Uppföljning

Riksrevisionens granskning syftade till att visa om regeringens styrning av bolag med samhällsuppdrag anpassades så att styrningen gav goda förutsättningar för att samhällsuppdragen skulle kunna utföras väl.

Ungefär hälften av de bolag som förvaltas av Näringsdepartementet har samhällsuppdrag beslutade av riksdagen som syftar till att uppnå andra mål än ekonomisk avkastning. Regeringen började 2013 fastställa särskilda uppdragsmål för dessa bolag, för att kunna mäta och följa upp att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. Det var ofta otydligt vad som var uppdragens samhällsnytta och man ville möjliggöra uppföljning och redovisning. 2014 noterade näringsutskottet att samhällsuppdragens kostnader behöver fastställas.

Riksrevisionen bedömde att många samhällsuppdrag var allmänt hållna. Bolag som fått uppdragsmål hade däremot tydligare uppdrag. Men arbetet med uppdragsmålen gick långsamt. När granskningen genomfördes hade sedan 2013 enbart 8 av 23 bolag med samhällsuppdrag fått uppdragsmål.

Granskningen visade att många bolag upplevde målkonflikter mellan samhällsuppdraget och ekonomiska mål. Riksrevisionen bedömde att regeringen i stor utsträckning gett bolagens styrelser ansvar för att hantera sådana konflikter. Enligt Riksrevisionen innebär detta att höga krav behöver ställas på att uppföljningar och redovisningar av samhällsuppdragen noggrant behandlar konflikterna. Kostnader för samhällsuppdragen och risker för måluppfyllelsen behandlades enligt Riksrevisionen i begränsad omfattning i regeringens dialoger med styrelseordföranden.

Riksrevisionen noterade att regeringens årliga redogörelse till riksdagen om bolag med statligt ägande inte innehöll sammanhållen redovisning om grundläggande förhållanden för samhällsuppdragen. Bolagens externa redovisning saknade också i många fall upplysningar om centrala förhållanden avseende samhällsuppdragen.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att

• påskynda genomförandet av uppdragsmålsprocessen
• utveckla sin årliga redogörelse till riksdagen om bolagen
• överväga att ställa krav på redovisning av särkostnaderna för samhällsuppdrag även av företag som inte behöver det enligt transparenslagen
• verka för att bolagens årsredovisningar blir tydligare avseende samhällsuppdragen.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I skrivelsen till riksdagen med anledning av granskningsrapporten uppgav regeringen att den delade Riksrevisionens uppfattning att tydliga mål ger bättre möjligheter till uppföljning, styrning och redovisning. Regeringen ansåg att Riksrevisionens rapport var slutbehandlad genom skrivelsen.

Regeringen delade Riksrevisionens bedömning att många uppdrag var allmänt hållna och att uppdragsmålsprocessen var ett viktigt verktyg för att förtydliga samhällsuppdragen. Enligt regeringen stod fem bolag på tur att få uppdragsmål. Regeringen avsåg att fortsätta arbeta med uppdragsmålprocessen, med målsättningen att en uppdragsmålsprocess ska genomföras utan dröjsmål för samtliga bolag med samhällsuppdrag, men i den takt som förutsättningarna och tillgängliga resurser tillåter.

Regeringen avsåg även att fortsätta utvecklingen av den årliga redogörelsen till riksdagen med verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande. Man vill säkerställa att riksdagen får en god bild av den statligt ägda bolagsportföljen, inklusive återrapportering av samhällsuppdragen. Regeringen avsåg att stegvis förtydliga och utveckla en sammanhållen rapportering av måluppfyllelsen för bolag med samhällsuppdrag, med början i redogörelsen för bolag med statligt ägande 2017 som lämnas till riksdagen under 2018. Regeringen skulle inom ramen för detta arbete även överväga hur uppföljningen och redovisningen av kostnaderna för samhällsuppdragen ska kunna förbättras samt om resultatredovisningen för respektive bolag kan utvecklas och göras mer enhetlig.

Regeringen instämde delvis i Riksrevisionens rekommendation om ökad tydlighet i bolagens årsredovisningar avseende samhällsuppdragen. Regeringen avsåg att verka för att innehållet och tydligheten i bolagens årsredovisningar förbättrades. Regeringen avsåg också att verka för att ägaranvisningar, uppdragsmål och ekonomiska mål skulle vara mera lättillgängliga och samlade på webbplatsen för respektive bolag med samhällsuppdrag. Regeringen avsåg också att överväga hur redovisningen av kostnaderna för samhällsuppdragen ska kunna förbättras. Mot bakgrund av att ansvaret för att balansera bolagets olika mål ligger på styrelsen så instämde regeringen i att det ligger nära till hands att ställa upp ett krav på redovisning av eventuella målkonflikter i bolagets redovisning. Regeringen ville dock framhålla att det finns svårigheter med ett generellt krav på sådan redovisning och att upplevda målkonflikter kan vara ett resultat av avvägningar som regeringen gjort inom ramen för budgetprocessen som innebär att olika samhällsnyttor ställs mot varandra. Eftersom frågan om anslagens storlek är en budgetfråga, vars överväganden och skäl även fortsatt bör lämnas i budgetpropositionen, avsåg regeringen att i stället verka för att måluppfyllelsen ges ökad transparens i bolagens årsredovisningar.

I näringsutskottets betänkande med anledning av regeringens skrivelse underströk utskottet vikten av att regeringen fastställer uppdragmål för alla statligt ägda bolag som riksdagen beslutat om ett samhällsuppdrag för. Utskottet såg positivt på att regeringen avsåg att utveckla en sammanhållen rapportering om måluppfyllelsen för bolag med samhällsuppdrag med början i den årliga redogörelsen för bolag med statligt ägande 2018. Utskottet förordade i och med detta att skrivelsen skulle läggas till handlingarna.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Efter Riksrevisionens granskning har regeringen utfört en översyn av processen med fastställande av uppdragsmål. Det har lett till att bolagsförvaltningen på Regeringskansliet har förtydligat grundförutsättningar för att ett uppdragsmålsprojekt ska kunna påbörjas och genomföras med goda resultat. Även bolagsförvaltningens uppföljning och redovisning av samhällsuppdragen och dess kostnader har förtydligats. Process och metod för fastställande av uppdragsmål kommer kontinuerligt att ses över av bolagsförvaltningen.

Antalet bolag med uppdragsmål har succesivt ökat, med drygt ett bolag per år. Se tabell 1.

Tabell 1 Bolag som fått uppdragsmål

Källa: Redogörelserna till riksdagen för bolag med statligt ägande 2017–2021.

2020 hade följande 13 bolag fått uppdragsmål: Almi, Göta kanalbolag, RISE Research Institutes of Sweden, Samhall, Saminvest, SEK Svensk Exportkredit, SOS Alarm, SSC Svenska rymdaktiebolaget, Svedab, Svenska spel, Swedavia, Swedfund International och Systembolaget.

Följande 9 bolag hade 2020 ännu inte fått uppdragsmål: APL Apotek Produktion & Laboratorier, Dramaten, Miljömärkning Sverige, Operan, Statens Bostadsomvandling, Sveaskog, Teracom Group, Visit Sweden och Voksenåsen.

Från och med 2018 års redogörelse till riksdagen för företag med statligt ägande inkluderade regeringen ett särskilt avsnitt om samhällsuppdragen och en förteckning över bolag som fått uppdragsmål. Regeringen har också sedan dess inkluderat en översiktstabell som visar vilka bolag som har särskilt beslutade samhällsuppdrag, vilka bolag av dessa som fått uppdragsmål, vilka dessa uppdragsmål är och i förekommande fall utfall i förhållande till målen.

Sedan 2018 års redogörelse till riksdagen för företag med statligt ägande, som innehåller uppgifter avseende 2017, visar regeringens fortsatta redogörelser att ett antal uppdragsmål för bolag saknar fastställda målnivåer.

Tabell 2 Bolag med uppdragsmål som saknar målnivåer

Källa: Redogörelserna för bolag med statligt ägande 2018–2021.

Näringsutskottet har i betänkandena med anledning av regeringens årliga redogörelser för bolagen med statligt ägande noterat de förbättringar som regeringen gjort i innehållet i dessa skrivelser. Samtidigt har näringsutskottet betonat vikten av att regeringens arbete i detta avseende fortsätter.

Regeringen har infört ett krav på att bolagen i sina årsredovisningar särskilt ska redovisa uppdragsmål för samhällsuppdrag om sådana finns, samt uppfyllelsen av uppdragsmålen. Detta gjorde regeringen i statens ägarpolicy 2017 som började tillämpas på årsredovisningar för räkenskapsåret 2017, alltså under våren 2018 efter Riksrevisionens granskning.

Näringsutskottet har också lyft särskilda frågor med avseende på samhällsuppdragen. Utskottet menar att regeringen behöver arbeta för att utveckla ägarstyrningen på detta område. Det bygger på såväl sådana fall där statligt ägda bolag eventuellt missbrukat en dominerande ställning, som slutsatser från Riksrevisionen och branschorganisationer. Grundläggande är att i de fall där bolagen har ett samhällsuppdrag ska detta utföras väl. Det är viktigt att dessa uppdrag redovisas tydligt och är styrande för bolagens verksamhet. Enligt utskottets uppfattning behöver regeringen tydliggöra att statligt ägda bolag ska vara föredömen när det gäller ledning och styrning och inte nyttja en dominerande ställning eller på annat sätt bidra till osund konkurrens.

Avslutande bedömning och kommentarer

Regeringen uttryckte i sin skrivelse med anledning av Riksrevisionens granskning att den i flera avseenden delade Riksrevisionens bedömningar och avsåg att följa Riksrevisionens rekommendationer.

Regeringen har vidtagit åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskning. Enligt Riksrevisionens bedömning har regeringens åtgärder inneburit att Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer tagits om hand i ett antal konkreta avseenden. Det har i sin tur inneburit en förbättring av regeringens redovisning till riksdagen. Uppdragsmål har satts för fler bolag med statligt ägande som har särskilt beslutade samhällsuppdrag, men det är inte uppenbart att detta arbete tydligt har påskyndats.

Regeringen har påpekat för bolagen att deras årsredovisningar behöver vara tydliga med bolagens uppdragsmål och uppfyllelsen av dessa mål om sådana finns.

Av de problem och brister som granskningen uppmärksammade, bedömer Riksrevisionen att följande fortfarande inte har åtgärdats.

Uppföljningen visar att 9 av de 22 bolagen med särskilt beslutade samhällsuppdrag fortfarande saknar uppdragsmål fyra år efter granskningens publicering. Det finns därför anledning att förvänta sig att även dessa bolag får uppdragsmål.

Riksrevisionen bedömde i granskningen att många samhällsuppdrag var allmänt hållna. Att en viss del av fastställda uppdragsmål saknar målnivåer kan vara ett tecken på att det i viss mån fortfarande är så.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att överväga att ställa krav på redovisning av särkostnaderna för samhällsuppdrag även av företag som inte behöver det enligt transparenslagen. Näringsutskottet har gjort uttalanden om bolagens agerande med avseende på utnyttjande av dominerande ställning och osund konkurrens.