Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringens utformning av, och Energimyndighetens arbete med, Industriklivet har flera brister. Riksrevisionen bedömer därmed att det finns en risk för att Industriklivet inte på ett effektivt sätt bidrar till vare sig industrins klimatomställning eller Sveriges klimatmål.
Industriklivet är ett klimatpolitiskt styrmedel för att stödja ny teknik och andra innovativa lösningar som ska leda till minskade eller negativa växthusgasutsläpp. Det finns betydande risker för staten i att stödja specifika innovationer eftersom det inte på förhand går att avgöra vilka innovationer som kommer att lyckas respektive misslyckas. Det betyder att det finns en inneboende risk för att satsningarnas potential till minskade eller negativa växthusgasutsläpp inte kommer att realiseras. Det är därför viktigt att både regeringen och Energimyndigheten hanterar Industriklivet på ett sätt som innebär att riskerna för uteblivna utsläppsminskningar inte blir onödigt stora.
Granskningen visar dock att regeringen inte har utformat Industriklivet så att stödet har förutsättningar att så effektivt som möjligt bidra till industrins klimatomställning och Sveriges klimatmål. Granskningen visar även att det finns flera brister i Energimyndighetens processer för att pröva och besluta om stöd samt för att följa upp och utvärdera projekt, vilket ytterligare ökar risken för att Industriklivet inte uppnår avsedda resultat och effekter.
Avsnitt
6.1 Regeringens utformning av Industriklivet
Riksrevisionen har granskat regeringens utformning av Industriklivet. Riksrevisionen bedömer att regeringen inte har utformat Industriklivet så att stödet så effektivt som möjligt kan bidra till industrins klimatomställning och Sveriges klimatmål.
6.1.1 Regeringen analyserade inte på förhand vad breddningarna av Industriklivet skulle innebära
Industriklivet infördes 2018 för att stödja innovationer som minskar de processrelaterade utsläppen av växthusgaser i processindustrin. Därefter har Industriklivet breddats två gånger och kan nu stödja projekt som syftar till att åstadkomma utsläppsminskningar och negativa utsläpp i hela samhället genom att ny teknik eller innovativa lösningar utvecklas och används.
Industriklivets ursprungliga inriktning var avgränsad och aktörerna som stödet i första hand riktades mot överlappade till stor del med aktörer som Energimyndigheten redan arbetade med inom energiområdet. De båda breddningar som genomförts innebär utvidgningar från Industriklivets ursprungliga målgrupp och ursprungliga inriktning om att minska de processrelaterade utsläppen i just industrin med hjälp av innovativ teknik. Regeringen analyserade inte på förhand konsekvenserna av breddningarna, till exempel vad gäller vilken målgrupp och vilka typer av åtgärder som omfattas av den nya utformningen. Det är till stor del fortfarande oklart hur målgruppen ser ut efter den senaste breddningen. Detta har påverkat Energimyndighetens förutsättningar för att arbeta effektivt med Industriklivet, se vidare avsnitt 6.2.5.
6.1.2 Industriklivet är i dag ett bredare stöd än vad det först var tänkt, men regeringen har gett Energimyndigheten fortsatt ensamt ansvar
Industriklivet är nu ett stöd som riktar sig till en betydligt bredare målgrupp än tidigare och som kräver bred kompetens inom flera olika områden bland medarbetare och externa experter. Industriklivet omfattar dessutom allt från affärsmodeller till en bredd av olika tekniska lösningar och andra innovationer.
Eftersom flera projekt inom Industriklivet är forskningsprojekt är Energimyndighetens långa erfarenhet av att hantera forskningsprogram inom energiområdet en tillgång i arbetet med Industriklivet. Det finns dock vissa skillnader mellan Industriklivet och Energimyndighetens arbete med forskning och innovation inom energiområdet. Industriklivets huvudsakliga syfte är klimatpolitiskt och handlar därmed om att minska utsläpp, något som ofta, men inte alltid, sammanfaller med de energipolitiska målen. Dessutom kan stödet inte bara finansiera forskningsprojekt utan även investeringar i kommersiella anläggningar.
Trots att Industriklivet på vissa sätt skiljer sig från Energimyndighetens arbete med forskning och innovation inom energiområdet, och trots att det sedan breddningarna omfattar flera områden där kompetens även kan finnas på flera andra myndigheter, har regeringen gett Energimyndigheten fortsatt ensamt ansvar för Industriklivet.
6.1.3 Det är inte rimligt att det ställs olika krav på utsläppsberäkningar för likvärdiga investeringar i Industriklivet och i Klimatklivet
Den senaste breddningen av Industriklivet har medfört ett större överlapp med Klimatklivet, ett stöd till klimatinvesteringar som Naturvårdsverket ansvarar för. Vissa aktörer kan ansöka om stöd till investeringar som minskar växthusgasutsläpp från både Industriklivet och Klimatklivet, för samma typ av projekt.
Den viktigaste skillnaden mellan investeringsprojekt inom Industriklivet och inom Klimatklivet är att projekt inom Industriklivet behöver ha en innovationshöjd och ett nyhetsvärde. Detta är inget krav inom Klimatklivet, men det finns å andra sidan inget som hindrar att ett innovativt investeringsprojekt även kan beviljas stöd från Klimatklivet. Att investeringarna ska leda till minskade växthusgasutsläpp är centralt för båda stöden, men Klimatklivets förordning ställer högre krav på beräkningar av utsläppsminskningar. Inom Industriklivet räcker det med att de sökande kan visa att det finns en potential till minskade växthusgasutsläpp, även när projekt kommit så långt som till investeringar i fullskaliga anläggningar. Inom Industriklivet krävs heller ingen beräkning av investeringens klimatnytta, det vill säga projektens utsläppsminskning per investerad krona.
Det kan finnas en större osäkerhet om vilken den faktiska utsläppsminskningen är i projekt som syftar till att utveckla ny teknik eller innovativa lösningar, särskilt för projekt i tidiga utvecklingsfaser. När det blir aktuellt med investeringar bedömer dock Riksrevisionen att de största osäkerheterna om den nya tekniken eller lösningen, och dess potential till utsläppsminskningar, bör vara undanröjda genom till exempel resultat från förstudier. Därför bör det enligt Riksrevisionen ställas högre krav på beräkningar av utsläppsminskningar för investeringsprojekt inom Industriklivet jämfört med projekt i tidiga utvecklingsfaser. Riksrevisionen bedömer också att det är rimligt att staten ställer samma krav på beräkningar av utsläppsminskningar och klimatnytta för likvärdiga investeringar i anläggningar oavsett om aktörer söker stöd från Industriklivet eller Klimatklivet.
6.1.4 Hinder inom andra politikområden kräver samordnad styrning och en sammanhållen plan för klimatomställningen
Flera av de projekt som finansieras inom Industriklivet är beroende av insatser inom andra politikområden för att de ska kunna genomföras. Det kan till exempel handla om att finansierade projekt inte kan realiseras om det inte finns tillräckligt med el, och i många fall finns också betydande osäkerheter rörande tillståndsprocesser. För vissa projekt är det i dag oklart varifrån elen ska komma, och det är heller inte säkert att tillstånd kan ges för alla projekt. Sådana typer av hinder inom andra politikområden innebär en risk för att effektiviteten i Industriklivets satsningar påverkas negativt.
Riksrevisionen bedömer att det finns en risk för att staten finansierar betydande satsningar genom Industriklivet trots att det saknas förutsättningar för att flera av de finansierade projekten ska kunna genomföras. Regeringen har lyft fram Industriklivet som en viktig del av samhällets klimatomställning och har höga förväntningar på att stödet ska bidra till Sveriges klimatmål. För att detta ska realiseras är det angeläget att regeringen i hög grad samordnar styrningen av klimatpolitiken med andra politikområden och samtidigt ser till att ha en plan för hur Sveriges klimatmål kan nås även om de höga förväntningarna på Industriklivet inte skulle infrias.
6.2 Energimyndighetens arbete med Industriklivet
Riksrevisionen har granskat Energimyndighetens arbete med att pröva och besluta om stöd samt uppföljning och utvärdering av Industriklivet. Riksrevisionen bedömer att Energimyndighetens process för prövning och beslut om stöd inte är effektiv. Energimyndigheten har heller inte sett till att det går att följa upp och utvärdera resultat och effekter av Industriklivet eller de projekt som fått stöd genom Industriklivet.
6.2.1 Energimyndighetens process för att ta in uppgifter från sökande är ineffektiv och innebär en risk för att sökande inte behandlas lika
Energimyndigheten har inte tagit fram något anpassat ansökningsformulär för ansökningar inom Industriklivet utan använder i stället samma standardformulär som för utlysningar inom forsknings- och innovationsprogram. Det innebär att de uppgifter som behövs för att bedöma ansökningar inom Industriklivet, till exempel potential till utsläppsminskningar och beskrivning av den nya tekniken eller innovativa lösningen, inte uttryckligen efterfrågas i formuläret. Energimyndigheten har utformat en bilaga för att samla in uppgifter om potentialen, men det händer att sökande missar att bifoga den. Energimyndigheten behöver därför ofta begära in kompletterande uppgifter från sökande, vilket är tidskrävande. Det är även oklart hur Energimyndigheten avgör om kompletterande uppgifter ska efterfrågas eller inte. Energimyndigheten har haft ambitionen att underlätta för de sökande och många av de sökande som beviljats medel är nöjda med att de fått bra vägledning från Energimyndigheten. Riksrevisionen bedömer dock att Energimyndighetens ineffektiva arbetssätt för att samla in uppgifter även innebär en ökad risk för att handläggningen inte blir enhetlig. Utifrån de uppgifter om hur ansökningsförfarandet går till som framkommit i våra intervjuer med sökande, tillsammans med det faktum att det inte alltid går att förstå hur Energimyndigheten resonerat för att komma fram till sitt beslut (se vidare avsnitt 6.2.4), bedömer Riksrevisionen att det finns en risk för att Energimyndigheten i vissa fall behandlar sökande olika utan att det finns sakliga skäl till detta.
6.2.2 Energimyndigheten har inte säkerställt att uppgifter som sökande angett är jämförbara, vilket förhindrar rangordning av projekten
Riksrevisionen bedömer att Energimyndigheten inte har säkerställt att de uppgifter om projektens potential till utsläppsminskningar som myndigheten begär in från sökande är jämförbara. Trots att uppgiften om potential till utsläppsminskningar är central för att bedöma i vilken utsträckning ansökningar bidrar till Industriklivets syfte har Energimyndigheten inte i tillräcklig grad väglett de sökande om hur de ska beräkna projektens potential. En konsekvens av detta är att de sökande har beräknat potentialen med olika metoder och med olika avgränsningar vilket innebär att uppgifterna inte är jämförbara och är svårare att förstå än om alla hade följt samma metod.
Detta innebär att det är svårt för Energimyndigheten att på ett tydligt och transparent sätt rangordna vilka projekt som i första hand ska beviljas stöd. Riksrevisionen bedömer därför att det finns en risk för att stöd beviljas till projekt som inte i så hög utsträckning bidrar till Industriklivets syfte. För projekt som handlar om investeringar i anläggningar, där potentialen till utsläppsminskning bör vara mer utredd än för projekt i tidigare utvecklingsfaser, är det särskilt viktigt att Energimyndigheten kan säkerställa att de i första hand finansierar de investeringsprojekt som ger största möjliga avsedda effekt. En jämförelse kan göras med Klimatklivet, som ställer krav på beräkningar av investeringarnas klimatnytta, det vill säga beräknad utsläppsminskning per investerad krona. I en situation där de tilldelade medlen inte räcker till att finansiera alla projekt som bedöms bidra till syftet är det extra viktigt att på ett tydligt och transparent sätt kunna rangordna projekten. Hittills har det årliga anslaget för Industriklivet överstigit Energimyndighetens utbetalningar, men det kan komma att bli hårdare konkurrens om medlen framöver, särskilt eftersom investeringar tenderar att handla om större belopp jämfört med projekt i tidigare skeden.
6.2.3 Energimyndigheten har inte tydliggjort hur bedömningskriterier ska tolkas och tillämpas
Energimyndigheten har formulerat utlysningstexter med ett antal bedömningskriterier, varav några är tydligt kopplade till Industriklivets syfte. Energimyndigheten har däremot inte gett vare sig interna eller externa bedömare tillräcklig vägledning om hur bedömningskriterierna ska tolkas och tillämpas. Det är till exempel oklart vad som krävs för att en ansökan ska uppfylla bedömningskriteriet om potential till minskade eller negativa utsläpp, trots att detta kriterium är kopplat till Industriklivets huvudsakliga syfte. Riksrevisionen bedömer därmed att det finns en risk för att olika bedömare, såväl interna som externa, tolkat kriterierna på olika sätt, vilket ytterligare försvårar för Energimyndigheten att jämföra eller rangordna kvaliteten i olika projekt.
Riksrevisionen bedömer också att det finns en risk för att Energimyndigheten inte alltid haft den samlade kunskap som krävs för att bedöma alla ansökningar inom Industriklivets samtliga områden på ett likvärdigt sätt. Den externa bedömargruppen som Energimyndigheten anlitar för att bedöma forskningsansökningar, det vill säga stöd till projekt i tidiga utvecklingsfaser, har varit relativt liten. För bedömningar av ansökningar för projekt i senare utvecklingsfaser, till exempel pilotanläggningar och investeringar, tar Energimyndigheten sällan hjälp av externa experter.
6.2.4 Energimyndighetens beslut är inte alltid tillräckligt motiverade
Riksrevisionen bedömer att Energimyndighetens beslut om avslag eller bifall inte alltid är tillräckligt motiverade. Energimyndigheten nämner ofta bedömningskriteriet om projektens potential till minskade eller negativa växthusgasutsläpp i sina beslut, men myndighetens motiveringar till beslut är ofta kortfattade, de ser ofta olika ut och det framgår inte alltid på ett tydligt sätt hur myndigheten resonerat för att komma fram till avslag eller bifall av en ansökan.
Därutöver saknas ofta dokumentation av de uppgifter som har legat till grund för myndighetens beslut. Energimyndigheten sparar inte någon dokumentation från vare sig interna beredningsmöten eller bedömningsmöten där externa experter deltar, även om det framkommit uppgifter som haft betydelse för om en ansökan beviljas eller avslås.
6.2.5 Energimyndigheten har inte kontinuerligt arbetat med uppföljning och utvärdering
Energimyndigheten tog tidigt fram utvärderingsplaner för Industriklivet, men planerna har inte fått något genomslag i myndighetens arbete med uppföljning och utvärdering. En förklaring till det är att Energimyndigheten inte kontinuerligt prioriterat att arbeta med uppföljning och utvärdering. I stället har Energimyndigheten flera gånger gjort omtag i arbetet, vid ett tillfälle med hjälp av konsulter, och det är oklart hur kunskap från tidigare arbete har tagits omhand.
En bidragande förklaring till att Energimyndigheten inte i tillräcklig grad prioriterat arbetet med uppföljning och utvärdering är att Industriklivets utformning har förändrats flera gånger sedan införandet. Energimyndigheten har därför kontinuerligt behövt lägga tid och resurser på att anpassa arbetet efter nya förutsättningar. Breddningarna av Industriklivet har till exempel lett till att myndigheten behövt utöka sin kunskap inom flera områden och åtgärder samt skapa förståelse för en utvidgad målgrupp. Sedan 2021, då Industriklivet blev en del av RRF (Sveriges återhämtningsplan inom EU:s facilitet för återhämtning och resiliens), tillkom även vissa redovisningskrav. De utökade kraven på redovisning inom RRF har tagit en del av myndighetens uppföljnings- och utvärderingsresurser i anspråk.
6.2.6 Energimyndigheten har inte förberett för att kunna utvärdera Industriklivets effekter på en övergripande nivå
Eftersom Industriklivet hittills främst finansierat projekt i tidiga faser av utveckling har åtgärderna som ska resultera i utsläppsminskningar ännu inte genomförts. Detta innebär att det ännu inte går att utvärdera Industriklivets slutliga effekter. För att i framtiden kunna genomföra en bra utvärdering av Industriklivets effekter på en övergripande nivå krävs dock förberedelser. Det övergripande målet, mot vilket Industriklivet ska utvärderas, behöver fastställas. Trots att regeringen varit tydlig med att det främsta syftet med Industriklivet är klimatpolitiskt har Energimyndigheten under åren gjort varierande tolkningar av hur mål rörande klimat, innovation och konkurrenskraft ska rangordnas i betydelse. Energimyndigheten har ännu inte fastställt indikatorer för att kunna utvärdera Industriklivets tre inriktningar på en övergripande nivå. Energimyndigheten har heller inte påbörjat insamling av data för att kunna följa upp alla de indikatorer för Industriklivets första inriktning som myndigheten tidigare föreslagit. Detta innebär att Energimyndigheten ännu inte har förberett tillräckligt för att kunna utvärdera Industriklivets effekter på en övergripande nivå.
6.2.7 Energimyndigheten har inte systematiskt samlat in uppgifter för att utvärdera projektens resultat och effekter
Även om få avslutade projekt hittills har lett till slutliga effekter i form av faktiska utsläppsminskningar bör avslutade projekt ha gett resultat i form av till exempel ökad kunskap om en innovation och dess potential till utsläppsminskning. Energimyndigheten har dock inte systematiskt samlat in de uppgifter som är nödvändiga för att följa upp och utvärdera de enskilda projektens resultat och effekter utifrån Industriklivets syfte i samband med projektens avrapporteringar. En konsekvens av att sådana uppgifter inte systematiskt samlats in är enligt Riksrevisionen att det blir svårt för Energimyndigheten att avgöra om ett projekt ska få fortsatt finansiering eller inte. Enligt Riksrevisionen finns det uppgifter som på ett strukturerat sätt hade kunnat begäras in från projekten i samband med avrapporteringar och som hade kunnat användas för att utvärdera projektens bidrag till Industriklivets syfte. Exempel på sådana uppgifter är i vilken utsträckning projekten medfört att en viss teknik kommit närmare marknadsintroduktion samt uppdaterade bedömningar av potential till utsläppsminskningar. Detta har Energimyndigheten inte systematiskt gjort under den granskade perioden. Energimyndigheten har i den uppföljning som rapporterats till regeringen i stället använt de uppgifter om potential som de sökande angett i samband med ansökan. Dessa uppgifter är osäkra och dessutom inte jämförbara mellan projekt. När det gäller uppgiften om en uppdaterad potential till utsläppsminskningar har dock Energimyndigheten under granskningens gång påbörjat en insamling i samband med projektens slutrapporteringar.
6.2.8 Energimyndigheten använder inte anpassade formulär
Riksrevisionen bedömer att flera av de konstaterade bristerna i Energimyndighetens arbete med Industriklivet som beskrivits ovan kan förklaras av att ansöknings- och rapporteringsformulären inte är anpassade till Industriklivet. Enligt Riksrevisionen påverkar detta både effektiviteten i Energimyndighetens arbete med prövning och beslut om stöd och myndighetens arbete med att följa upp och utvärdera de projekt som fått stöd genom Industriklivet. Att ha samma ansökningsformulär och manual för utlysningar som ligger nära varandra behöver inte vara något problem, men då Industriklivet skiljer sig från Energimyndighetens övriga forsknings- och innovationsprogram bedömer Riksrevisionen att det är ett ineffektivt sätt att vägleda sökande och inhämta nödvändig information.
Riksrevisionen bedömer att en direkt konsekvens av att Energimyndigheten inte tydligt efterfrågar alla nödvändiga uppgifter för Industriklivet i formulär och manualer är att myndigheten behöver lägga relativt mycket tid på att vägleda sökande och ta in kompletteringar till ansökningarna. Energimyndigheten får heller inte in uppföljningsbara uppgifter i samband med rapporteringarna.
Som beskrivits ovan innebär det ineffektiva arbetssättet enligt Riksrevisionen även en risk för att Energimyndigheten behandlar sökande olika, utan att det finns en grund för detta. En annan följd av att ansökningsformuläret inte är anpassat till Industriklivet är enligt Riksrevisionen att ansökningarna blir svårare att bedöma för såväl medarbetare som externa experter. Avsaknaden av tydliga ansökningsformulär som på ett strukturerat sätt efterfrågar nödvändiga bedömningsgrundande uppgifter kan också enligt Riksrevisionen försvåra för Energimyndigheten att formulera välmotiverade beslut. Om uppgifter saknas för att tillämpa alla kriterier kan det vara svårare att motivera varför ett projekt bedöms uppfylla bedömningskriterierna eller inte.
6.3 Rekommendationer
Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer:
Till regeringen
- Överväg om den nuvarande utformningen av Industriklivet är effektiv eller bör justeras. I detta ingår att se över vilken målgrupp och vilka typer av åtgärder och projekt som Industriklivet ska omfatta, samt hur myndighetsansvaret bäst utformas för att svara mot detta.
- Samordna de statliga stöden till klimatomställningen, och specifikt till klimatinvesteringar, genom att:
- se till att eventuella överlapp mellan till exempel Industriklivet och Klimatklivet noggrant bedöms och motiveras
- säkerställ att likvärdiga investeringsprojekt prövas på ett enhetligt sätt oavsett vilket stöd ansökan gäller.
- Samordna styrningen av klimatomställningen genom att:
- samordna klimatpolitiken med andra politikområden så att risken för att Industriklivets avsedda effekter uteblir inte blir onödigt stor
- se till att det finns alternativa åtgärder för att nå Sveriges klimatmål även om de höga förväntningarna på Industriklivet inte skulle infrias.
Till Energimyndigheten
- Påbörja ett konkret och kontinuerligt arbete med uppföljning och utvärdering, baserat på den kunskap om uppföljning och utvärdering som i flera omgångar tagits fram.
- Ta fram anpassade formulär för ansökningar och avrapporteringar inom Industriklivet, som tydligt efterfrågar de uppgifter som behövs för att göra en enhetlig prövning och en ändamålsenlig uppföljning och utvärdering. Det handlar till exempel om att begära in jämförbara beräkningar av projektens potential till utsläppsminskningar.
- Se till att prövningen av ansökningarna inom Industriklivet blir enhetlig och transparent, bland annat genom att:
- utveckla ett stöd för såväl medarbetare som externa experter som tydliggör hur bedömningskriterierna bör tolkas och tillämpas
- se till att beslut om stöd motiveras så att det tydligt framgår varför en ansökan uppfyller, eller inte uppfyller, bedömningskriterierna.