innanför ramarna för Industriklivet, och det tycks därför inte vara anledningen till att de sökande inte fått kompletterande frågor. Skälen till beslut, som Energimyndigheten formulerat till två sökande som fått avslag, liknar till exempel varandra och handlar om att sökanden inte tillräckligt tydligt beskrivit vissa delar i ansökan. I det ena fallet har Energimyndigheten ställt flera kompletterande frågor om förtydliganden innan slutligt beslut om avslag fattats. I det andra fallet har Energimyndigheten inte ställt några kompletterande frågor.[167] Det kan naturligtvis finnas sakliga skäl till att myndigheten begärt in kompletteringar av vissa sökande men inte från andra. Utifrån de uppgifter om hur ansökningsförfarandet går till som framkommit i våra intervjuer med sökande, tillsammans med det faktum att det inte alltid går att förstå hur Energimyndigheten resonerat för att komma fram till sitt beslut (se vidare avsnitt 4.5), konstaterar vi att det finns en risk för att Energimyndigheten i vissa fall behandlar sökande olika utan att det finns sakliga skäl till detta.
4.3.3 Energimyndigheten säkerställer inte att bedömningsgrundande uppgifter är jämförbara
I den så kallade obligatoriska bilagan som Energimyndigheten började använda i januari 2021 skulle de sökande uppskatta projektens potential till minskade eller negativa växthusgasutsläpp, direkt och på sikt.[168] Vad Energimyndigheten menade med direkt och på sikt var inte specificerat och det fanns ingen instruktion för hur uppskattningen skulle göras. Under 2023 vidareutvecklade Energimyndigheten den obligatoriska bilagan så att projekten ska ange sin potential direkt, sannolikt på sikt och visionärt på sikt.[169] Det framgår att direkt innebär vid projektens slut. Trots att Energimyndigheten har utvecklat den obligatoriska bilagan ger myndigheten inte tydlig vägledning om vilka metoder, antaganden och avgränsningar som sökande bör använda i beräkningen. Det är fortfarande upp till de sökande att bestämma hur de räknar fram sin potential, vilket innebär att olika projekt gör detta på olika sätt.[170] Exempelvis har en del sökande räknat på utsläppen ur ett livscykelperspektiv medan andra räknat på utsläpp från en anläggnings skorsten. Energimyndigheten uppger att de ställer kompletterande frågor om det är något som är oklart vad gäller potentialen[171], men eftersom potentialen beräknats på olika sätt konstaterar vi att Energimyndigheten inte har säkerställt att uppgifterna som de samlar in är jämförbara.
Ytterligare en anledning till att potentialerna till utsläppsminskningar inte går att jämföra är att det finns en risk för att Energimyndigheten inte alltid upptäcker om angivna uppgifter är orimliga. Energimyndigheten uppger att de gör en rimlighetsbedömning men att de behöver bli bättre på såväl kvalitetssäkring som rimlighetsbedömning av potentialen.[172] I intervjuer med externa experter framkommer också att de sökande inte beskriver potentialen på ett enhetligt sätt, och att experterna bedömer att de sökande ibland förstorar upp sin potential.[173]
4.3.4 Lägre krav på beräkningar av investeringsprojekts utsläppsminskningar i Industriklivet än i Klimatklivet
I avsnitt 3.3.1 framgår att det finns ett överlapp mellan Industriklivet och Klimatklivet eftersom vissa aktörer kan ansöka om investeringsstöd för samma typ av utsläppsminskande åtgärder i båda stödprogrammen. Investeringsstöden från såväl Industriklivet som Klimatklivet finansierar åtgärder som syftar till minskade växthusgasutsläpp, men inom Industriklivet ställs inte samma krav på beräkningar av investeringars utsläppsminskningar som inom Klimatklivet. Inom Industriklivet behöver sökande endast visa att det finns en potential till utsläppsminskningar, och som beskrivits ovan ger Energimyndigheten inte tydlig vägledning om vilka metoder, antaganden och avgränsningar som bör göras i beräkningen.[174] Naturvårdsverket ger däremot tydligare vägledning för hur sökande ska beräkna utsläppsminskningar för investeringar inom Klimatklivet. Naturvårdsverket anger till exempel tydligt att de sökande ska beräkna utsläppsminskningen ur ett livscykelperspektiv och redovisa utsläppsberäkningar både för ett alternativ då åtgärden inte genomförs och för ett alternativ då åtgärden genomförs. I sin rapportering av Klimatklivet till regeringen beräknar och redovisar Naturvårdsverket även på ett tydligt och transparent sätt andelen av projektens totala utsläppsminskning som förväntas ske i Sverige respektive utomlands.[175]
Inom Industriklivet relateras inte utsläppsminskningspotentialen till investeringskostnaden för att kunna rangordna olika projekts klimatnytta[176], så som det görs inom Klimatklivet.[177] Energimyndigheten menar att skillnaden i kraven på beräkningar av potentiella utsläppsminskningar för klimatinvesteringar mellan Industriklivet och Klimatklivet är befogad eftersom det kan finnas en större osäkerhet om utsläppsminskningar för projekt som syftar till att utveckla ny teknik eller innovativa lösningar jämfört med projekt som implementerar en beprövad teknik.[178] Vi konstaterar att det kan vara rimligt att ha lägre krav på beräkningar av utsläppsminskningar när det handlar om projekt i tidiga utvecklingsfaser, till exempel forskningsprojekt. När ett projekt tagit sig genom flera kunskapsuppbyggande faser – till exempel forskning och tester genom pilotprojekt – borde potentialen till utsläppsminskningar däremot inte vara lika osäker. När tekniken eller lösningen står inför en investering i en kommersiell anläggning borde en säkrare potential till utsläppsminskningar kunna räknas fram.
4.4 Bedömningar av ansökningar
Fram till hösten 2023 hade Energimyndigheten ingen dokumenterad vägledning för hur medarbetare som jobbar med Industriklivet skulle tolka och tillämpa bedömningskriterierna. Externa experter får fortfarande ingen vägledning i hur kriterierna ska tolkas. Vi konstaterar att det är svårt att jämföra eller rangordna projekt när det är oklart hur bedömningskriterierna ska tolkas och tillämpas.
Den externa gruppen av experter som Energimyndigheten anlitar för att bedöma forskningsansökningar har varit liten, ansökningar ligger ibland utanför experternas kompetensområde och de diskuterar ansökningarna på tidspressade möten.
4.4.1 Energimyndigheten har saknat intern vägledning för hur bedömningskriterierna ska tolkas och tillämpas
Medarbetare på Energimyndigheten bedömer alla ansökningar som inkommer till Industriklivets löpande utlysningar för projekt som ligger närmare implementering (se avsnitt 2.3). Minst två av Energimyndighetens medarbetare läser varje ansökan som bedöms vara aktuell[179] för Industriklivet, och ansökningarna diskuteras därefter på enhetsmöten.[180] Fram till 2023 hade Energimyndigheten tre till fyra medarbetare som jobbade deltid med Industriklivet. I början av 2023 utökades gruppen och under hösten 2023 bestod gruppen av nio medarbetare.[181] Fram till hösten 2023 hade Energimyndigheten ingen dokumenterad vägledning för hur medarbetare skulle tolka och tillämpa bedömningskriterierna som är kortfattat formulerade (se avsnitt 4.2.1).
Under hösten 2023 utvecklade Energimyndigheten ett första kortfattat utkast till tolkningsstöd, där medarbetare får vägledning i form av ett antal frågor till varje bedömningskriterium.[182] Tolkningsstödet utvecklades framför allt för att underlätta för nya medarbetare på enheten som jobbar med Industriklivet. Frågorna ger dock ingen vägledning om till exempel vad som är en tillräckligt hög utsläppspotential för att ett projekt ska beviljas stöd eller om det är likvärdigt, bättre eller sämre om anläggningen byggs i Sverige eller utomlands. Frågorna ger inte heller någon vägledning om vad innovationshöjd innebär. Det finns därmed en risk för att olika medarbetare tolkar bedömningskriterierna på olika sätt. Det är också svårt att jämföra eller rangordna olika projekt när det är oklart hur kriterierna ska tolkas. Detta försvåras ytterligare av att projekten själva bestämmer hur de räknar fram sin potential (se avsnitt 4.3).
Energimyndigheten har nyligen tagit fram en processbild som visar vilka projekt som kan få stöd från Industriklivet.[183] Bilden började användas i januari 2024, och där framgår tydligt att ett projekt endast kan beviljas stöd inom Industriklivet om det leder till minskade eller negativa utsläpp av växthusgaser och om projektet är innovativt, vilket motsvarar de två första bedömningskriterierna. Bilden ska vara ett stöd till såväl handläggare som sökande för att avgöra vilka projekt som kan omfattas av olika utlysningar inom Industriklivet. Energimyndigheten uppger att de gjorde denna gallring av sökande projekt inom de löpande utlysningarna även innan bilden började användas.[184] Vi konstaterar dock att det är oklart hur detta har gått till eftersom det inte finns någon dokumentation att tillgå.
Energimyndigheten kan även ta in externa experter när de bedömer att särskild expertis behövs för att kunna avgöra exempelvis om en teknisk lösning är innovativ och verkar genomförbar. Det har dock bara hänt en gång under de år som Industriklivet funnits.[185]
4.4.2 Externa experter har inte utbildats eller fått stöd i hur bedömningskriterier ska tolkas
Energimyndigheten förordnar externa experter som bedömer alla ansökningar som inkommer till Industriklivets forskningsutlysningar, det vill säga projekt i tidiga faser.[186] Energimyndigheten uppger att de skickar skriftliga instruktioner till experterna om hur bedömningen ska gå till om de bedömer att det behövs.[187]
Energimyndigheten bedömer inte att erfarna experter behöver instruktioner om hur bedömningarna ska gå till.[188] Då flera nya experter skulle vara med i bedömningsprocessen för 2023 års forskningsutlysning bedömde Energimyndigheten att de behövde skicka ut mer specifika instruktioner. I instruktionerna fick bedömarna veta att de skulle sätta poäng på varje bedömningskriterium och även skriva motiveringar till sina poäng i Energimyndighetens utlysningsportal.[189] Hur bedömningskriterierna skulle tolkas förklarades inte i instruktionerna. Däremot fanns ett långt avsnitt om hur experterna skulle bedöma jämställdhet och mångfald, vilket normalt inte är ett bedömningskriterium som använts för Industriklivets utlysningar.[190] Vidare framgick att utlysningen adresserade både de energipolitiska och de klimatpolitiska målen.[191] Det var alltså inte bara klimatmålet, som är målet för Industriklivet, som var i fokus för utlysningen. Detta kan hänga samman med att Energimyndigheten 2023 gjorde en gemensam utlysning inom Industriklivet och ett annat forskningsprogram, vilket gjorde det ännu otydligare för såväl sökande som de externa experterna hur kriterierna skulle tolkas och vilka mål som skulle nås med projekten. De externa experterna visste inte till vilket program ansökningarna hörde, utan det skulle Energimyndigheten avgöra i samband med att de beslutade om eventuellt bifall.
Under bedömningsmötet som vi deltog i uppstod en diskussion om vilka bedömningskriterierna egentligen var. Det var också tydligt att olika externa experter tolkade kriterierna på olika sätt, och en nämnde explicit att det var svårt att veta hur de förväntades bedöma nyhetsvärde och innovationshöjd och samhällsnytta.[192] I våra intervjuer med externa experter framför flera att det hade varit önskvärt med en tydligare beskrivning av kriterierna.[193] Flera lyfter även att det är en utmaning att göra en vettig bedömning av projektens potential till minskade växthusgasutsläpp eftersom det inte tydliggjorts hur projekten ska räkna; de sökande har därför gjort på olika sätt och det kan därför kan vara svårt att förstå uppgiften om potential.[194]
Energimyndigheten har uppgett att de hållit en utbildning för externa experter inom Industriklivet åtminstone en gång under de år som programmet funnits, det var 2021.[195] Vi har tagit del av detta utbildningsmaterial och kan konstatera att utbildningen var utarbetad för programmet Industrins energi- och klimatomställning, inte Industriklivet.[196] Detta betyder exempelvis att de prioriterade områdena och bedömningskriterierna som presenteras i materialet inte överensstämmer med Industriklivets. Energimyndigheten bedömde att de externa experterna inte behövde någon utbildningsinsats 2023.[197]
4.4.3 En liten grupp av externa experter används i tidspressade möten
De externa experter som Energimyndigheten anlitar för att bedöma ansökningar inom forskningsutlysningarna kan till exempel ha sin ordinarie tjänst på universitet eller högskolor, branschorganisationer och andra myndigheter. Industriklivets bedömargrupp är relativt liten och bestod 2023 av totalt sex förordnade externa experter.[198] Att gruppen är liten beror enligt Energimyndigheten bland annat på att ansökningar kan innehålla företagssekretess och att det är svårt att hitta experter som inte har en nära koppling till företagen eller deras konkurrenter.[199]
Varje ansökan snabbläses först av Energimyndigheten, som har angett att ansökningar som uppenbart ligger utanför Industriklivet sållas bort.[200] Varje ansökan läses sedan av tre externa experter som sätter poäng på varje bedömningskriterium, och de skriver även motiveringar som utgör ett förslag till beslut. [201] Alla kriterier väger lika tungt när Energimyndigheten räknar ut ett medelvärde. Ansökningarna diskuteras sedan av de externa experterna på ett bedömningsmöte där de ansökningar som generellt fått höga respektive låga medelpoäng avhandlas snabbt, medan ansökningar med lägre enighet bland bedömarna får lite längre diskussionstid (cirka 10 minuter)[202] för att bedömarna ska komma fram till en rekommendation om de ska beviljas eller ej.[203] Experterna formulerar efter mötet en motivering till rekommendationen som lämnas till Energimyndigheten, som därefter fattar beslut om bifall eller avslag. Motiveringen är arbetsmaterial och lämnas inte ut till de sökande. Det är ovanligt att Energimyndigheten inte följer de externa bedömarnas rekommendationer.[204]
I diskussionerna vid det möte som vi deltog i framkom till exempel att bedömarna inte alltid förstod tekniken som beskrevs i ansökningarna, men de kunde ibland ändå rekommendera bifall eftersom forskarna som sökte medel var välkända. Projekt kunde också rekommenderas bifall trots att de inte fått höga poäng på potential för utsläppsminskningar. Bedömarna återkom ofta till att ansökan inte låg inom deras egentliga kompetensområde.[205] Baserat på vår medverkan på bedömningsmötet och på de intervjuer som vi gjort med externa experter konstaterar vi att de externa experterna ibland har svårt att lägga tillräckligt med tid på att efterforska vad som redan gjorts inom områden som projekt söker medel för.
Energimyndigheten framförde i samband med faktagranskning av ett tidigare utkast av granskningen att myndighetens arbete med bedömningsmöten där externa experter deltar följer så kallad ”best practice” för hur myndigheter bör arbeta med forskningsfinansiering.[206] Vi konstaterar dock att det finns tydliga förbättringsmöjligheter som skulle bidra till en effektivare process. Det gäller framför allt utveckling av vägledning för hur bedömningskriterierna bör tolkas och tillämpas samt utbildning och instruktioner till nya bedömare.
4.5 Beslut om bifall eller avslag
Energimyndighetens beslut är inte alltid tillräckligt motiverade. Energimyndigheten refererar oftast till minst ett av de bedömningskriterier som använts för att bedöma ansökningarna i sina beslut. Det vanligaste bedömningskriteriet som omnämns i besluten är projektens potential till minskade eller negativa växthusgasutsläpp. Myndighetens motiveringar till beslut är däremot ofta kortfattade, de ser ofta olika ut och det framgår inte alltid hur myndigheten har resonerat. Därutöver saknas ofta dokumentation i ärendet från berednings- och bedömningsmöten, även om det där framkommit uppgifter som har betydelse för om en ansökan beviljas eller avslås. Detta innebär att det inte alltid går att följa hur Energimyndigheten resonerat sig fram till besluten.
4.5.1 Besluten hänvisar oftast till minst ett av bedömningskriterierna
Besluten som Energimyndigheten skickar till de sökande är oftast kortfattade och innehåller, enligt Energimyndigheten, det eller de viktigaste skälen till beslut.[207] Vi har granskat Energimyndighetens beslut för att bedöma i vilken utsträckning myndighetens skäl till beslut[208] utgår från Industriklivets bedömningskriterier.[209] Vi har använt oss av kriterierna från 2023 års löpande utlysning. Detta är de kriterier som återkommer i utlysningar inom Industriklivet, även om det har hänt att ytterligare kriterier förekommit (se avsnitt 4.2).
Potentialen till minskade eller negativa utsläpp av växthusgaser anges som ett av skälen till beslut i 82 procent av besluten som vi granskat. Nyhetsvärde och innovationshöjd är ett av skälen till beslut i 25 procent av besluten som vi granskat. För 9 procent av de beslut som vi granskat relaterar Energimyndigheten inte till något av de bedömningskriterier som tydligt relaterar till Industriklivets syfte, det vill säga potential eller nyhetsvärde och innovationshöjd. I diagram 4 nedan finns en stapel för inget bedömningskriterium, men detta gäller bara för en ansökan.[210] Se vidare i diagram 4 för mer information.
Diagram 4 Andel av granskade skäl till beslut där olika bedömningskriterier framgår
4.5.2 Det framgår inte alltid tydligt hur Energimyndigheten resonerat för att komma fram till beslutet
Vissa aktörer som sökt medel från Industriklivet har framfört att Energimyndighetens motivering till beslut om avslag varit svår att förstå.[211] Efter vår genomgång av ett urval av beslut konstaterar vi att Energimyndighetens skäl till beslut ofta är kortfattade och dessutom kan de se väldigt olika ut, och det finns flera exempel på motiveringar till beslut där det inte tydligt framgår hur Energimyndigheten har kommit fram till beslutet. Energimyndigheten använder inte samma begrepp som i bedömningskriterierna utan det varierar hur myndigheten motiverar sitt beslut. Det kan därför vara svårt för någon som fått avslag att förstå på vilket kriterium de fallerar. Eftersom motiveringarna är så kortfattade är det också otydligt för den sökande vilka delar i ansökan som behöver utvecklas respektive vilka delar som redan uppfyller något av bedömningskriterierna, om den sökande skulle vilja skicka in ansökan på nytt.
Det finns också exempel där Energimyndigheten i beslutsmotiveringar har angett skäl till avslag som inte har en tydlig koppling till bedömningskriterierna, samt fall där samma krav inte verkar ha tillämpats för alla ansökningar. Exempelvis motiverar Energimyndigheten avslag med att myndigheten bedömer att potentialen i ett system- och livscykelperspektiv inte framgår i förhållande till konkurrerande alternativ. Då Energimyndigheten inte på ett tillräckligt tydligt sätt kräver att potentialen beräknas på ett särskilt sätt i ansökningsförfarandet och inte heller för andra projekt, kan detta uppfattas som att Energimyndigheten inte bedömer alla ansökningar enhetligt. Ett annat exempel är att Energimyndigheten som skäl till avslag anger att stödandelen är för hög sett till de aktiviteter som ska genomföras. Samtidigt finns andra projekt som fått kompletterande frågor om liknande problem i stället för avslag. Det händer också att Energimyndigheten som skäl anger att potentialen är låg. Vad Energimyndigheten menar med låg potential är oklart då potentialen för de projekt som blivit beviljade varierar mycket. Det finns också exempel där skäl för avslag på en ansökan om ett pilotprojekt angetts vara att en pågående genomförbarhetsstudie inte är avslutad. Eftersom det finns andra aktörer som har parallella genomförbarhets- och pilotprojekt är detta inte ett krav som Energimyndigheten ställer på alla sökande, och det kan därför uppfattas som att alla ansökningar inte bedöms enhetligt.
Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, som bland annat ska innehålla uppgifter om vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande.[212] Alla uppgifter som har haft betydelse för ett beslut ska vidare dokumenteras.[213] Energimyndigheten sparar dock ingen dokumentation från vare sig interna beredningsmöten eller bedömningsmöten där externa experter deltar.
Sammantaget innebär detta att Energimyndighetens beslut inte alltid uppfyller förvaltningslagens krav på att de ska innehålla en klargörande motivering och att uppgifter som har haft betydelse för beslutet dokumenteras. Även om avsaknad av motivering och dokumentation inte behöver betyda att en bedömning är felaktig så åsidosätts grundläggande krav på transparens.