I detta kapitel presenteras slutsatserna inklusive framgångsfaktorer och utmaningar som Riksrevisionen identifierat i våra externa utvärderingar. Dessa rör främst våra bilaterala och regionala utvecklingssamarbeten.
Vi presenterar också slutsatserna från dessa utvärderingar.
Avsnitt
5.1 Framgångsfaktorer för att nå önskvärda resultat
Vi har identifierat ett antal framgångsfaktorer från våra samarbetsprojekt, baserat på utvärderingar och våra egna iakttagelser.
Flexibilitet ger möjlighet att möta våra samarbetspartners behov och nå de bästa resultaten
En viktig framgångsfaktor som lyfts i flera utvärderingar är vår flexibilitet och anpassningsbarhet. Detta gäller i utformningen av stödet till våra samarbetspartner, men också vid genomförandet av insatserna. Ett exempel är samarbetet i Kosovo där våra experter får positiv återkoppling för sin förmåga att anpassa utbildningen till deltagarnas situation och för att de lyckas skapa en öppen dialog.[73] I utvärderingen av vårt samarbete med revisionsmyndigheten i Zimbabwe[74] förklaras de uppnådda resultaten dels av vår förståelse för deras behov, dels av det flexibla arbetssättet. Utvärderingen av samarbetet i Uganda understryker detsamma, att de goda resultaten beror på att vi varit flexibla och identifierat var behoven är som störst.
Genom att vara flexibla har vi möjlighet att förhålla oss till den osäkerhet som alltid finns i förändringsprojekt. Osäkerheten ökar dessutom när projektet bedrivs i utmanande miljöer. Samtidigt medför denna flexibilitet vissa utmaningar, bland annat för mål- och resultatstyrningen eftersom stödet är föränderligt. Vi förhåller oss till detta genom att tydligt dokumentera förändringar.
Samskapande – att lära ut utan att ge färdiga svar – ger samarbetspartnern ett tydligt ägarskap
En annan framgångsfaktor som lyfts i utvärderingar är vår förmåga att lära ut snarare än att ge färdiga svar. Denna form av stöd ger i sin tur goda förutsättningar för våra samarbetspartner att ta ägarskap över förändringsprocessen. I samarbetet med Kosovos revisionsmyndighet har det varit viktigt för att uppnå resultat.[75] I Tanzania har vår strategi att ”stödja snarare än ersätta” bidragit till hållbara resultat.
Samskapandet av manualer och policyer har också gjort samarbeten i Afrosai-e och Kambodja lyckosamma.[76] Framgången består i att processer dokumenteras och kan spridas, men också att själva samarbetet och samskapandet ger samarbetspartnern ägarskapet.
Stödets praktiska och nära utformning är något som också belyses i återkopplingen från våra partner. I analysen av vårt samarbete med Afghanistan identifieras just det nära och praktiska stödet till en grupp finansiella revisorer, som en framgångsfaktor.
En tillitsfull relation ger bättre samarbetsmöjligheter
I nästan alla externa utvärderingar understryks att tillit i relationen mellan Riksrevisionen och våra partner är en viktig del av samarbetet. Just förtroendet för oss har haft en avgörande roll för att många samarbeten utvecklats i positiv riktning.
Den tillitsfulla relation med Kambodjas revisionsmyndighet beror på att vi har haft kontinuitet i bemanningen av projektet, vilket utvärderingen belyser som särskilt viktigt för att bygga förtroende.[77] Vikten av en förtroendefull relation har också varit tydlig i samarbetet med Zimbabwes revisionsmyndighet. Stödet har byggt på en stor förståelse för myndighetens behov, dess verksamhet och den kontext som myndigheten verkar i. Det har bidragit till förtroende mellan parterna, vilket i sin tur lett till bättre samarbetsmöjligheter.[78]
Även i regionala samarbeten betonas just relationen. En faktor som spelar roll är den nära och långa relation som möjliggör en öppen dialog om utmaningar och möjligheter, vilket har genomsyrat stödet till Afrosai-e.[79] I regionsamarbetet med Västra Balkan har vi haft en ärlig och regelbunden kommunikation med regionen som har bidragit till att utbildningsaktiviteterna präglats av öppenhet och en icke-dömande atmosfär.[80]
Viktigt att beakta hela organisationen i förändringen
Vår erfarenhet visar att det är viktigt att beakta hela organisationen i förändringsarbetet. Genom att bredda stödet till att omfatta olika delar av organisationen ökar vi mottagarkapaciteten. Det handlar om att involvera till exempel HR, kommunikation, strategisk planering och ledarskap i samarbetena.
I våra samarbeten med revisionsmyndigheterna i Kosovo,[81] Moldavien,[82] Kambodja,[83] Liberia[84] och Palestina[85] har ledningens engagemang varit en mycket viktig framgångsfaktor för att skapa förändring och nå önskade resultat. Det har också stärkt våra samarbetspartners ägarskap och engagemang för de förändringsprocesser som följer efter våra utbildningar.
Att utbilda utbildaren bidrar till ökad spridning av kunskaper
I utvärderingarna lyfter man fram kunskap som förs vidare mellan medarbetarna inom samarbetspartnerns organisation, och ser det som en förutsättning för att resultaten ska implementeras och institutionaliseras. Att utbilda utbildare ingår i flera av våra samarbeten, och exempelvis i Kenya och Tanzania har detta varit en viktig framgångsfaktor.[86] [87] Kunskapen har förts vidare från deltagarna till andra medarbetare på myndigheten, vilket skapat förutsättningar för att institutionalisera kunskapen.
Även i den regionala kontexten har det varit viktigt att utbilda utbildare, dels för att sprida kunskap, dels för att stärka samarbetet mellan myndigheterna i regionen. Detta är tydligt i återkopplingen från våra regionala samarbeten i Afrosai-e och Aseansai. Riksrevisionen har också använt experter från Afrosai-e som facilitatorer i andra samarbeten, både regionalt och bilateralt.[88]
Kunskap om den regionala kontexten
Förståelse för och kunskap om den miljö som våra samarbetspartner verkar i är central för att vi ska vara relevanta. Detta belyser inte minst våra utvärderingar av samarbetena i Kosovo och Zimbabwe.[89] [90] I samarbetet på Västra Balkan är förståelsen för den regionala kontexten avgörande för att uppnå resultat. Det underlättar att Riksrevisionen har en anställd som är stationerad i regionen. Trots en utmanande politisk kontext har aktiviteter slutförts med goda resultat till följd av vår goda kulturella förståelse.
Multilateralt samarbete är effektivt för att stötta många
En regional ansats i samarbetet har fördelar, både för deltagarna själva och för Riksrevisionen som partner. I ett regionalt samarbete finns stordriftsfördelar genom till exempel gemensamma utbildningstillfällen och gemensamma handböcker. Ett regionalt samarbete medför också ett positivt kollegialt förändringstryck mellan de deltagande organisationerna. Frågor av potentiellt känslig karaktär kan också lämpa sig bättre för regionala diskussioner än bilaterala, eftersom ingen part behöver känna sig särskilt utpekad. Med utgångspunkt i dessa erfarenheter har vi valt att stödja befintliga regionala samarbeten i Afrosai-e, Asenasai, Pasai, Östafrika och Västra Balkan.
Gemensamt för erfarenheterna från det formella och informella multilaterala samarbetet är det värde som deltagarna sätter på utbytet med kollegor, trots att det i vissa fall kan finnas språksvårigheter. Dessa informella nätverk kan också leva vidare efter avslutade utbildningsprogram eller parallella granskningar, och därmed kan det ömsesidiga lärandet också fortsätta, tack vare god kontakt med kollegor som har relevanta kunskaper och erfarenheter.
Vi ser även tydligt att vi tar med oss lärande från våra bilaterala samarbeten, in i de regionala samarbetena och vidare in i den globala dialogen och vice versa. Detta är tydligt inte minst i vårt globala engagemang i granskning av givarmedel i bräckliga stater.
5.2 Identifierade utmaningar
Ett antal utmaningar har identifierats i de externa utvärderingarna. Figuren nedan visar dessa utmaningar samt strategier för att hantera dem.
Figur 9 Utmaningar i våra samarbeten och hantering av dessa
Pandemin i kombination med brister i it-infrastruktur är en fortsatt utmaning
Coronapandemin har varit en stor utmaning för den internationella verksamheten, främst i länder med nedstängningar av samhället och bristfällig it‑infrastruktur såsom Liberia och Zimbabwe. Pandemins konsekvenser har lyfts i nästan alla utvärderingar som genomförts under de senaste två åren. Våra samarbetspartners verksamhet präglas fortfarande av eftersläpningar i den dagliga verksamheten. Detta påverkar våra samarbeten eftersom medarbetarna saknar tid och möjlighet att delta i verksamhetsutvecklingssatsningar och utbildningar.
Samtidigt har coronapandemin påskyndat vår egen och våra samarbetspartners digitalisering och metodutveckling. Vi ser att stödet i många fall kan ges på digitala plattformar och att vi i större utsträckning kommer att kunna ge en blandning av digitalt stöd, fysiskt stöd och stöd i hybridformer. Det finns positiva resultat i form av att fler har kunnat delta i seminarier och workshoppar, främst inom våra globala åtaganden. Andra områden har påverkats mer negativt, till exempel kvalitetssäkring och kvalitetskontroll där vissa moment måste ske på plats hos våra samarbetspartner.
Svåra politiska kontexter med minskat demokratiskt utrymme
I många av våra samarbetsländer är den politiska kontexten svår med ett litet demokratiskt utrymme. Det är vanligt med politisk instabilitet, kortsiktiga ekonomiska och politiska beslut, svåra sociala och ekonomiska förhållanden och bristfällig tillämpning av rättsstatsprincipen. Det ligger dock i vår ansats att verka där vi skapar mest mervärde. Vi har en flexibel ansats, arbetar kollega till kollega och inriktar oss på våra samarbetspartners behov. På så sätt försöker vi skapa de bästa förutsättningarna för att nå resultat, trots att våra samarbetspartner verkar i svåra miljöer. Vi ger våra partners stöd i att stärka kommunikationen med parlamentet för att öka genomslaget av granskningen. Vi samarbetar också med en rad andra aktörer, för att säkerställa bästa möjliga förståelse för sammanhanget.
I vissa fall krävs emellertid att vi omprövar verksamheten på grund av kontexten. Exempelvis har samarbetet med Afghanistans revisionsmyndighet upphört till följd av det politiska läget.[91] I Kambodja hindrades samarbetet av det mycket snäva demokratiska utrymmet och myndighetens bristande kommunikation med allmänheten.[92] I samarbetet med Aseansai följer vi löpande Myanmars delaktighet i det regionala samarbetet och utvärderar hur det påverkar vårt engagemang.
Svårt att upprätthålla kontinuitet i bemanningen
En central utmaning är att bibehålla kontinuitet i bemanningen. Många av våra samarbetspartners har en hög personalomsättning, vilket identifieras som ett hinder i utvärderingarna av samarbetet i Kosovo[93], Kenya[94] och Zimbabwe[95]. Vi hanterar det genom att arbeta med hela organisationen och bygga relationer på alla nivåer. Det minskar risken och personberoendet om nyckelpersoner slutar.
Bättre uppföljning av resultat behövs för styrning och lärande
Flera utvärderingar, till exempel den av vårt samarbete i Uganda, betonar vikten av att vi tydligare följer upp resultaten. Det är viktigt för en effektiv och målinriktad styrning av projekten men också för att skapa lärande.
Detta har lett till ett internt utvecklingsarbete och utbildningsinsatser i resultatbaserad styrning för medarbetare på vår internationella avdelning. Vi har även tagit fram en rutin för uppföljning och utvärdering som gäller alla våra samarbetsprojekt.
5.3 Nyckelfaktorer för hållbara resultat
Under 2021 fokuserade utvärderingarna särskilt på att identifiera förutsättningar för hållbara resultat. Detta är en viktig del i den interna utvecklingen av strategier och metoder, inte minst i samband med att vi fasar ut samarbetsprojekt.
Manualer och policyer ger förutsättningar för bestående förändring
Flera av utvärderingarna som genomfördes under året visar att Riksrevisionens stöd, i form av fler policyer, fler riktlinjer och mer utbildningsmaterial, har bidragit till gynnsamma förutsättningar för hållbara resultat. Eftersom flera av våra samarbetspartners har hög personalomsättning finns kunskapen ändå tillgänglig för nya revisorer, och det bidrar till en harmonisering av arbetssätt.
Ett format som säkerställer kunskapsspridning
Bestående resultat förutsätter att resultat sprids inom den egna organisationen på olika nivåer – från individnivå till organisationsnivå. Vårt koncept med ”utbildning av utbildare” har visat sig vara väldigt lyckosamt och har bidragit till att kunskapen spridit sig inom varje revisionsmyndighet.
Starkt ägarskap hos samarbetsorganisationen
Ägarskap och engagemang är nära kopplat till en stark förändringsvilja på alla nivåer inom våra samarbetsorganisationer, och det är en förutsättning för att nå hållbara resultat. Enligt utvärderingarna är vårt angreppssätt ”att stödja snarare än att ersätta” centralt för att säkerställa detta engagemang.
5.4 Slutsatser – goda resultat av verksamheten
Nedan följer slutsatser och reflektioner utifrån de utvärderingar som utgjort ett underlag till resultatrapporten.
Bidrar till demokratisk insyn i våra samarbetsländer
Genom Riksrevisionens globala, regionala och bilaterala verksamhet bidrar vi till en effektiv förvaltning och demokratisk utveckling i våra samarbetsländer. Detta gör vi främst genom att stärka våra samarbetspartners kunskap om och processer för finansiell revision, effektivitetsrevision och kvalitetssäkring och kvalitetskontroll. För ett ökat genomslag i förändringsarbetet har vi också insatser som syftar till att stärka partnernas institutionella kapacitet inom till exempel HR, kommunikation, strategisk planering och ledarskap. Från våra samarbetsprojekt för vi med oss kunskap och metoder in i den egna organisationen men också till de forum där vi verkar globalt. På så sätt bidrar vi även till den globala metodutvecklingen.
Viktigt att vidareutveckla styrningen och sammansättningen av våra samarbetsprojekt
Genom att fortsätta att utveckla resultatstyrningen och uppföljningen av våra samarbetsprojekt kan vi öka måluppfyllelsen och lärandet, men också stärka kommunikationen av våra resultat. Vi behöver även kontinuerligt stärka lärandet utifrån våra utvärderingar.
I vissa länder går samhällsutvecklingen åt fel håll, exempelvis i Afghanistan. Vi behöver därför ha beredskap för att ompröva våra samarbeten när de demokratiska förhållandena hindrar samarbetspartnern från att fungera som en oberoende revisionsmyndighet. En utgångspunkt för vår verksamhet är Agenda 2030 där alla länder ska delta i utvecklingen mot ett hållbart samhälle. Vi prioriterar därför insatser som når de minst utvecklade nationernas revisionsorgan och där vi ser stora utvecklingsmöjligheter.
Regionala och bilaterala engagemang understödjer varandra
En regional ansats i samarbetet har fördelar, för deltagarna själva och för Riksrevisionen som partner. I ett regionalt samarbete finns stordriftsfördelar genom till exempel gemensamma utbildningstillfällen och gemensamma handböcker. Ett regionalt samarbete medför också ett positivt kollegialt förändringstryck mellan de deltagande organisationerna. Nätverk skapas som är bestående över tid och oberoende av Riksrevisionens närvaro.
Samtidigt som de regionala insatserna innebär en ökad bredd finns det risk för att förlora det djup, de relationer och den behovsanpassning som vi har i våra bilaterala samarbeten. Vi ser att olika former av stöd passar i olika sammanhang, till exempel är det regionala stödet lämpligt när revisionsmyndigheten nått en relativt hög mognadsnivå.
Vi upplever att vi tar med oss lärande från våra bilaterala samarbeten i de regionala samarbetena, och vice versa. Därför kommer vi fortsatt att arbeta både regionalt och bilateralt beroende på revisionsmyndigheternas behov, önskemål och utvecklingsnivå.
Samsakapandet, ägarskapet och relationen är viktiga för att nå resultat
Samskapande ger ett tydligt ägarskap och är därmed en grundläggande faktor för att skapa bestående resultat. Vårt angreppssätt, som bygger på att lära ut snarare än att ge färdiga svar, ser vi som centralt i vårt fortsatta arbete. Stödet är praktiskt och nära, och därmed är det relevant och behovsanpassat. Vi ser tydligt positiva resultat av att involvera hela organisationen, inklusive ledarskapet, i våra aktiviteter. Det ökar förändringsviljan och ägarskapet hos samarbetspartnern.
För att få till ett behovsanpassat stöd krävs en förtroendefull relation mellan oss och våra samarbetspartners. Därför fokuserar vi på ett fortsatt relationsbyggande för att skapa en öppen och ärlig dialog. Det är mycket viktigt eftersom vi går mot att i större utsträckning ge hybridstöd, och anpassar stödet utifrån dess syfte och våra samarbetspartners behov.
Ständig utmaning att skapa hållbara resultat
En kontinuerlig utmaning i vårt arbete, och i biståndet i stort, är att säkra bestående resultat. Vi ser därför några områden som extra viktiga när det gäller utformningen av våra samarbetsprojekt. Det handlar dels om att skapa förutsättningar för att sprida resultaten, till exempel att ta fram gemensamma manualer och strategier och att utbilda utbildare, dels om att säkerställa våra partners ägarskap och förändringsvilja. Vi vill inkludera ägarskapet redan i planeringsstadiet när vi går in i nya samarbeten eller omprövar befintliga.
En relevant aktör i utvecklingssamarbetet
Dagens utveckling präglas av kriser, konflikter och ett minskat demokratiskt utrymme, både i vårt närområde och globalt. Som en följd kan våra samarbetspartners oberoende ifrågasättas och begränsas. Men revisionsmyndigheternas roll och ansvar mot parlamentet och medborgarna är viktigare och mer relevant än någonsin. Det innebär att vi fortsatt måste vara flexibla och utgå från våra partners behov för att säkerställa vår relevans.
En föränderlig omvärld, ökat fokus på hållbarhet och den digitala utveckling som coronapandemin fört med sig kräver att vi fortsätter att utveckla våra metoder och arbetssätt, för att kunna vara en betydelsefull och effektiv genomförare av det svenska utvecklingssamarbetet.