Uppföljning

Riksrevisionen konstaterade i en granskning från 2009 att dåvarande Vägverket saknade tillräckliga och tillförlitliga underlag för att säkerställa ett effektivt underhåll. Granskningen delades upp i tre övergripande frågeställningar som tillsammans syftade till att belysa effektiviteten i Trafikverkets underhåll av belagda vägar.

• Upprätthålls vägkapitalet på ett effektivt sätt?
• Har Trafikverket tillräcklig kunskap om vägnätets tillstånd för effektiv planering och prioritering av underhållsåtgärder?
• Möjliggör Trafikverkets planeringsprocess effektiv prioritering och effektivt genomförande av underhållsåtgärder?

Granskningen berörde regeringen och Trafikverket. Den utgick från Trafikverkets ansvar som väghållare för statliga vägar, de transportpolitiska målen, och att statlig verksamhet ska eftersträva hög effektivitet och iaktta god resurshushållning.

Granskningen visade att Trafikverkets kunskap om vägens underliggande lager var begränsad. Till exempel saknades sammanställd information om förekomsten av och skicket på vägtrummor, vägens avvattningsförmåga, beläggningens tjocklek och annan geoteknisk information om vägkroppens tillstånd och sammansättning. Underlagen för beräkning av eftersläpande underhåll hade brister. Trafikverket hade inte redovisat dessa kunskapsbrister till regeringen. Det innebär att även regeringens underlag för den långsiktiga ekonomiska planeringen var bristfälligt.

Riksrevisionen bedömde att Trafikverket använde samhällsekonomiska analyser i begränsad utsträckning i planeringsarbetet. Anledningen var att Trafikverket saknade verifierade effektsamband för de flesta kopplingar mellan vägens uppmätta skick och effekter för trafikanter och omgivning.

Riksrevisionen bedömde vidare att variationer och osäkerhet i tilldelningen av medel till Trafikverket för beläggningsunderhåll ledde till en risk för mindre kostnadseffektivt underhåll och att vissa åtgärder med hög prioritering inte kunde genomföras under det aktuella verksamhetsåret. Trafikverket hade begränsade möjligheter att parera osäkerheten genom att nyttja anslagskrediten för drift och underhåll av vägar eftersom den endast får användas för att hantera katastrofer och oförutsedda händelser.

Riksrevisionen riktade följande rekommendationer till regeringen och Trafikverket.

• Regeringen bör se över Trafikverkets möjligheter och villkor för anslagskredit för drift och underhåll av vägar.
• Trafikverket bör förbättra metodiken för bedömningar av eftersläpande underhåll och tydligt redovisa brister i underlagen till regeringen.
• Trafikverket bör påbörja arbetet med att implementera ytterligare effektsamband i arbetet med prioriteringen av underhållsåtgärder.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

Granskningsrapporten behandlades i regeringens skrivelse 2017/18:13. Regeringen instämde i Riksrevisionens iakttagelser avseende hur Trafikverket arbetade med underhåll av vägar och såg det som bekymmersamt att Trafikverkets utveckling och implementering av ytterligare effektsamband gick långsamt. Regeringen angav i skrivelsen att den därför hade uppdragit åt Trafikverket att redogöra för vilka effektsamband som saknades när det gäller underhållsåtgärder och vad Trafikverket gjorde för att utveckla nya effektsamband för att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv användning av resurserna. Regeringen såg inget behov av att se över Trafikverkets möjligheter och villkor för anslagskredit enligt Riksrevisionens rekommendation, utan framhöll i skrivelsen att den även i fortsättningen skulle användas för att omhänderta oförutsedda händelser som inte går att planera för, och prövas i varje enskilt fall.

Med anledning av skrivelsen lämnades en motion om att regeringen bör ge Trafikverket i uppdrag att förbättra metodiken för bedömningar av eftersläpande vägunderhåll och tydligt redovisa kunskapsbrister i underlagen till regeringen.

Trafikutskottet välkomnade Riksrevisionens granskning och regeringens uppdrag till Trafikverket. Utskottet bedömde sammanfattningsvis att frågan om det långsiktiga underhållet av vägnätet var väl beaktad och att regeringsuppdraget till Trafikverket tillgodosåg vad som framfördes i motionen. Utskottet ansåg att motionen borde avstyrkas och regeringens skrivelse läggas till handlingarna. Riksdagen biföll utskottets förslag till riksdagsbeslut.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Trafikverket återrapporterade regeringsuppdraget om effektsamband i form av en handlingsplan för det fortsatta utvecklingsarbetet. Planen är bland annat att utveckla kunskapen om väganläggningen och om effektsamband som ska möjliggöra bättre samhällsekonomiska analyser. Handlingsplanen består av ett antal punkter där behov av utveckling kunde konstateras och Trafikverket fördelade ansvaret för olika åtgärder inom organisationen. I handlingsplanen, som fortsatt uppdateras, listas 16 aktiviteter. Av dessa är sju idag genomförda, medan nio är pågående (vilket även kan innebära att det för tillfället saknas planerade åtgärder).

Den viktigaste nyheten för nya effektsamband är att Trafikverket har utvecklat effektsamband för tillståndsmåtten IRI/spårdjup och trafikanternas restid. Där beaktas trafikanternas restidsförlust i samband med sänkt hastighet på grund av längsgående ojämnheter (IRI) och spårbildning. Trafikverket använde modellen i arbetet med inriktningsunderlag till regeringen för perioden 2022–2033. För närvarande överväger inte Trafikverket att inkludera fler modeller i planeringen av vägunderhåll. Trafikverket uppger att det finns stora utmaningar med att ta fram samhällsekonomiska effektsamband, i synnerhet för det lågtrafikerade vägnätet. Effektsamband behöver kvalitetssäkrade data som i många fall inte finns tillgängliga idag.

Trafikverket har även genomfört åtgärder i enlighet med handlingsplanen för inventeringar av anläggningen och det eftersatta underhållet. Myndigheten har åtgärdat vissa brister som Riksrevisionen tog upp i granskningsrapporten. Underlaget för beräkning av avvattningsbrist (trummor) och vägkropp har blivit mer omfattande. Trafikverket har genomfört en stor inventering av höga vägbankar och har inventerat 210 000 trummor. Inventeringen är inte längre som tidigare begränsad till en enskild underhållsregion, vilket Riksrevisionen kritiserade i granskningsrapporten.

Trafikverket har vidare upphandlat ett nytt system för samhällsekonomiska analyser av tillståndet på vägens yta. Det nya systemet, Pavement Management System Tillgångsanalys, skulle ha varit klart att använda 2020, men IT-säkerhetsaspekter drog ut på tiden. Implementeringen av systemet pågår nu. Detta innebar att det tidigare systemet fick användas vid framtagning av inriktningsunderlag 2022–2033. Det nya systemet kommer att ge större analysmöjligheter. Tidigare var exempelvis analyser av avvattning geografiskt begränsade, men nu kommer det att vara möjligt att göra geografiskt mer omfattande analyser.

Till följd av granskningen har Trafikverket även ändrat hur myndigheten redovisar produktiviteten över tid för underhåll av belagda vägar från och med årsredovisningen för 2018. Trafikverket byggde vidare på en analys i granskningsrapporten som nu uppdateras årligen och inkluderas i resultatredovisningen.

Trafikverket kommer under 2022 att ha en anslagskredit omfattande 10 procent för väg- och järnvägsunderhållet. Det är en höjning mot tidigare period 2017–2021 då den i snitt legat på cirka 4 procent. Krediten på anslaget får användas flexibelt mellan väg och järnväg där det finns behov det enskilda året. Enligt företrädare för Regeringskansliet medger den höjda krediten att Trafikverket kan hantera oförutsedda händelser på ett förutsägbart sätt. Även om åtgärden inte genomfördes som ett resultat av granskningen kan den potentiellt bidra till att minska de effektivitetsproblem orsakade av variationer och osäkerhet i tilldelningen av medel för beläggningsunderhåll som konstaterades i granskningen.

Avslutande bedömning och kommentarer

Riksrevisionen bedömer att granskningen hade genomslag, genom att bidra till att påskynda arbetet på områden som var eftersatta vid tidpunkten för granskningen. Två av tre rekommendationer ledde till åtgärder från regeringen och Trafikverket. Förbättringar av de samhällsekonomiska analyser som ligger till grund för planeringen av underhåll är dock ett pågående arbete. Vissa förbättringar kvarstår att implementera i verksamheten medan andra delar i nuläget inte kan åtgärdas på grund av brist på kvalitativa data.

Företrädare för Regeringskansliet uppger att Riksrevisionens granskning belyste viktiga frågor och att regeringen har haft nytta av granskningen. Även företrädare för Trafikverket uppger att Riksrevisionens rapport har gjort nytta. Även om utvecklingen är del av ett löpande arbete så har revisionen enligt Trafikverket bidragit till att sätta fokus på områden där det finns behov, till exempel effektsamband. Arbetet har fått ökad takt och större prioritering internt hos Trafikverket.