Energimyndigheten har inte sett till att det går att följa upp och utvärdera resultat och effekter av Industriklivet eller de projekt som fått stöd genom Industriklivet. En förklaring till det är att Energimyndigheten inte prioriterat att arbeta kontinuerligt med uppföljning och utvärdering. Myndigheten har lagt resurser på att ta fram utvärderingsplaner som sedan inte fått något genomslag i arbetet. Flera omtag har gjorts med arbetet under åren och det är oklart hur tidigare kunskaper har tagits omhand.
Energimyndigheten har under åren gjort varierande tolkningar av hur mål rörande klimat, innovation och konkurrenskraft ska rangordnas i sin betydelse för Industriklivet, trots att regeringen varit tydlig med att det främsta syftet är klimatpolitiskt. Energimyndigheten har ännu inte fastställt indikatorer för att kunna följa upp och utvärdera Industriklivets tre inriktningar (processrelaterade utsläpp, negativa utsläpp och strategiskt viktiga insatser) på övergripande nivå. Energimyndigheten har heller inte påbörjat insamling av data för att följa upp alla de indikatorer för Industriklivets första inriktning som myndigheten tidigare föreslagit. Detta innebär att Energimyndigheten ännu inte har förberett för att kunna utvärdera Industriklivets effekter på en övergripande nivå.
Energimyndigheten har under den granskade perioden heller inte systematiskt samlat in de uppgifter som är nödvändiga för att följa upp och utvärdera de enskilda projektens resultat och effekter utifrån Industriklivets syfte. Energimyndigheten har inte tydligt efterfrågat de uppgifter om projektens resultat och effekter som behövs i samband med projektens avrapporteringar, till exempel en uppdaterad potential till utsläppsminskning. Energimyndigheten har i sin uppföljning som rapporterats till regeringen i stället använt de uppgifter som de sökande angett i samband med ansökan. Dessa uppgifter är osäkra och dessutom inte jämförbara mellan projekt.
Energimyndigheten kontrollerar att projekten följer de villkor som anges i besluten genom extern revision av ett urval av projekt, och har under de fem år Industriklivet funnits låtit revidera fyra av projekten. Energimyndigheten har nyligen utvecklat systematiken i detta arbete och planerar för fler revisioner.
Avsnitt
5.1 Arbete med uppföljning och utvärdering
Energimyndigheten tog tidigt fram utvärderingsplaner för Industriklivet, men planerna har inte fått något genomslag i myndighetens arbete med uppföljning och utvärdering. En förklaring till det är att Energimyndigheten inte prioriterat att arbeta kontinuerligt med uppföljning och utvärdering. I stället har Energimyndigheten flera gånger gjort omtag i arbetet och det är oklart hur kunskap från tidigare arbete har tagits omhand.
5.1.1 Energimyndigheten tog tidigt fram planer för utvärdering men planerna har inte fått något genomslag i arbetet
Redan 2018, när Industriklivet infördes, tog Energimyndigheten fram en första utvärderingsplan för Industriklivet. Energimyndigheten betonade då att Industriklivet var en omfattande satsning och att det därför var viktigt att kunna visa på satsningens bidrag till måluppfyllelse och effektivitet.[214]
Energimyndigheten tar årligen fram två uppföljningsrapporter som rapporteras till regeringen; en nulägesanalys i syfte att beskriva utvecklingen inom industrisektorn och en resultatredovisning av Industriklivet. I båda rapporterna för 2018 beskrev Energimyndigheten att arbetet med utvärdering hade påbörjats och hänvisade till utvärderingsplanen.[215] Från och med 2019 finns inget kapitel om utvärdering av Industriklivet med i de årliga nulägesanalyserna.[216] Innehållet i avsnittet om utvärdering i de årliga resultatredovisningarna till regeringen var näst intill oförändrat under perioden 2018–2021, för att först därefter utvecklas något.[217]
Energimyndigheten uppger att den första utvärderingsplanen var mycket ambitiös men att den blev inaktuell på grund av att Industriklivet breddades till att även inkludera negativa utsläpp 2019. Myndigheten tog därför fram en omarbetad utvärderingsplan 2020.[218] Den nya planen var mindre ambitiös, både i omfång och innehåll. Till exempel saknar den nya planen en diskussion om samhällsekonomisk konsekvensanalys och om hur Industriklivets så kallade additionalitet, det vill säga i vilken utsträckning stödet bidragit till åtgärder som annars inte skulle ha blivit av, ska utvärderas.[219] Den nya planen innehåller heller ingen specifik information om hur negativa utsläpp ska följas upp och utvärderas.[220]
År 2021 breddades Industriklivet ytterligare till att även inkludera strategiskt viktiga insatser. Det innebar, enligt Energimyndigheten, att även den nya utvärderingsplanen blev inaktuell. Under 2021 blev dessutom Industriklivet en del av RRF, vilket enligt Energimyndigheten innebar ökade redovisningskrav. RRF innebar till exempel ökade krav på att redovisa potentialerna till utsläppsminskningar, vilket ledde till att Energimyndigheten utvecklade den nya obligatoriska bilagan för att ta in de uppgifter som krävs i redovisningen av RRF. Energimyndigheten uppger att de förändrade och konkretiserade kraven som tillkom när Industriklivet blev en del av RRF har inneburit förändringar i myndighetens arbete med Industriklivet och de har tagit en del uppföljnings- och utvärderingsresurser i anspråk.[221] Energimyndigheten bedömde att det planerade utvärderingsarbetet kunde vänta eftersom de stora effekterna av Industriklivet kommer först längre fram i tiden.[222]
Energimyndigheten uppger att ingen av de medarbetare som idag arbetar med Industriklivet var med och tog fram utvärderingsplanerna 2018 och 2020, utan de togs fram av en enhet på en annan avdelning.[223] Medarbetarna som dagligen arbetar med Industriklivet deltog endast genom till exempel workshoppar. Det har även varit en del personalförändringar och omorganiseringar på den enhet som tog fram utvärderingsplanerna.[224]
5.1.2 Det är oklart hur tidigare kunskaper tagits omhand i Energimyndighetens omtag med uppföljning och utvärdering
År 2022 fick konsultbolaget Sweco ett uppdrag i tre delar som bestod av: göra en utvärdering av Industriklivets fem första år, göra en aktörsanalys och stödja Energimyndigheten i sitt arbete med att utveckla sin uppföljning och utvärdering av Industriklivet.[225] Swecos uppdrag slutfördes våren 2024.[226]
Enligt planen skulle Sweco ha lämnat sin slutredovisning av uppdraget i december 2023, men arbetet blev försenat. Enligt Sweco berodde förseningen på att Energimyndigheten inte hade tid för avstämningar och återkoppling på de delrapporter som Sweco levererat.[227] Energimyndigheten uppger att anledningen till förseningen är att myndigheten i första hand prioriterat andra arbetsuppgifter framför arbetet med utvärdering och uppföljning.[228]
Energimyndigheten beskriver uppdraget till Sweco som ett omtag i arbetet med uppföljning och utvärdering av Industriklivet. Vi konstaterar att Sweco till stor del bygger sitt förslag till framtida arbete med uppföljning och utvärdering på rapporter och underlag som Energimyndigheten tidigare tagit fram.[229]
5.2 Uppföljning och utvärdering på övergripande nivå
Energimyndigheten har under åren gjort varierande tolkningar av hur mål rörande klimat, innovation och konkurrenskraft ska rangordnas i sin betydelse för Industriklivet, trots att regeringen varit tydlig med att det främsta syftet är klimatpolitiskt. Energimyndigheten har ännu inte fastställt indikatorer för att kunna följa upp och utvärdera Industriklivets tre inriktningar på övergripande nivå. Energimyndigheten har heller inte påbörjat insamling av data för att kunna följa upp alla de indikatorer för Industriklivets första inriktning som myndigheten tidigare föreslagit. Detta innebär att Energimyndigheten ännu inte har förberett för att kunna utvärdera Industriklivets effekter på en övergripande nivå.
5.2.1 Energimyndigheten har tolkat Industriklivets övergripande syfte på olika sätt över tid, trots att regeringens styrning varit tydlig
Som beskrivits i avsnitt 1.3.1 är regeringen tydlig med att det främsta syftet med Industriklivet är klimatpolitiskt och att stödet i första hand ska bidra till att minska industrins växthusgasutsläpp genom ny teknik och innovativa lösningar. Energimyndigheten har dock sedan införandet formulerat tre mål som de rangordnat på olika sätt. I den utvärderingsplan som Energimyndigheten tog fram 2018 fastställde Energimyndigheten tre mål för Industriklivet:
- Bidra till minskade processrelaterade utsläpp inom industrin så att Sverige senast 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären.
- Bidra till ökad innovation avseende industrins möjlighet att ställa om till minskade utsläpp av växthusgaser.
- Bidra till att svensk processindustri bibehåller eller stärker sin internationella konkurrenskraft.
Energimyndigheten bedömde då att det så kallade innovationsmålet (den andra punkten i listan) var det primära målet med Industriklivet och att Industriklivet därför främst skulle följas upp, utvärderas och analyseras utifrån detta mål.[230] I nästa utvärderingsplan, från 2020, anger Energimyndigheten i stället att det huvudsakliga målet med Industriklivet är klimatmålet (den första punkten i listan), att konkurrenskraft är ett extra villkor och att målen ska uppnås genom ökad innovation.[231]
I den utvärdering som Energimyndigheten uppdrog åt Sweco att göra, och som publicerades 2023, framgår att Industriklivet har två övergripande mål: klimatmålet och innovationsmålet, medan konkurrenskraft flyttats ner en nivå i betydelse men fortfarande finns med som ett så kallat effektmål.[232]
Samtliga tre tolkningar av målen och deras rangordning har gjorts med referens till regeringens bakgrundspromemoria om Industriklivet.[233] Energimyndigheten uppger att de redan under hösten 2017 behövde förbereda arbetet med Industriklivet för att kunna sätta i gång direkt 2018 när förordningen skulle börja gälla. Energimyndigheten menar att regeringens bakgrundspromemoria var allt som fanns att läsa innan Industriklivets förordning och regleringsbrev kom på plats.[234] Budgetpropositionen, med regeringens slutliga förslag till syfte och utformning av Industriklivet, som riksdagen senare ställde sig bakom, publicerades dock redan i september 2017.
5.2.2 Energimyndigheten har varken fastställt indikatorer för Industriklivets tre inriktningar eller samlat in data för att kunna följa upp föreslagna indikatorer för Industriklivets första inriktning
I den första utvärderingsplanen för Industriklivet från 2018 presenterade Energimyndigheten flera indikatorer[235] som återkommande skulle följas upp för att bedöma Industriklivets måluppfyllelse på övergripande nivå. Det fanns till exempel planer på att ge Statistiska centralbyrån (SCB) i uppdrag att samla in statistik för att ta fram en indikator för processrelaterade utsläpp från de företag som omfattas av Industriklivet. Det framgår inte i något av de dokument som vi gått igenom vad som hände med denna plan.[236] Energimyndigheten uppger dock i en intervju att de gjorde bedömningen att den statistik som myndigheten skulle beställa av SCB var alltför tidskrävande och kostsam att ta fram.[237]
I den reviderade utvärderingsplanen från 2020 återfinns inte de indikatorer som föreslogs 2018. I stället presenteras tre nya förslag till indikatorer för att bedöma måluppfyllelse på övergripande nivå. Ett förslag gäller att måttet på utsläpp av växthusgaser, som redan används i nulägesanalyserna, ska relateras till produktionen i respektive bransch. På så sätt skulle man få ett koldioxidintensitetsmått som inte fluktuerar i takt med produktionsnivån i industrin och därmed säger mer om den tekniska utvecklingen i branschen.[238] De två andra förslagen till nya indikatorer 2020 är starkt kopplade till uppföljning av konkurrenskraft[239], vilket kan vara en följd av att Energimyndigheten i denna utvärderingsplan bedömde att målet om konkurrenskraft var ett villkor för Industriklivet.
Energimyndigheten har (våren 2024) ännu inte påbörjat någon insamling av data till de indikatorer som föreslogs i den reviderade utvärderingsplanen från 2020, till exempel kombinerade data om utsläpp och produktionsnivåer för att få ett koldioxidintensitetsmått som inte fluktuerar i takt med produktionsnivån i industrin. De föreslagna indikatorerna för att mäta konkurrenskraft återfinns inte heller i de årliga nulägesanalyserna som publicerats efter 2020.[240]
Utvärderingsplanerna har fokuserat på Industriklivets ursprungliga inriktning om att minska industrins processrelaterade utsläpp. För Industriklivets två tillkomna inriktningar (negativa utsläpp och strategiskt viktiga insatser) saknades förslag på indikatorer fram till 2024, då Sweco lämnade ett förslag på indikatorer för samtliga inriktningar till Energimyndigheten.[241]
5.3 Uppföljning och utvärdering på projektnivå
Energimyndigheten har under den granskade perioden inte systematiskt samlat in de uppgifter som är nödvändiga för att följa upp och utvärdera de enskilda projektens resultat och effekter utifrån Industriklivets syfte. Energimyndigheten har inte tydligt efterfrågat de uppgifter om projektens resultat och effekter som behövs i samband med projektens avrapporteringar.
5.3.1 Energimyndigheten har inte tydligt efterfrågat de uppgifter som behövs för att följa upp enskilda projekt utifrån Industriklivets syfte
Uppföljning av enskilda projekt inom Industriklivet sker främst genom projektens lägesrapporteringar och slutrapporteringar. Energimyndigheten har dock inte tydligt efterfrågat de uppgifter som behövs för att följa upp och utvärdera resultat och effekter av de enskilda projekten som kopplar till stödets syfte. Energimyndigheten använder sig av samma standardformulär för rapporteringarna inom Industriklivet som för de forsknings- och innovationsprogram som myndigheten finansierar.[242] Lägesrapporteringen fokuserar på om projektet löper på enligt plan. Där ska projektledare kortfattat beskriva genomförda aktiviteter, erhållna resultat hittills och slutsatser hittills samt om projektets kostnader avviker från planen.[243] De representanter för beviljade projekt som vi intervjuat inom granskningen uppger att lägesrapporteringen är mycket kortfattad och flera upplever att det främst är fokus på den ekonomiska redovisningen, snarare än projektets effekter.[244]
När projekt är slutförda ska de slutrapporteras. I slutrapporteringen ska projekten ange om de projektmål, så som de är angivna i Energimyndighetens beslutsdokument, har uppnåtts.[245] Energimyndigheten anger dock inte alltid projektspecifika mål på ett tydligt sätt i sina beslutsdokument. Vår genomgång av ett urval av Energimyndighetens beslutsdokument från 2019 och 2022 visar att det 2019 fanns en specifik rubrik i beslutsdokumenten om projektets mål, vilket innebär att det finns målformuleringar i samtliga beviljade beslut från 2019. I besluten från 2022 finns däremot ingen specifik rubrik för mål utan endast en rubrik om projektets genomförande. Ibland finns beskrivningar av mål infällda i den löpande texten under projektets genomförande, men 14 av totalt 22 beviljade beslut från 2022 saknar en beskrivning av projektets mål.[246] I de fall Energimyndigheten beskrivit projektens mål i beslutet har generella målformuleringar inte alltid brutits ner till konkreta uppföljningsbara projektmål, och målen är inte alltid tydligt kopplade till stödets syfte.[247]
Energimyndigheten har därmed inte säkerställt att projektmålen är uppföljningsbara eller tydligt kopplade till Industriklivets syfte. Enligt Energimyndigheten är varje projekt unikt och det är inte meningen att uppgifterna i slutrapporteringen ska kunna jämföras mellan projekt.[248]
Vi konstaterar dock att det finns uppgifter som på ett strukturerat sätt hade kunnat tas in från projekten och som skulle kunnat användas för att utvärdera projektens bidrag till Industriklivets syfte. En uppdaterad uppgift om potentiella utsläppsminskningar är ett exempel på en uppföljningsbar uppgift som är möjlig att samla in i samband med projektens slutrapportering och som är avgörande för att kunna utvärdera hur projekten har bidragit till Industriklivets syfte. Även om ett projekt inte lett till faktiska utsläppsminskningar kan det ha resulterat i ökad kunskap om innovationens möjlighet till utsläppsminskningar. Energimyndigheten har under den granskade perioden inte systematiskt samlat in denna uppgift i samband med projektens slutrapporteringar, trots att detta fanns med som en planerad aktivitet i utvärderingsplanen från 2020.[249] Energimyndigheten uppger dock i samband med faktagranskning av ett tidigare rapportutkast att de under hösten 2023 började samla in en uppdaterad uppgift om potential till utsläppsminskningar i samband med att projekten slutrapporterar och att de även kommer att samla in motsvarande uppgift för tidigare avslutade projekt.[250]
Ytterligare ett exempel på en sådan uppgift är i vilken utsträckning projektet medfört att en viss teknik kommit närmare marknadsintroduktion. Ett liknande förslag till indikator för att kunna utvärdera Industriklivet föreslogs redan i Energimyndighetens första utvärderingsplan 2018[251] och förslaget återkom i utvärderingsplanen 2020[252].
5.4 Jämförbara och korrekta uppgifter
Eftersom Energimyndigheten inte samlat in någon uppdaterad uppgift om potential till utsläppsminskning i samband med projektens avrapporteringar har myndigheten i sin redovisning till regeringen i stället använt de uppgifter som de sökande har angett i samband med ansökan. Dessa uppgifter är därmed osäkra och Energimyndigheten har heller inte säkerställt att uppgifterna om potentialer är jämförbara.
Energimyndigheten kontrollerar att projekten uppfyller de villkor som anges i besluten genom extern revision. Under de fem år som Industriklivet funnits har fyra projekt inom Industriklivet valts ut för extern revision. Energimyndigheten har nyligen utvecklat systematiken i detta arbete och planerar för fler revisioner.
5.4.1 Energimyndigheten har inte säkerställt att de uppgifter om potentialer som rapporterats till regeringen är jämförbara
Som framgår i avsnitt 5.3.1 ovan har Energimyndigheten inte samlat in någon uppdaterad uppgift om potentiella eller faktiska utsläppsminskningar i samband med att projekten slutrapporterar, som skulle kunna användas för uppföljning och utvärdering av projektets bidrag till Industriklivets syfte. Den uppgift om potential till utsläppsminskning som Energimyndigheten använt i sin uppföljning, i form av den årliga rapporteringen till regeringen, är den uppgift som projektet angett i samband med ansökan. Denna uppgift om projektens potential är därmed mycket osäker och kan inte ses som ett resultat av projekten. Uppgifterna om potentialer som de sökande angett i ansökningarna är heller inte jämförbara. Som beskrivs i avsnitt 4.3.3 har Energimyndigheten inte gett några instruktioner till de sökande om hur de ska beräkna och ange potentialen till utsläppsminskningar i samband med ansökan, utan det har varit upp till de sökande själva på vilket sätt de beräknar sin potential till utsläppsminskningar. Det innebär att de sammanlagda potentialerna till utsläppsminskningar från beviljade projekt inom Industriklivet, som Energimyndigheten årligen rapporterat till regeringen, inte har baserats på ett jämförbart underlag och att det är oklart hur den angivna potentialen ska förstås.[253]
5.4.2 Energimyndigheten har hittills låtit revidera fyra projekt inom Industriklivet
Energimyndigheten genomför årligen ett antal externa revisioner av projekt som beviljats stöd inom samtliga program som myndigheten ansvarar för. Det huvudsakliga syftet med revisionerna är att kontrollera att stöd som Energimyndigheten betalar ut används för avsedda ändamål hos mottagarna. De externa revisionerna är av ekonomisk karaktär och revisionen granskar om projektet följer de villkor som beslut och villkorsbilagor anger.[254] Vid sidan av den externa revisionen granskar och godkänner Energimyndigheten själva slutrapporter och den ekonomiska slutredovisningen av varje projekt i samband med att projekten avslutas. I samband med den granskningen finns även möjlighet att begära kompletteringar eller förtydliganden från projektledaren.[255]
Riksrevisionen konstaterade i en tidigare granskning 2021 att det var svårt att förstå hur Energimyndigheten gjorde riskbaserade urval av forskningsprojekt som blir föremål för extern revision.[256] Energimyndigheten har efter detta förtydligat och dokumenterat processen för extern revision, och 2022 införde Energimyndigheten ett utvecklat systematiskt arbetssätt för externa revisioner.[257] Målsättningen är att cirka 20–40 revisioner ska genomföras årligen och urvalet av projekt baseras på ett antal riskbaserade urvalskriterier.[258]
Under perioden 2018–2023 genomgick 4 projekt inom Industriklivet en extern ekonomisk revision.[259] Det är hittills några av de stora projekten inom Industriklivet som valts ut för revision. Energimyndigheten menar att myndighetens arbete med revisioner, trots det låga antalet genomförda sådana, har ett preventivt syfte genom att de sökande vet att Energimyndigheten kan komma att revidera projekt. Energimyndigheten uppger också att det, i och med att det nya systematiska arbetssättet med externa revisioner nyligen har införts, kommer bli aktuellt med fler revisioner inom Industriklivet framöver.[260]