1. Inledning

1.1 Motiv till granskning

Att tvångsomhänderta barn och unga inom låst institutionsvård är en av de mest ingripande åtgärderna som samhället kan vidta. Det är därmed befogat att ställa höga krav på den verksamhet som bedriver tvångsvården. Denna granskning undersöker därför om barn och ungdomar placerade på SiS särskilda ungdomshem med stöd av LVU får en effektiv vård och behandling.[1]

När barn och unga utsätter sig själva för en påtaglig risk för skada, och riskerar att inte få den vård som krävs med samtycke av sin vårdnadshavare[2], kan de med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) placeras på ett av Statens institutionsstyrelses (SiS) särskilda ungdomshem. På ungdomshemmen ska barn och unga få en individuellt anpassad vård och behandling, eller med andra ord den vård som bäst passar varje individs enskilda vårdbehov. Samtidigt har personalen på de särskilda ungdomshemmen långtgående befogenheter när det gäller att inskränka de placerade ungdomarnas rörelsefrihet. Det kan ske genom inlåsning, avskiljning, genom att kontrollera post, göra kroppsvisitationer med mera.[3] De flesta avdelningarna på ungdomshemmen är låsbara vilket i praktiken innebär att de placerade är inlåsta.[4]

Verksamheten vid SiS ungdomshem är kostsam. Dygnskostnaden under 2023 överskred 13 000 kronor per person och den totala kostnaden för ungdomsverksamheten var på drygt 2 700 miljoner kronor.[5] Ungefär en tredjedel av SiS finansiering utgörs av statliga anslag och två tredjedelar består av vårdavgifter från kommunerna.[6] Under de senaste åren har staten ytterligare subventionerat ungdomsvården och tagit en större andel av finansieringen. För år 2024 har SiS ett anslag om 2 137 miljoner kronor för hela sin verksamhet (inklusive missbruksvården för vuxna). Det inkluderar bland annat 145 miljoner kronor för förstärkt säkerhetsarbete.[7]

SiS målgrupp och efterfrågan på platser har till viss del förändrats sedan myndighetens bildande. Problemen hos dem som placeras spänner över ett stort spektrum, allt från allvarliga psykiska problem till gängkriminalitet. Den placeringsorsak som ökat mest de senaste åren, framför allt för pojkarna, är den som går under namnet annat socialt nedbrytande beteende, ensamt eller i kombination med andra placeringsorsaker.[8] I februari 2024 hade ungefär en fjärdedel av de placerade vid SiS med stöd av LVU en bekräftad eller misstänkt gängkoppling.[9]

Om barn och ungdomar inte får den vård och behandling som är avsikten med placeringen ökar sannolikheten att de återfaller i kriminalitet, missbruk eller annat socialt nedbrytande beteende. Detta riskerar att medföra ännu större kostnader för såväl samhälle som individ – både monetära och mänskliga. Den mänskliga kostnaden är såklart omöjlig att kostnadsbestämma, och samhällskostnaden är även den svår att siffersätta. Försök har dock gjorts och enligt vissa beräkningar beräknas en gängkriminell ungdom kosta samhället över 20 miljoner under en femtonårsperiod. En individ med perioder av psykisk ohälsa och arbetslöshet kostar uppåt 10 miljoner.[10] Andra har bedömt att de direkta kostnaderna för en skjutning uppgår till 75 miljoner.[11]

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Den övergripande revisionsfrågan som granskningen avser att besvara är följande:

• Får barn och ungdomar placerade på SiS särskilda ungdomshem med stöd av LVU en effektiv vård och behandling?

Frågan besvaras genom följande delfrågor:

1. Ger de särskilda ungdomshemmen de placerade ungdomarna en individuellt anpassad vård och behandling i enlighet med deras vårdbehov?
2. Säkerställer SiS ledning att samtliga särskilda ungdomshem tillhandahåller en effektiv vård och behandling?
3. Bidrar nuvarande regelverk för SiS ungdomsvårdsverksamhet till en god och effektiv vård och behandling?

De tre delfrågorna fokuserar på de tre ansvariga nivåerna: de enskilda ungdomshemmen, SiS myndighetsledning och den övergripande styrningen beslutad av riksdag och regering.

Granskningen har fokuserat på effektiviteten i vård och behandling på ungdomshemmen. Det innebär att vissa frågor har avgränsats bort:

• Förekomsten av missförhållanden och våld på ungdomshemmen. Detta problem är väl belagt av andra aktörer[12], och har därför inte varit fokus i granskningen. Däremot ingår missförhållanden på ungdomshemmen indirekt i granskningen, eftersom en trygg miljö är en grundförutsättning för att både kunna ge vård och behandling och kunna vara mottaglig för den.
• Finansieringsmodellen och lokalförsörjningen. Vår bedömning är att båda dessa frågor är viktiga, och den senare påverkar vård och behandling i hög grad. Det har dock inte funnits utrymme att inkludera dessa frågor i vår granskning. Däremot berör vi översiktligt vårdmiljön, det vill säga lokalernas skick och ändamålsenlighet.
• Sluten ungdomsvård (LSU) och missbruksvård för vuxna (LVM) inom SiS.

Granskningen fokuserar på åren 2018 till 2022, eftersom de är de mest aktuella åren med tillgängliga data. Data för de barn och unga som varit placerade under åren 2010, 2013 och 2016 har också samlats in för att kunna se resultat på längre sikt, till exempel fullföljd utbildning och etablering på arbetsmarknaden.

Fortsättningsvis benämner vi barn och ungdomar som placerats på SiS ungdomshem huvudsakligen som ungdomar. Vid hänvisningar till barns rättigheter avses även de som inte betraktas som barn i juridisk bemärkelse, det vill säga ungdomar över 18 år.

1.3 Bedömningsgrunder

I det här avsnittet beskrivs granskningens bedömningsgrunder. Bedömningsgrunder är de kriterier eller krav som Riksrevisionen tillämpar för att bedöma om verksamheten är effektiv.

Det framgår inte vilken vård och behandling som ska utföras på de särskilda ungdomshemmen i vare sig SiS instruktion eller regleringsbrev. Inte heller i LVU och dess förarbeten, i socialtjänstlagen (2001:453), SoL eller i Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om HVB (HSLF 2016:55) framgår tydligt vad SiS förväntas tillhandahålla i form av vård och behandling. Däremot framgår i den proposition som låg till grund för etableringen av myndigheten att ungdomarna ska ges en vård anpassad efter deras personliga förutsättningar. Våra bedömningsgrunder baseras till stor del på skrivningar om barnens rättigheter och övriga skrivningar om målen med SiS verksamhet. Utifrån detta operationaliseras bedömningsgrunder för granskningens tre delfrågor.

1.3.1 Barnets rättigheter

Målet för barnrättspolitiken är att barn och unga ska respekteras och ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet och inflytande.[13] Målet grundar sig bland annat i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) som syftar till att främja och skydda barnets rättigheter och intressen i samhället. Målet innebär att alla barn, oavsett bland annat ålder, kön, ursprung och funktionsnedsättning, ska få sina rättigheter tillgodosedda.[14] Barnkonventionen ratificerades av Sverige 1990 och antogs som lag 2018.[15]

I barnkonventionens artikel 3 anges att vid alla åtgärder som rör barn ska det i första hand beaktas vad som är till barnets bästa. Motsvarande bestämmelser finns i 1 kap. 2 § SoL samt i 1 § femte stycket LVU. I både LVU och SoL framgår att barnets bästa ska vara avgörande vid beslut av vård enligt LVU. Barnets bästa har alltså getts mer tyngd i både LVU och SoL än i barnkonventionen. Även i SiS instruktion framgår att det ska tas särskild hänsyn till barns bästa.[16]

Barnets bästa är en viktig utgångspunkt för granskningen. Barn och ungdomar som tvångsomhändertas är en särskilt utsatt grupp. Socialnämnden har under vårdtiden samma ansvar som vårdnadshavaren för den ungas grundläggande rättigheter.[17] I regeringsformens likabehandlingsprincip framgår att den ”offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.”[18] Av barnkonventionen framgår att staten är skyldig att ge barn som berövas sin familj särskilt skydd och stöd.[19] Ovanstående medför att ungdomar som tvångsomhändertas måste försäkras en trygg, säker och respektfull tillvaro, men även erbjudas något som på sikt förbättrar deras situation och förutsättningar.

I artikel 37 barnkonventionen, punkt b och c framgår även att frihetsberövande endast ska användas som sista utväg och för kortast lämpliga tid, samt att varje frihetsberövat barn ska behandlas ”humant och med respekt för människans inneboende värdighet och på ett sätt som beaktar behoven hos personer i dess ålder.”[20]

1.3.2 Målen med SiS ungdomsvårdsverksamhet

En utgångspunkt för SiS verksamhet är att alla som behöver det ska kunna beredas plats, vilket var ett krav från riksdagen när de fattade principbeslut i maj 1991 om att föra över SiS verksamhet från kommunerna och dåvarande landstingen till staten. Vid bildandet av SiS framhöll regeringen vikten av att vården och behandlingsresurserna skulle differentieras vid de olika ungdomshemmen för att kunna tillgodose individuella behov och förutsättningar.[21] En tydlig ambition med reformen var att vården framöver skulle differentieras utifrån de placerades förutsättningar och med utgångspunkt i deras personlighetsutveckling.[22] Med andra ord ska en differentierad vård tillhandahållas så att varje ungdom kan få vård och behandling som är utformad utifrån de individuella problem som just den ungdomen har och som orsakat att hen placerats på ett ungdomshem.

Vi utgår även från det övergripande målet för socialtjänstens individ- och familjeomsorg som riksdagen beslutat om, som innebär att insatserna ska stärka skyddet för utsatta barn.[23] Regeringen beslutade i samband med regleringsbrevet för 2023 att SiS inom ramen för sin verksamhet ska ”… säkerställa att de barn, unga och vuxna som vårdas vid Statens institutionsstyrelse får en ändamålsenlig, god och rättssäker vård samt bättre förutsättningar för ett socialt fungerande liv utan missbruk, kriminalitet och annat socialt nedbrytande beteende.”[24] Med andra ord anser regeringen att SiS uppgift är att förbättra ungdomarnas förutsättningar. Detta ställer krav på att insatser ges och resultat uppnås.

Ungdomshemmen ska ge vård och behandling till de ungdomar som tvångsplaceras där. I SiS instruktion står att ”myndigheten ska utforma sin verksamhet så att den utgår från flickors och pojkars samt kvinnors och mäns villkor och behov”.[25] Mer än så specificeras inte i instruktionen. I sin senaste verksamhetsplan skriver SiS följande: ”Vi erbjuder en strukturerad vardagsmiljö samt en kunskapsbaserad, normerad, jämställd och målgruppsanpassad vård och behandling. Vården utformas utifrån individuella behov och tillsammans med den enskilde.”[26] Med normerad avses här att beslut tagits centralt om verksamhetens innehåll. Vad gäller vårdens innehåll så framgår det i Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om hem för vård eller boende att de arbetssätt och metoder som används på hemmen ska vara relevanta i förhållande till ungdomarnas vårdbehov, vara baserade på bästa tillgängliga kunskap och utformade med respekt för enskildas personliga integritet.[27]

I propositionen som låg till grund för inrättandet av SiS framgår även att den nya myndigheten ska lägga särskild vikt på uppföljning, utvärdering och utbildning av personal. Även att initiera forskning, metodutveckling och utbildningssatsningar ansågs vara prioriterat.[28] Enligt både SoL och Socialstyrelsens föreskrifter ska behandlingspersonalen ha den utbildning, erfarenhet och personliga lämplighet som behövs för att kunna utföra sina arbetsuppgifter. Personal som ger behandling enligt en viss metod ska även ha en relevant utbildning för just den metoden. Personalens sammantagna kompetens vad gäller utbildning och erfarenhet ska ge förutsättningar för att dels kunna möta de behov av vård som målgruppen har, dels säkerställa en trygg och säker vård.[29]

1.3.3 Operationaliserade bedömningsgrunder per delfråga

Nedan anges operationaliserade bedömningsgrunder för varje delfråga, det vill säga Riksrevisionens bedömning av vad som är rimligt att förvänta sig av ansvariga aktörer på varje nivå.

Delfråga 1. Ger de särskilda ungdomshemmen ungdomar en individuellt anpassad vård och behandling i enlighet med deras vårdbehov?

Avsikten med att placera ungdomar på SiS är att de vid utskrivning ska vara rustade att leva ett socialt fungerande liv, alternativt rustade för fortsatta insatser i öppna vårdformer. En ändamålsenlig och differentierad vård och behandling rustar dem för det. För att kunna försvara en så ingripande åtgärd som ett tvångsomhändertagande, är det nödvändigt att ungdomarna faktiskt ges en individuellt anpassad vård och behandling. Placeringen behöver därmed innebära något mer än enbart låst förvaring. Det är enligt Riksrevisionen rimligt att ställa följande krav på ungdomshemmen: