Vem där – fastställande av identitet vid statliga myndigheter (RiR 2024:12)
De statliga insatserna för att fastställa identiteten på personer som kommer till Sverige är inte tillräckligt effektiva. Bristerna leder bland annat till höjd risk för identitetsrelaterad brottslighet och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
Andra format
Sammanfattning
Riksrevisionen har granskat myndigheternas arbete med att fastställa identiteten på personer som kommer till Sverige. De granskade myndigheterna är Migrationsverket, Polismyndigheten, Skatteverket, Statens servicecenter, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Riksrevisionens övergripande bedömning är att myndigheternas insatser inte är tillräckligt effektiva för att säkerställa att en korrekt och unik identitet fastställs.
De identifierade bristerna kan få konsekvenser för flera olika områden. Det gäller bland annat möjligheten att säkerställa att bara de som har rätt till uppehållstillstånd i Sverige beviljas det, liksom att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder, via folkbokföringen. Bristerna kan också medföra risker för identitetsrelaterad brottslighet, hot mot Sveriges säkerhet och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
Om en identitet inte fastställs korrekt när en person som kommer till Sverige har sin första myndighetskontakt, kan det få stora konsekvenser. Den identitet som fastställs då ligger oftast till grund för andra myndigheters beslut.
Migrationsverket, Skatteverket och Statens servicecenter har viktiga roller för att en korrekt och unik grundidentitet ska kunna fastställas. Särskilt i Migrationsverkets handläggning av asylärenden finns risker, eftersom Sveriges internationella åtaganden att bereda människor skydd innebär att identiteten, eller beroende på skyddsskälens karaktär, nationaliteten bara behöver göras sannolik. Att id-handlingar oftast saknas innebär risker för att en korrekt identitet inte fastställs. Riksrevisionen bedömer därför att Migrationsverket behöver förstärka sitt arbete med att asylsökande ska lämna in id-handlingar tidigt i processen när detta är möjligt.
Myndigheternas processer säkerställer inte heller att identitetsuppgifterna i folkbokföringsdatabasen blir korrekta och unika. För det första påverkar brister hos Migrationsverket Skatteverkets beslut. För personer som beviljats uppehållstillstånd i Sverige fungerar nämligen Migrationsverkets bedömning av identitet som utgångspunkt för vilken identitet Skatteverket fastställer. För det andra visar granskningen att det dessutom finns brister i kompetens samt i teknisk utrustning och digitalt systemstöd hos Skatteverket och Statens servicecenter som påverkar Skatteverkets möjlighet att fastställa en korrekt och unik identitet. Det blir särskilt allvarligt när det gäller EES-medborgare, då Skatteverket oftast är första och enda myndighet som fastställer en grundidentitet för dessa personer. I folkbokföringsärenden är det formellt Skatteverket som fastställer identiteten, men servicehandläggare på Statens servicecenter som på uppdrag av Skatteverket utför det praktiska arbetet med att kontrollera identitetshandlingarna och att de hör ihop med personen. Ansvaret att utföra sådana kontroller är enligt Riksrevisionens bedömning inte tydligt formulerat i författning eller det avtal som reglerar vilka uppgifter Statens servicecenter ska utföra på Skatteverkets uppdrag. Det är också oklart hur väl Statens servicecenters identitetskontroller och rapportering av avvikelser till Skatteverket fungerar, eftersom Skatteverket inte följer upp hanteringen.
Det finns stora risker i Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens arbete med att säkerställa att en person som ansöker om förmåner faktiskt är den hen utger sig för att vara. Insatserna för att identifiera felaktiga utbetalningar på grund av utnyttjade identiteter är inte tillräckliga. De tekniska lösningar som används för att styrka identiteten är sårbara, eftersom de inte kan förhindra att en annan person tar över identiteten. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten förlitar sig i stort på att den som loggar in och ansöker om förmån med e-legitimation är den hen utger sig för.
Myndigheterna har sammantaget inte tillräcklig tillgång till kompetens för att säkerställa att de fastställer identitet korrekt. Det är viktigt att myndigheterna säkerställer att personal som arbetar med dokumentgranskning får både utbildning och möjlighet att arbeta med detta i tillräcklig utsträckning för att både uppnå och upprätthålla tillräcklig kompetens. Flera myndigheter har gjort satsningar för att stärka kompetensen, men specialistkompetens inom id-området är en bristvara nationellt. Granskningens internationella jämförelse visar att Danmark och Norge infört särskilda id-center, som fungerar som nationella expertorgan för identitetsfrågor.
Myndigheterna har rutiner för informationsutbyte och har tagit olika initiativ för kunskaps- och erfarenhetsutbyte. Samtidigt finns behov av ökat informationsutbyte hos samtliga myndigheter för att förbättra fastställande av korrekta grundidentiteter och upptäckande av felaktiga och falska identiteter. Det gäller särskilt samverkan mellan Skatteverket och Polismyndigheten. I de fall Polismyndigheten möter personer som vill ansöka om asyl har Migrationsverket också behov av att Polismyndigheten gör mer för att omhänderta id-handlingar.
Granskningen visar att myndigheterna har behov av ytterligare möjligheter att lagra, dela och söka på biometrisk information för att minska risken för fel vid fastställande av identitet. Regeringen har också vidtagit och initierat en del åtgärder som sammantaget syftar till att förbättra dessa möjligheter. Samtidigt finns det tydliga begränsningar som följer av internationell rätt för i vilken utsträckning det är möjligt att utöka möjligheterna att lagra, dela och söka på biometrisk information. Om möjligheterna till en mer systematisk insamling av biometri ökas kan dessutom riskerna öka för att uppgifterna sprids till obehöriga, till exempel vid hackerattacker. Det är därför viktigt att sådana begränsningar och risker beaktas vid eventuella förändringar av regelverket.
Myndigheterna har haft problem med att implementera de lagändringar som riksdagen beslutat om för att stärka folkbokföringen och systemet för samordningsnummer. Det gäller till exempel Skatteverkets möjlighet att kontrollera biometriska uppgifter vid anmälan om inflyttning eller ansökan om samordningsnummer samt Försäkringskassans implementering av lagändringarna för att kunna särskilja olika nivåer av säkerhet på identiteten för samordningsnummer. Problemen innebär att effekten som ändringarna är tänkta att ge försenas eller uteblir.
Rekommendationer
Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer.
Till regeringen
- Överväg att samla nationell expertis inom id-frågor i en myndighetsövergripande stödfunktion.
- Se över Statens servicecenters uppdrag i arbetet med att fastställa identitet.
- Följ upp myndigheternas implementering av de lagändringar som syftar till att stärka folkbokföringen och systemet för samordningsnummer, särskilt:
- möjligheten att kontrollera biometriska uppgifter i identitetshandlingar i samband med flytt till Sverige och ansökan om samordningsnummer
- möjligheten att avregistrera falska identiteter från folkbokföringsdatabasen
- införandet av olika identitetsnivåer på samordningsnummer samt möjlighet att vilandeförklara samordningsnummer.
- Ge berörda myndigheter i uppdrag att utveckla metoder för att förhindra att förmåner betalas ut till utnyttjade identiteter.
- Ge Polismyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket ett samverkansuppdrag att identifiera och åtgärda förekomsten av falska eller felaktiga identiteter i myndigheternas register.
Till Försäkringskassan
- Skapa möjlighet att ta del av och tillgängliggör uppgifterna som Skatteverket aviserar om samordningsnummer.
Till Migrationsverket
- Säkerställ tillgång till nödvändig kompetens och expertstöd hos myndigheten.
- Utveckla arbetet med att få fram id-handlingar och fastställa identitet så tidigt som möjligt i asylärenden.
- Säkerställ att fastslagen utrustning finns tillgänglig på samtliga kontor och utlandsmyndigheter som arbetar med fastställande av identitet.
Till Polismyndigheten
- Öka kompetensen hos poliser i yttre tjänst vad gäller att fastställa identitet.
- Säkerställ att dokumentteknisk kompetens finns tillgänglig och nyttjas i de ärenden där den behövs.
- Säkerställ att medarbetare i yttre tjänst har tillgång till nödvändig teknisk utrustning för att kunna fastställa identitet.
- Förbättra arbetet med att fastställa identiteten på personer som söker asyl vid kontakt med Polismyndigheten och samverkan med Migrationsverket i denna fråga.
Till Skatteverket
- Utveckla uppföljning av arbetet med identitetskontroller och rapportering av avvikelser.
- Säkerställ i samråd med Statens servicecenter att berörd personal erbjuds tillräckligt med utbildning för att fastställa identitet i ärenden om folkbokföring och ansökan om samordningsnummer.
Sammanfattning på engelska
Dela i sociala medier och via e-post
Kontakta oss
Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).