Finanspolitikens effektivitet och tillämpningen av det finanspolitiska ramverket samt kvaliteten i planerings- och beslutsunderlag står i fokus för vår granskning när det gäller risk för brister i de offentliga finanserna. En rättvisande redovisning i årsredovisningarna är viktig för att säkerställa korrekta beslutsunderlag för regering och riksdag.
Avsnitt
2.1 Effektivitetsrevisionens iakttagelser
Regeringen bör vara tydligare i de ekonomiska propositionerna med hur stort utrymme som finns för ytterligare reformer på budgetens utgiftssida. Budgetpropositionen för 2022 lämnar inte något utrymme för ytterligare utgiftsökningar under utgiftstaket 2023, vilket borde ha framgått tydligare. Det behöver också framgå tydligare vilka åtgärder som är tänkta att vara permanenta och vilka som ska dras tillbaka efter pandemikrisen, annars blir det inte möjligt att bedöma hur regeringens nya förslag påverkar det strukturella sparandet mer långsiktigt. Tydligheten behöver också öka så att utomstående kan bedöma rimligheten i regeringens prognoser.
Kontinuerliga sparkrav på myndigheterna har gett effekt utan betydande negativa sidoeffekter. Den statliga pris- och löneomräkningsmodellen fungerar i huvudsak väl och innebär att cirka 1 miljard kronor per år sparas och kan användas för andra prioriteringar. Regeringen borde överväga att införa liknande incitament även för avgiftsfinansierade myndigheter, eftersom de inte har ett motsvarande effektiviseringstryck.
Vid stora infrastrukturbeslut har vi sett väsentliga brister i beslutsunderlagen och kostnadskontrollen. Besluten omprövas inte heller när kostnaderna visar sig vara underskattade. Bristerna minskar möjligheterna att fatta väl-grundade beslut om stora anslag som också innebär vägval som påverkar utvecklingen under mycket lång tid framöver.
2.1.1 Regeringen bör redovisa budgetutrymmet tydligare
Regeringen har presenterat en plan för återgång till överskottsmålet i budgetpropositionen för 2022. Dock så saknades en plan för återgång till överskottsmålet i 2021 års ekonomiska vårproposition, vilket är i strid med budgetlagen (2011:203). Planen som redovisades i budgetpropositionen för 2022 uppfyller kraven i det finanspolitiska ramverket, men transparensen skulle öka om regeringen tydligare redovisade vilka åtgärder som är permanenta och vilka som är tillfälliga. Regeringen borde också ha varit tydligare med att budgetpropositionen inte lämnar något utrymme för ytterligare utgiftsökningar under utgiftstaket 2023.[3] I den budget som riksdagen antog är utgifterna något högre 2023. Därmed är också marginalen till utgiftstaket mindre än vad som anges i riktlinjerna för ramverket.
Budgetpropositionen för 2022 borde också ha innehållit en översiktlig bild av de krisåtgärder som fasas ut, så att det blir möjligt att bedöma hur regeringens nya förslag påverkar det strukturella sparandet. Behovet av att få en så tydlig bild som möjligt över tillståndet i de offentliga finanserna är stort, inte minst just nu mot bakgrund av kriget i Ukraina och därav påkallade ytterligare eventuella försvarssatsningar och kostnader för flyktingmottagande.
Regeringen borde också ha redogjort tydligare för skillnaderna mellan sina egna och expertmyndigheternas prognoser för de offentliga finanserna. När det inte framgår tydligt varför regeringens prognoser skiljer sig från Konjunkturinstitutets och Ekonomistyrningsverkets, blir det svårt för utomstående att bedöma om regeringens prognoser är rimliga. Det är en brist som Riksrevisionen har uppmärksammat i tidigare granskningar men som återkommer år efter år, trots att den är relativt enkel att åtgärda. Underlagen är viktiga både för att möjliggöra välinformerade nya beslut och för att främja transparensen och därmed förtroendet för staten.
2.1.2 Kontinuerliga sparkrav har gett effekt
Myndigheterna får inte avsevärt svårare att utföra sina uppdrag, trots att effektiviseringar tvingas fram, visar Riksrevisionens granskning.[4] Statliga myndigheters anslag räknas om varje år enligt den så kallade pris- och löneomräkningsmodellen. Den innebär i praktiken en nedskärning av anslagen jämfört med året innan (allt annat lika). Anslagen höjs för att kompensera för ökade kostnader för till exempel löner och hyror, men höjningen begränsas av ett produktivitetsavdrag på cirka 0,6 procent. Det innebär kontinuerliga sparkrav på myndigheterna på totalt cirka 1 miljard kronor om året. Syftet är att skapa incitament för myndigheterna att arbeta med effektiviseringar.
Vår granskning visar att detta i stort fungerar som det är tänkt, utan betydande negativa konsekvenser för myndigheternas möjligheter att utföra sina uppdrag eller att rekrytera rätt kompetens. Därmed skapas ett budgetutrymme för staten på i snitt 1 miljard kronor om året. Pengar som regeringen kan använda för andra prioriteringar.
Flera myndigheter anser dock att sättet som pris- och löneomräkningen beräknas på är oförutsebart och försvårar långsiktig planering. Riksrevisionen konstaterar att regeringen har åtgärdat flera brister på det området, men att transparensen fortfarande kan förbättras. Det framgår exempelvis varken i budgetpropositionen eller i statens redovisningssystem hur stort avdraget är per myndighet.
Möjligheterna för pris- och löneomräkningen att bidra till hushållning med gemensamma resurser skulle sannolikt öka om myndigheterna hade full insyn i hur systemet fungerar och vilka konsekvenser det har för just deras ekonomi. Pris- och löneomräkningens effekter är dock mindre kännbara för myndigheter som finansierar sin verksamhet helt eller delvis med avgifter, i stället för med anslag. Regeringen bör därför utreda möjligheterna att införa ett liknande system även för statlig verksamhet som finansieras via avgifter.
2.1.3 Beslutsunderlag och transparens behöver utvecklas
Kostnadskontrollen i väg- och järnvägsinvesteringar vilar på för dåliga underlag och Trafikverket underskattar systematiskt kostnaderna visar vår granskning.[5] För de investeringsobjekt som överlappade de två senaste nationella planerna ökade den kalkylerade kostnaden med totalt 58 miljarder kronor. De systematiska kostnadsökningarna förefaller främst inträffa under planeringsfasen. Trots att kostnaderna ökar kraftigt, ofta redan under planeringsfasen, så omprövar inte regeringen sina prioriteringar och beslut, annat än möjligen i något enstaka fall.
Stora kostnadsökningar är ett återkommande problem som även flera tidigare granskningar har visat. Varken regeringen eller Trafikverket informerar om hur mycket kostnaderna förändras. Kostnaderna ökar också utan att Trafikverket genomför någon löpande utvärdering av vad som orsakar detta. Riksdagen, regeringen och Trafikverket har som utgångspunkt att besluten om infrastrukturinvesteringar ska utgå från kostnadseffektivitet. Men när kostnaderna förändras kraftigt så görs investeringar i praktiken ofta utifrån helt andra ekonomiska förutsättningar än de som gällde vid beslutet. Det innebär att andra investeringar kan vara mer lönsamma än de som beslutats. Även förtroendet för verksamheten riskerar att minska när kostnadskontrollen har omfattande brister.
Brister i underlagen för kostnader och samhällsekonomi visade sig också i vår granskning av statens medfinansiering av regional kollektivtrafik (Sverigeförhandlingens storstadsavtal).[6] I stället för att undersöka vilka projekt som var mest samhällsekonomiskt lönsamma, och bäst skulle lösa de transportbehov som fanns, prioriterade Sverigeförhandlingen dyra projekt i utbyte mot nya bostäder. Staten hade för dålig insyn och kontroll, och regeringen var otydlig med hur avvägningen mellan olika mål skulle gå till. Risken är att de valda projekten har trängt undan investeringar som skulle ha gett mer kollektivtrafik för pengarna. Bristerna i underlagen och att projekten inte kvalitetssäkrades på vedertaget sätt av Trafikverket och Trafikanalys medförde ökade risker för fördyringar. I flera fall har fördyringar redan inträffat. Nya bostäder är ofta beroende av förbättringar i infrastrukturen, men det var inte nödvändigtvis just dessa förbättringar som sedan beslutades. Kommunerna planerade i många fall redan större bostadsutbyggnader och dessa planer påverkades sannolikt inte i någon större utsträckning av Sverigeförhandlingen.
Stora infrastrukturinvesteringar är väsentliga både för att de omfattar stora kostnader och för att de ofta innebär vägval som påverkar samhället under lång tid framöver, exempelvis möjligheterna att nå olika hållbarhetsmål. Staten investerar varje år 30 miljarder i vägar och järnvägar och de beslut som fattas kommer att påverka samhället under många år framöver. Beslutsunderlagen behöver därför förbättras, särskilt de underlag som ligger till grund för beslut om stora anslag i statens budget.
2.2 Årliga revisionens iakttagelser
Som en del i den statliga verksamheten ingår regeringen och myndigheterna åtaganden som binder upp statliga medel kommande budgetår. I år har den årliga revisionen iakttagit två situationer där den information som finns i myndigheternas årsredovisningar inte fullt ut speglar de åtaganden eller förpliktelser som Sverige har. Det handlar om åtaganden att köpa covid-19-vaccin samt exportkreditgarantier till Ryssland, Ukraina och Belarus.
2.2.1 Regeringen har inte utsett någon myndighet som är ansvarig för att redovisa åtaganden och utgifter för covid‑19-vaccin som inte behövs
För att säkra tillgången på vaccin mot covid-19 organiserade EU-kommissionen en gemensam upphandling av vaccin för EU-ländernas behov. EU-länderna har sedan förbundit sig att köpa vaccin via de avtal som kommissionen ingått med vaccinleverantörerna. För Sveriges del innebär det att regeringen har gjort åtaganden för det svenska behovet till och med 2023. Dessa åtaganden finns inte redovisade i någon myndighets årsredovisning.
Regeringen har uppdragit åt Folkhälsomyndigheten (FHM) att ansvara för lagerhållning, distribution till regionerna och ekonomisk administration för vaccinen. FHM hanterar också donation av vaccin till andra länder, i de fall tillgången till vaccin överstiger Sveriges behov.
FHM redovisar endast utgifter och anslagsbelastning som avser budgetåret 2021 i sin årsredovisning och inte Sveriges åtaganden att köpa ytterligare vaccin kommande budgetår. Orsaken till det är främst att FHM inte är avtalspart utan enbart har en administrativ roll. Regeringen har dessutom inte tilldelat FHM något beställningsbemyndigande för att ingå och redovisa åtaganden för framtida leveranser enligt de avtal som regeringen har tecknat med vaccinleverantörer.
Det är otydligt vem som ska redovisa internationella åtaganden när avtalsparten inte är den myndighet som disponerar anslaget och har ansvar för att redovisa utgifterna. Det medför risk för att sådana åtaganden inte redovisas i någon myndighets årsredovisning och därmed inte heller i årsredovisningen för staten. I detta fall kompliceras frågan ytterligare av att Sverige har förbundit sig att köpa mer vaccin än vad som enligt nuvarande bedömning behövs.
Under största delen av 2021 var Sveriges tillgång till vaccin mindre än det nationella behovet. Vid förändringar av EU-medlemsländernas vaccinportföljer har Sverige och övriga medlemsstater också kunnat byta vaccin med varandra och det har därför inte byggts upp något överskott av vaccin. I slutet av 2021 förändrades dock situationen när tillgången av vaccin började överstiga det nationella behovet. FHM stoppade då beställningarna av vaccin från leverantörerna eftersom beredskapslagret började fyllas. EU:s övriga medlemsstater stod under denna tid i en liknande situation samtidigt som möjligheten att donera vaccin minskade kraftigt i och med att de tilltänkta mottagarländerna inte hade kapacitet att ta emot eller ville ta emot ytterligare vaccin.
Risken för att de vaccindoser som Sverige har förbundit sig att köpa inte kommer att kunna användas ökade kraftigt i slutet av 2021. Det innebär enligt Riksrevisionens bedömning att Sverige sannolikt har en förpliktelse som borde redovisas som en avsättning eller en ansvarsförbindelse.[7] Förpliktelsen finns inte med i FHM:s årsredovisning, av samma skäl som de inte har någon bemyndiganderedovisning för åtagandena att köpa mer vaccin. I årsredovisningen för staten redovisas åtagandet som en ansvarsförbindelse men utan belopp, efter att Riksrevisionen påtalade förhållandet i samband med granskningen av årsredovisningen för staten.
Riksrevisionen anser att regeringen behöver vidta åtgärder för att säkerställa att det är tydligt vem som har ansvar för att redovisa åtaganden och förpliktelser som följer av denna typ av internationella avtal. Det kan till exempel handla om att utse en myndighet som är ansvarig för att redovisa en viss typ av åtaganden och förpliktelser och som får ett beställningsbemyndigande. Det kan också handla om att förtydliga det ekonomiadministrativa regelverket.
2.2.2 Rysslands invasion av Ukraina har lett till osäkerhet i värderingen av svenska exportkreditgarantier
Två dagar efter att Exportkreditnämnden (EKN) lämnade sin årsredovisning till regeringen invaderade Ryssland Ukraina med omfattande sanktioner från omvärlden som följd. Sverige har genom EKN utestående exportkreditgarantier till Ryssland, Ukraina och Belarus på 4,5 miljarder kronor – varav merparten till Ryssland. Till följd av händelserna är den försäkringstekniska värderingen av garantierna som finns i EKN:s årsredovisning osäker. Riksrevisionens bedömning är att det inte handlar om oväsentliga belopp och därför har vi lämnat en upplysning av särskild betydelse i revisionsberättelsen där vi anger att det finns en osäkerhet i värderingen, se bilaga 2.
En upplysning är ingen kritik av myndigheten vi granskar utan ska ses som information till läsaren av årsredovisningen. EKN har alltså inte gjort något fel och värdet som framgår i årsredovisningen var rättvisande på balansdagen. Om invasionen hade skett tidigare hade dock EKN behövt ta ställning till om den var en så kallad väsentlig händelse efter balansdagen som de hade behövt beakta när de upprättade sin årsredovisning, enligt Ekonomistyrningsverkets föreskrifter till 7 kap. 2 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, förkortad (FÅB).
Det är inte vanligt att vi lämnar upplysningar i revisionsberättelserna och särskilt inte denna typ av upplysning som vi nu har lämnat i revisionsberättelsen för EKN.
Varje tertial gör EKN en försäkringsteknisk värdering av samtliga utestående garantier. Värderingen sker utifrån en generell bedömning av risken kopplad till det enskilda landet samt utifrån en individuell bedömning av garantitagaren och garantigäldenären i varje enskild affär. Sedan Rysslands invasion av Ukraina har EKN stoppat all garantigivning till Ryssland, Ukraina och Belarus. De har också höjt landrisken för Ryssland från fyra till sju på en sjugradig skala. Totalt handlar det om 231 affärer som EKN nu behöver gå igenom och omvärdera i samband med årets första tertialuppföljning.
Konsekvensen av de ökade riskerna i affärerna är att skadeutbetalningarna för garantierna kan bli högre än beräknat och att förlusten i affärerna inte täcks av garantiavgiften som EKN tagit ut och som baserades på den förväntade förlusten vid avtalstillfället. EKN har dock en garantireserv och ett eget kapital som täcker sådana skador och förluster.[8]