Uppföljning

Riksrevisionen granskade det samlade stödet till solel utifrån Sveriges energi- och klimatpolitiska mål. Granskningen omfattade Energimyndigheten och regeringen. Granskningen analyserade om underlagen var tillräckliga och transparenta, speciellt avseende samhällsekonomiska analyser, och om det samlade stödet till solel har bidragit till Sveriges mål inom energi- och klimatpolitiken på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt.

Motivet till granskningen var att subventionen till solel per producerad kilowattimme var hög jämfört med andra förnybara elproduktionstekniker som erhöll teknikneutrala stöd, till exempel vindkraft. Vid tiden för granskningen omfattade det samlade stödet till solel förutom elcertifikat även investeringsstöd, skattereduktion och skattenedsättningar. Det samlade stödet (exklusive elcertifikatsystemet) kunde på sikt innebära en potentiellt stor statsfinansiell kostnad, speciellt om solelproduktionen skulle öka markant. Enligt Energimyndighetens beräkning skulle solel behöva utgöra mellan 5 och 10 procent av den totala elanvändningen i Sverige 2040 för att kunna bidra till målet om 100 procent förnybar elproduktion. Granskningens syfte var att undersöka om stöden var kostnadseffektiva och om kostnadseffektivitet beaktades vid utformningen. Detta eftersom en viktig utgångspunkt för energi- och klimatmålen var att statens insatser skulle vara kostnadseffektiva.

Den övergripande slutsatsen var att underlagen till stor del saknade samhällsekonomiska analyser, och att stödens kostnadseffektivitet i förhållande till målet om ökad förnybar el inte hade belysts i tillräcklig omfattning. Det var inte tydligt hur specifika stöd till solel kunde motiveras, givet målet att öka förnybar elproduktion på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt.

Riksrevisionen lämnade rekommendationer till regeringen i syfte att åstadkomma bättre beslutsunderlag som i förlängningen kan påverka utformningen av det samlade stödet till solel. Då kan de på ett mer kostnadseffektivt sätt bidra till att uppnå förnybarhetsmålet. Rekommendationerna var följande:

• Låt analysera det samlade stödet till solel utifrån ett övergripande perspektiv, där solel jämförs med andra förnybara tekniker. Det skapar förutsättningar för att åstadkomma en kostnadseffektiv styrning mot förnybarhetsmålet, där alla väsentliga samhällsekonomiska konsekvenser beaktas.
• Tydliggör de mekanismer och andra värden som utgör grunden för teknikspecifika stöd till solel. Dessa bör analyseras och, så långt som det är möjligt, kvantifieras. De väsentligaste delarna av en sådan analys bör rapporteras till riksdagen. Ett sådant underlag skulle underlätta bedömningen av hur stöden bör utformas för att bidra till förnybarhetsmålet på ett kostnadseffektivt sätt.
• Skapa bättre förutsättningar för långsiktiga och stabila spelregler för investeringar i solel genom att låta analysera och redovisa de långsiktiga statsfinansiella effekterna av det samlade solelstödet. En sådan analys kan minska risken för att stöden måste revideras.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

Regeringen framhöll i sin skrivelse med anledning av granskningen att investeringarna i solceller stadigt ökat. Vidare konstaterade regeringen att elcertifikatsystemet var det huvudsakliga styrmedlet för att öka andelen förnybar el och att detta var ett kostnadseffektivt och teknikneutralt styrmedel. Enligt regeringen hade flera av stöden till solel införts för att förenkla för mikroproduktion av förnybar el. Regeringen angav att syftet med investeringsstödet bland annat var att öka användningen av solcellssystem och att elproduktionen från solceller skulle öka med minst 2,5 gigawattimmar. Enligt regeringen hade dessa mål nåtts.

Regeringen välkomnade Riksrevisionens synpunkter som i stora delar ansågs relevanta och instämde i att det inte finns en samlad omfattande samhällsekonomisk analys av stöden till solel. Vidare angav regeringen att det var viktigt att jämföra solel med andra förnybara tekniker vid analys av hur de långsiktiga energi- och klimatpolitiska målen kan nås. Investeringsstödet till solel borde, enligt regeringen, utvärderas i förhållande till om det främjat tillkomsten av en fungerande marknad och minskat systemkostnaderna.

Näringsutskottet framhöll i sitt ställningstagande att regeringens skrivelse och Riksrevisionens granskningsrapport var viktiga underlag för att riksdagen skulle kunna följa och ta ställning till olika förslag som rörde energipolitiken i allmänhet och det statliga stödet till viss elproduktion i synnerhet.

Näringsutskottet menade att utbyggnad av tillförseln av förnybar el var en viktig åtgärd för att nå energi- och klimatmålen. Utskottet instämde med regeringen i att det behövdes ett riktat stöd för att främja teknik som ännu inte var tillräckligt konkurrenskraftig, såsom solel. Enligt utskottet var de statsfinansiella effekterna av investeringsstödet till solceller kända eftersom det var ett specificerat budgetanslag. Utskottet noterade vidare att pågående utredningar skulle bidra med underlag för en mer omfattande samhällsekonomisk analys. Utskottet noterade vidare att regeringen avsåg att redovisa motiv och effekter av stödet till solel och att arbete pågick för att förenkla förfarandena som rörde stödet. Riksdagen beslutade att lägga regeringens skrivelse till handlingarna.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Regeringen hänvisade i sin skrivelse till pågående utredningar som skulle bidra med underlag för en mer omfattande samhällsekonomisk analys, som utredningen om mindre aktörer i ett energilandskap i förändring och Regeringskansliets interna utredning om vissa frågor som rörde skattereduktion för mikroproduktion av förnybar el och elcertifikat. Enligt regeringen behövdes ett riktat stöd för att främja teknik som ännu inte var tillräckligt konkurrenskraftig, som solel. Vidare bedömde regeringen att risken för att investeringsstödet skulle få långsiktiga statsfinansiella effekter var försumbar eftersom stödet var begränsat till perioden 2009–2020.

Slutligen meddelade regeringen att man avsåg att utförligt redovisa motiv till och effekter av det samlade stödet till solel, inklusive långsiktiga statsfinansiella effekter och motiv för teknikspecifika stöd. Vidare avsåg regeringen att följa upp Energiöverenskommelsens energipolitiska mål i kontrollstationer vart fjärde år från 2018. Regeringen ansåg i och med skrivelsen att granskningsrapporten var slutbehandlad.

Utredningen om mindre aktörer i ett energilandskap, som regeringen hänvisar till i sin skrivelse om granskningen, lämnade sitt slutbetänkande i oktober 2018. Regeringskansliet hänvisar till att utredningen omfattar en övergripande konsekvensanalys som är bredare än solceller och att nyttan med solceller i energisystemet är översiktligt belyst. I utredningen föreslogs en successiv utfasning av investeringsstödet till solel. Huvudförslaget i utredningen var att införa ett system för vita certifikat för eleffektivisering, alternativt ett auktioneringssystem för eleffektivisering. Betänkandet gick på remiss 2019 och regeringen tillsatte i oktober 2021 en utredning om vita certifikat. Den interna utredningen om skattereduktion för mikroproduktion av förnybar el och elcertifikat är inte färdig, enligt Regeringskansliet.

Den första kontrollstationen för Energiöverenskommelsen redovisades i juni 2019. Den var enligt regeringen av begränsad omfattning och omfattade inte någon analys av olika styrmedel. Regeringen hänvisade dock till pågående arbeten inom olika myndigheter, bland annat Svenska kraftnäts elmarknadsanalys och Energimyndighetens analys av olika vägar till målet om 100 procent förnybar elproduktion. Energimyndigheten valde i den senare rapporten att inte göra en fullständig samhällsekonomisk konsekvensanalys, utan angav att syftet var att ge en förståelse för vad en kostnadseffektiv utbyggnad av ett förnybart elsystem innebär. Enligt Energimyndigheten behandlade rapporten delvis frågan som regeringen avsåg att utreda, men inte kopplad till solel utan mer utifrån ett helhetsgrepp. Rapporten omfattade dock ett solscenario. Regeringen hänvisade även till Konjunkturinstitutets analys av energipolitikens kostnadseffektivitet samt analys av investeringsstödet till solceller. Enligt Konjunkturinstitutets analys hade de relativt stora anslagen till solcellstöd kostat mycket, men bidragit marginellt till ambitionen att nå 100 procent förnybar elproduktion.

Riksrevisionen har frågat Regeringskansliet om regeringen utförligt har redovisat motiv till och effekter av det samlade stödet till solel. Regeringskansliet hänvisar till att Energimyndigheten under 2021 presenterat scenarier för energisystemet och att Svenska kraftnät tagit fram en långsiktig elmarknadsanalys. Vidare hänvisar Regeringskansliet till att bidragen till fossilfri el löpande följs upp i Energimyndighetens årliga rapporter Energiläget och Energiindikatorer, samt att den elektrifieringsstrategi som snart kommer att beslutas kommer att belysa långsiktiga förutsättningar för att klara klimatmål m.m.

Riksrevisionen har frågat Energimyndigheten om man fått ett sådant uppdrag som regeringen avser i sin skrivelse eller om myndigheten genomfört ett liknande egeninitierat uppdrag. Enligt Energimyndigheten har man inte fått något liknande uppdrag. I regleringsbrevet avseende budgetåret 2022 har Energimyndigheten ett mål och återrapporteringskrav att redovisa hur medlen till solceller och energilagring fördelats och att redovisa resultat och effekter som följer av stödet. Det handlar i detta fall inte om en komparativ effektanalys av olika styrmedel utan om ett enskilt styrmedel. Enligt Energimyndigheten har frågan om solcellstödets effekter delvis behandlats i rapporten om 100 procent förnybar el och i rapporten om förenklad administration av solcellstödet. I den senare rapporten föreslår Energimyndigheten en stegvis utfasning av investeringsstödet till solel.

Såvitt Riksrevisionen kan bedöma har regeringen ännu inte redovisat samhällsekonomiska eller långsiktiga statsfinansiella effekter av det samlade stödet till solel. I sammanhanget är det relevant att notera att investeringsstödet avvecklades 2020.

Avslutande bedömning och kommentarer

Regeringen uppgav i sin skrivelse att Riksrevisionens synpunkter i stora delar är relevanta. Riksrevisionen kan dock inte se att regeringen och granskade organisationer har vidtagit åtgärder som en följd av Riksrevisionens rapport. Regeringen har enligt sin skrivelse för avsikt att utförligt redovisa motiv till och effekter av det samlade stödet till solel, inklusive långsiktiga statsfinansiella effekter och motiv för teknikspecifika stöd. Det är inte tydligt om Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer ännu har tagits om hand. Eftersom investeringsstödet avvecklades 2020 är det mindre sannolikt att ytterligare åtgärder kommer att vidtas kopplade till granskningens rekommendationer. Enligt Riksrevisionen är det svårt att bedöma om de problem och brister som vi belyste i rapporten har hanterats eller om de kvarstår.