Uppföljning

Granskningen avsåg det statliga finansieringssystemet för omhändertagande av kärnavfall och använt kärnbränsle, som omfattar stora belopp och spänner över lång tidshorisont. Systemet bygger på att tillståndshavarna betalar in kärnavfallsavgifter till Kärnavfallsfonden. De måste även ställa ekonomisk säkerhet för beslutade avgifter som ännu inte betalats in och för oplanerade händelser. Skillnaden mellan beräknade framtida kostnader och de avsatta medlen i fonden ska täckas genom dels tillståndshavarnas fortsatta avgifter till fonden, dels genom avkastningen på tillgångarna i fonden. Strålsäkerhetsmyndigheten lämnade förslag till regeringen om storleken på avgifter och säkerheter för reaktorinnehavare och beslutade om storleken för övriga tillståndshavare. Regeringen beslutade om storleken på avgifter och säkerheter för reaktorinnehavare. Riksgäldskontoret granskade formen på de säkerheter som skulle ställas och beslutade om detta för övriga tillståndshavare. Reaktorinnehavarnas säkerheter godkändes av regeringen efter yttrande av Riksgäldskontoret.

Granskningen undersökte om bedömningen av risken för att staten får stå för kostnaderna för omhändertagande av kärnkraftens restprodukter är välgrundad och om den är samlad och transparent rapporterad. Granskningen uppmärksammade även ytterligare möjligheter för att minska denna risk. Den huvudsakliga slutsatsen var att det fanns stora osäkerheter i, och oenigheter om, hur stora de framtida kostnaderna och intäkterna i finansieringssystemet kan bli. Dessutom hade systemet sannolikt varit underfinansierat och statens ekonomiska säkerheter varit otillräckliga. Regeringen och de ansvariga myndigheterna hade inte gjort några samlade bedömningar av riskerna eller rapporterat om dessa till riksdagen. Myndigheterna hade inte använt sina möjligheter att besluta om föreskrifter och riskbegränsande villkor för att begränsa statens risk.

Riksrevisionen lämnade sammanfattningsvis följande rekommendationer till regeringen:

• Se till att de samlade riskerna i finansieringssystemet kan bedömas och ge en myndighet ett formellt helhetsansvar för analys och bedömning av risker i systemet.
• Utveckla rapporteringen till riksdagen av de samlade riskerna i finansieringssystemet utifrån en återkommande rapportering av helheten i systemet.
• Låt utreda om moderbolagen i stället för reaktorbolagen ska ha det primära betalningsansvaret för kärnavfallsavgifter och ekonomiska säkerheter.
• Låt en myndighet med expertkunnande om prognoser fastställa de externa ekonomiska faktorer som påverkar kostnadsberäkningarna i finansieringssystemet.

Riksrevisionen lämnade följande rekommendation till Strålsäkerhetsmyndigheten och Riksgäldskontoret:

• Använd aktivt föreskriftsrätten och rätten att utfärda riskbegränsande villkor samt andra verktyg som de enligt finansieringslagstiftningen har rätt till.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I skrivelsen instämde regeringen i Riksrevisionens slutsats när det gäller kostnadssidan i finansieringssystemet. Regeringen ansåg att den nya finansieringslagstiftningen från 2017 tydliggör hur kostnadsberäkningarna ska göras, vilket skulle överbrygga vissa av oenigheterna mellan aktörerna och därmed bidra till att minska statens risk. Det fanns också osäkerheter kring de framtida avgiftsintäkterna men de var inte lika stora som osäkerheterna kring kostnaderna. Regeringen avsåg att i vart tredje års budgetproposition från och med 2019 redovisa en samlad bedömning av systemets balans och statens samlade risk. Regeringen hade under 2017 beslutat att till senare delen av 2018 föra över Strålsäkerhetsmyndighetens ansvar enligt finansieringslagstiftningen till Riksgäldskontoret. Enligt regeringen skulle Riksgäldskontoret ha ett övergripande ansvar för att analysera och bedöma riskerna i systemet. Regeringen avsåg att se över om en myndighet med expertkunnande om prognoser skulle fastställa de externa ekonomiska faktorerna. Regeringen avsåg också att se över det primära ansvaret för kärnavfallsavgifter och säkerheter men avvaktade resultatet av en tillsatt utredning.

Försvarsutskottet instämde med Riksrevisionen och regeringen om vikten av att det inte finns osäkerheter eller oenigheter om hur omfattande framtida kostnader och intäkter i finansieringssystemet kan bli. Utskottet välkomnade de vidtagna åtgärderna, bedömde de aviserade åtgärderna som relevanta och såg fram emot att ta del av det framtida översynsarbetet i enlighet med skrivelsen. Riksdagen lade skrivelsen till handlingarna.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Miljödepartementet framhåller att det är Riksgäldskontoret som har helhetsansvaret för finansieringssystemet. För att tydliggöra detta har regeringen gett myndigheten i uppdrag i regleringsbrev att med hjälp av andra berörda myndigheter och aktörer bedöma och redovisa statens samlade risk i systemet.

Regeringen gav i Riksgäldskontorets regleringsbrev för 2019 uppdrag till myndigheten att redovisa hur arbetet med finansiering av kärntekniska restprodukter hade bedrivits och att ge en samlad bild av finansieringssystemet och samarbetet med berörda myndigheter. Regeringen gav Riksgäldskontoret uppdrag med samma innebörd i regleringsbrev för 2020, med tillägget att den samlade bilden skulle innehålla en analys och bedömning av statens samlade risk i systemet. Också i regleringsbrev för 2021 gav regeringen sådana uppdrag till Riksgäldskontoret.

Regeringen angav i budgetpropositionen för 2020 att redovisningen om finansieringssystemet och statens samlade risk skulle utvecklas i kommande budgetpropositioner med anledning av Riksrevisionens rekommendationer. I budgetpropositionen för 2021 uppgav regeringen att den arbetade för att kontinuerligt utveckla redovisningen om systemet i budgetpropositionen. Regeringen avsåg att återkomma med en mer utvecklad redovisning. I budgetpropositionen för 2022 redovisade regeringen huvuddragen i Riksgäldskontorets redovisning från april 2021 om den samlade bilden av systemet. Regeringen redovisade också förändringar i Kärnavfallsfondens totala avkastning och balansräkning för reaktorinnehavare. Miljödepartementet anger att omfånget och detaljeringsgraden i redovisningen kommer att variera mellan olika år, beroende på om regeringen till exempel under respektive föregående år beslutat om kärnavfallsavgifter. För år efter det att regeringen fattat sådana beslut, kommer redovisningen till riksdagen att bli mer omfattande.

Riksgäldskontoret påbörjade under 2018 utvecklingen av en modell för samlad riskanalys av finansieringssystemet. Slutförandet av modellutvecklingen under 2020 omöjliggjordes av pandemin. Därför lämnade Riksgäldskontoret ett förslag till regeringen om kärnavfallsavgifter och finansieringsbelopp enbart för 2021 och föreslog att kompletteringsbeloppen för perioden 2018–2020 skulle förlängas till 2021. Regeringen beslutade i enlighet med myndighetens förslag.

Under 2021 lämnade Riksgäldskontoret förslag till regeringen om kärnavfallsavgifter med mera för åren 2022–2023. Samtidigt publicerade myndigheten en beskrivning av den nya modellen för samlad riskanalys. Enligt Riksgäldskontoret har myndigheten nu en ganska rättvisande bild av hur stora säkerheterna behöver vara och de täcker upp en situation där bolagen inte fullgör sina åtaganden. Modellen gör det även möjligt att publicera kvartalsvisa rapporter av tillgångar och skulder i systemet.

När det gäller frågan om moderbolagen ska ha det primära betalningsansvaret, lämnade regeringen 2020 en proposition om ett förtydligat statligt ansvar för vissa kärntekniska verksamheter till riksdagen. Den behandlade några utredningsförslag som var lämpliga att gå vidare med innan det större arbetet med en ny kärntekniklag. Förslagen rörde huvudsakligen tydliggörande av statens ansvar i miljöbalken och kärntekniklagen. Utredningens förslag om ny kärntekniklag bereds enligt Miljödepartementet fortsatt inom Regeringskansliet och regeringen har inte vidtagit några ytterligare åtgärder. Miljödepartementet framhåller dock att Riksgäldskontoret tidigare har föreslagit, och regeringen under 2020 och 2021 har beslutat, om säkerheter som ställts som moderbolagsborgen och med riskbegränsande villkor för dem.

Regeringen har inte vidtagit några åtgärder i fråga om att låta en myndighet med expertkunnande om prognoser fastställa de externa ekonomiska faktorerna i kostnadsberäkningarna. Miljödepartementet har dock lyft fram vikten av välgrundade prognoser till Riksgäldskontoret. Riksgäldskontoret anger att prognoser över utvecklingen av sådana faktorer ingår i underlagen för myndighetens förslag till regeringen om kärnavfallsavgifter med mera. Enligt myndigheten har behovet av att låta en myndighet med expertkunnande om prognoser fastställa faktorerna minskat betydligt.

I fråga om att aktivt använda föreskriftsrätten och riskbegränsande villkor, beslutade Riksgäldskontoret 2020 föreskrifter om finansiering av kärntekniska restprodukter. Föreskrifterna är en basreglering när det gäller kostnadsberäkningar. En viktig befogenhet som myndigheten har fått genom den nya finansieringsförordningen är att utfärda förelägganden. Den har använts frekvent för att få del av olika underlag till kärnkraftsindustrins kostnadsberäkningar. När det gäller riskbegränsande villkor, har Riksgäldskontoret hittills föreslagit regeringen att besluta om sådana för perioden 2018–2020 och för 2021. Regeringen har följt Riksgäldskontorets förslag.

Avslutande bedömning och kommentarer

Regeringen och Riksgäldskontoret har vidtagit flera åtgärder för att minska statens risk i finansieringssystemet. Vissa har sin grund i Riksrevisionens granskning. Miljödepartementet anger att åtgärderna har lett till en hel del förbättringar i fråga om bedömningar av risker i systemet. Det anges inte finnas kvarstående större brister i systemet, men däremot fortsatt ett behov av att följa utvecklingen av systemet och åtgärderna som vidtagits. Överföringen av ansvaret till Riksgäldskontoret och rekommendationen om bedömning och rapportering av samlade risker i systemet har medfört att redovisningen har förbättrats och att regeringen har fått en bättre samlad bild. Därmed kan regeringen ge en bättre rapportering till riksdagen.

Också Riksgäldskontoret anger att överföringen av ansvaret till myndigheten har medfört en bättre samlad bild över systemet. Däremot är det svårt att särskilja vilka åtgärder som lett till vilka effekter. En återstående fråga är hur riskanalysen kan utvecklas från att baseras på en samhällssituation där det mesta fungerar, till en situation där det inte gör det. Granskningen pekade ut problem och svagheter och utgjorde därmed en grund för att föreslå och vidta förbättringsåtgärder. Rekommendationen om att aktivt använda föreskriftsrätten och rätten att utfärda riskbegränsande villkor har använts som skäl till föreskrifterna och i yttrande om riskbegränsande villkor.