Socialförsäkringen vid utländska inkomster – stor risk för felaktiga utbetalningar (RiR 2024:16)

Riksrevisionens analys visar att de utbetalande myndigheterna inte haft tillgång till fullständiga uppgifter om personers utländska inkomster som kan påverka utbetalningar av socialförsäkringsförmåner. Som exempel har vi jämfört uppgifter om nordiska pensioner år 2022 som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har identifierat med uppgifter om nordiska pensioner som Skatteverket tagit emot samma år. Jämförelsen visar att de utbetalande myndigheterna hade kännedom om nordiska pensioner för omkring 80 000 personer som uppbar någon av de förmåner som omfattas av granskningen, men saknade uppgifter för cirka 12 500 personer. Därmed finns risk för att dessa personer har fått för höga ersättningsbelopp från den svenska socialförsäkringen. Riksrevisionen konstaterar samtidigt att detta är en underskattning då Skatteverkets uppgifter avseende nordiska pensioner för personer bosatta i Sverige inte är heltäckande.

Vidare visar Riksrevisionens analys att cirka 2 200 personer som uppbar garantipension år 2022 har fått för höga ersättningsbelopp när uppgifter om nordiska pensioner som påverkar storleken på garantipensionen saknats. Våra beräkningar visar att det felaktigt utbetalda beloppet uppgick till cirka 10 000 kronor per person, vilket motsvarar totalt cirka 21 miljoner kronor.

Att de utbetalande myndigheterna inte har fullständiga uppgifter om nordiska pensioner innebär, enligt Riksrevisionens bedömning, att det finns fog för att anta att motsvarande problematik med ofullständiga uppgifter även finns för övriga länder. Detta med anledning av att informationsutbytet mellan de nordiska institutionerna inom socialförsäkringsområdet är relativt välfungerande och etablerat jämfört med informationsutbytet med andra länder. Likaså fungerar informationsutbytet mellan Skatteverket och de nordiska länderna relativt väl.

De utbetalande myndigheternas kontroller av utländska inkomster brister. Bristerna avser främst arbetet med att upptäcka fel eller ändrade inkomstförhållanden under löpande utbetalningar av socialförsäkringsförmåner. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten förlitar sig huvudsakligen på att individen lämnar uppdaterade uppgifter om utländska inkomster under löpande utbetalningar och genomför inga systematiska efterkontroller för merparten av de granskade förmånerna. Därmed gör de utbetalande myndigheterna inga omräkningar av svenska ersättningsbelopp under löpande utbetalningar om individen inte själv anmäler ändrade förhållanden. Inte heller gör de rutinmässiga omräkningar av svenska ersättningsbelopp av förmåner med hänsyn till årliga omräkningar som görs av utländska institutioner, vilket innebär risk för att felaktiga utbetalningar ackumuleras till stora belopp över tid.

I samband med ansökningar om förmåner gör de utbetalande myndigheterna vissa kontroller i syfte att identifiera ärenden med utländska kopplingar, men det finns brister. Myndigheternas kontroller försvåras generellt av att det är fortsatt långa svarstider från utländska institutioner om utländska inkomster, även efter införandet av ett elektroniskt informationsutbyte mellan länder inom socialförsäkringsområdet. Inte heller är uppgifterna i Skatteverkets folkbokföringsregister, som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten använder för sina kontroller, helt tillförlitliga eller heltäckande, med risk för att fel inte upptäcks.

På grund av generellt fortsatt långa handläggningstider i EU‑ärenden finns risk för att samordningen av svenska socialförsäkringsförmåner med andra länders motsvarande förmåner tar orimligt lång tid. Personer kan därför behöva vänta oskäligt länge på beslut om utländska ersättningar. Vidare har Försäkringskassan bristfälligt IT-stöd för sin handläggning av EU‑ärenden, som innebär ökad risk för fel. Sammantaget innebär den ineffektiva samordningen av socialförsäkringsförmåner med andra länder när personer har utländska inkomster ökad risk för felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen.

Genom att ställa ett regresskrav kan de utbetalande myndigheterna begära att få återbetalningar från ett annat EU‑land när ett för högt ersättningsbelopp av svenska förmåner har betalats ut. Riksrevisionen konstaterar dock att de utbetalande myndigheternas arbetssätt i hanteringen av regresskrav brister. Till exempel hinner myndigheterna inte alltid ställa regresskrav till den utländska institutionen inom utsatt tid i enlighet med regelverket. Den främsta förklaringen till det är att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten i perioder av hög arbetsbelastning inom handläggningen av förmåner inte har prioriterat arbetet med regresskrav. Bristerna leder till att de utbetalande myndigheterna sällan får återbetalningar från utländska institutioner för ersättningar som har betalats ut med ett för högt belopp under perioden med provisoriskt beslut, trots att det enligt regelverket finns grund för det. I dessa fall har myndigheterna enligt regelverket inte heller möjlighet att begära återkrav direkt från individen. Riksrevisionen konstaterar därför att brister i myndigheternas arbetssätt med regresskrav sammantaget lett till omotiverat höga kostnader för staten.

Vidare konstaterar Riksrevisionen att de utbetalande myndigheterna har olika rutiner för återkrav i ärenden med utländska inkomster. Det innebär att personer som uppbär förmåner från Pensionsmyndigheten i vissa fall kan bli återbetalningsskyldiga. Till exempel för perioden från mottaget beslut från utländsk institution till att Pensionsmyndigheten fattar ett definitivt beslut om den svenska förmånen. Personer som uppbär förmåner från Försäkringskassan blir däremot normalt sett inte återbetalningsskyldiga i motsvarande situation.

Riksrevisionen kan även konstatera att det har saknats rättsliga förutsättningar för ett effektivt informationsutbyte av relevanta uppgifter om utländska inkomster mellan de utbetalande myndigheterna och Skatteverket. Skatteverket får årligen tillgång till relevanta uppgifter som överförs med stöd av det nordiska handräckningsavtalet och även i samband med inkomstdeklarationerna. De utbetalande myndigheterna har dock endast kunnat få tillgång till dessa uppgifter på begäran i enskilda fall och för särskilda ändamål. Riksrevisionen bedömer att ett systematiskt informationsutbyte mellan Skatteverket och de utbetalande myndigheterna om dessa uppgifter väsentligt skulle förbättra möjligheterna för de utbetalande myndigheterna att motverka fel och minska andelen felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen vid utländska inkomster. Den 1 juli 2024 trädde ny lagstiftning i kraft, och det är möjligt att den underlättar ett mer systematiskt informationsutbyte även om bestämmelserna inte riktar in sig på utländska inkomster. Effekterna av de nya bestämmelserna har dock inte kunnat bedömas inom ramen för denna granskning.

Enligt regelverket ska Skatteverket lämna underrättelser till de utbetalande myndigheterna om det kan antas att en förmån betalas ut felaktigt. Riksrevisionen konstaterar att Skatteverket sällan lämnar sådana underrättelser till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten i ärenden som omfattas av utländska inkomster. Möjliga förklaringar till det kan till exempel vara komplexa regelverk och begränsade kunskaper om olika socialförsäkringsförmåner bland skattehandläggare, samt bristande skriftliga vägledningar och stöd om olika risksituationer för handläggare.