Uppföljning

Riksrevisionen granskade den statliga tillsynsvägledningen till kommunal tillsyn inom fyra områden: alkoholtillsyn, kemikalietillsyn, livsmedelskontroll och den del av miljötillsynen som Naturvårdsverket har vägledningsansvar för. Med tillsynsvägledning avses råd och stöd, samordning samt uppföljning och utvärdering av den kommunala tillsynen. Granskningen innehöll slutsatser och rekommendationer som avser regeringen samt Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Livsmedelsverket, Folkhälsomyndigheten och länsstyrelserna.

Syftet med granskningen var att bedöma om tillsynsvägledningen utgör ett ändamålsenligt stöd för att de kommunala inspektörerna ska kunna utföra sin tillsyn på ett effektivt, rättssäkert och likvärdigt sätt. I granskningen ingick även att identifiera faktorer som generellt sett kan vara viktiga för en välfungerande tillsynsvägledning.

Motivet för Riksrevisionens granskning var att det saknas kunskap om hur myndigheternas tillsynsvägledning fungerar i praktiken och hur den varierar mellan olika områden. Detta samtidigt som regeringen har lyft fram tillsynsvägledning som det kanske viktigaste instrumentet för att komma till rätta med bristande likvärdighet i den kommunala tillsynen. Vi inriktade därför granskningen mot att öka kunskapen om hur tillsynsvägledningen fungerar inom olika områden samt hur den kan förbättras.

Riksrevisionens övergripande slutsats var att tillsynsvägledningen huvudsakligen fungerar tillfredsställande för kemikalietillsynen och livsmedelskontrollen, medan det finns brister i tillsynsvägledningen för framför allt alkoholtillsynen men även miljötillsynen. En bidragande orsak till bristerna inom de två senare områdena var enligt Riksrevisionens mening att myndigheterna valt en ineffektiv arbets- och ansvarsfördelning mellan central och regional nivå. Detta har i sin tur möjliggjorts genom en otydlig organisationsstyrning från regeringens sida.

Riksrevisionens rekommendation till regeringen:

• Säkerställ att de tillsynsvägledande myndigheterna har ett tydligt uppdrag samt att arbets- och ansvarsfördelningen inom respektive område är ändamålsenlig. I normalfallet bör den centrala myndigheten ha ett övergripande nationellt ansvar för tillsynsvägledning medan länsstyrelsen har ansvar för regional samordning och uppföljning.

Riksrevisionens rekommendationer till de centrala tillsynsvägledande myndigheterna:

• Säkerställ att det finns klargörande och användbara vägledningar i tillräcklig omfattning för den kommunala tillsynen.
• Etablera en effektiv ordning för att besvara tillsynsrelaterade frågor på ett klargörande sätt inom rimlig tid, och där svaren görs tillgängliga för alla inspektörer.
• Överväg att bedriva nationella tillsynsprojekt eller att kvalitetssäkra och sprida relevant material från regionala tillsynsprojekt till alla kommuner.
• Utvärdera kommunernas tillsyn och den egna tillsynsvägledningen i syfte att kontinuerligt utveckla tillsynsvägledningens effektivitet.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

Enligt regeringen bidrog Riksrevisionens iakttagelser till att identifiera möjliga förbättringar när det gäller arbets- och ansvarsfördelningen inom respektive tillsynsområde. Vidare bidrog iakttagelserna till att identifiera faktorer som är viktiga för att berörda myndigheters tillsynsvägledning ska fungera väl. Regeringen instämde delvis i Riksrevisionens sammanfattande bedömning att en otydlig organisationsstyrning från regeringen kan ha bidragit till att statens vägledning av den kommunala tillsynen brister inom områdena alkoholtillsyn och miljötillsyn. I och med denna skrivelse ansåg regeringen att Riksrevisionens rapport var slutbehandlad.

Miljö- och jordbruksutskottet ansåg, i likhet med såväl regeringen som Riksrevisionen, att en ändamålsenlig tillsynsvägledning är av stor betydelse för att säkerställa en enhetlig, likvärdig och effektiv tillsyn i hela landet. Utskottet noterade att frågan om organisation av och ansvar för tillsynsvägledning ingick i Miljötillsynsutredningens förslag. En majoritet av de remissinstanser som hade lämnat synpunkter på utredningens betänkande instämde i att det behövdes ett förtydligande av ansvarsfördelningen. Enligt skrivelsen skulle regeringen ta hänsyn till såväl remissinstansernas synpunkter som Riksrevisionens rekommendation om ansvarsfördelning i den fortsatta beredningen av Miljötillsynsutredningens förslag. Riksdagen biföll utskottets förslag om att lägga skrivelsen till handlingarna.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Åtgärder inom alkoholområdet

I skrivelsen angav regeringen att man tillsammans med berörda aktörer skulle analysera Riksrevisionens förslag om att förtydliga ansvarsfördelningen mellan nationell och regional nivå. Regeringen meddelade också att frågan om tillsynsvägledning skulle hanteras i samband med den aviserade översynen av Folkhälsomyndigheten, vilket eventuellt också kunde innebära förändringar i myndighetens instruktion.

Folkhälsomyndigheten har sedan dess fått en ny instruktion, men den innebar inte något förtydligande av myndighetens tillsynsvägledande uppgift. Däremot har regeringen under senare tid tillsatt en utredning som, bland många andra uppgifter, ska lämna förslag på ändringar i alkohollagen som innebär att Folkhälsomyndighetens tillsynsvägledande uppdrag förtydligas. Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2023.

Regeringen har även gett länsstyrelserna i uppdrag att utveckla och kvalitetssäkra arbetet med en strukturerad och likvärdig tillsyn av alkohol, tobak och andra nikotinprodukter. I uppdraget ingick bland annat att utveckla former för samverkan med relevanta aktörer på den regionala och lokala nivån, och att medverka till Folkhälsomyndighetens nationella samordning inom ANDTS-området. Det ingick även att underlätta och stödja kommunernas arbete med tillsyn och tillståndsgivning inom området, genom kontinuerlig kompetensutveckling och annat relevant stöd.

Därutöver har regeringen gett Folkhälsomyndigheten i uppdrag att ta fram en utbildning riktad mot kommunala alkoholhandläggare kopplat till myndighetens tolkningsstöd om serveringsbestämmelserna i alkohollagen. I uppdraget ingick att informera om lagstiftning, rättspraxis och förarbeten. Folkhälsomyndigheten återrapporterade uppdraget i september 2022.

Folkhälsomyndigheten angav att man har utvecklat tillsynsvägledningen på ett antal punkter sedan Riksrevisionens rapport publicerades. Bland annat har myndigheten vidtagit åtgärder för att korta svarstiderna på kommunernas frågor samt tagit fram och publicerat nytt utbildningsmaterial. Vidare har myndigheten förbättrat samverkan med kommuner och länsstyrelser och genomfört insatser för att förbättra sin uppföljning och utvärdering. Dessutom har man ökat produktionen av vägledningar och föreskrifter.

Åtgärder inom miljöområdet

Regeringen aviserade i sin skrivelse att man skulle vidta åtgärder för att förbättra statens vägledning av den kommunala tillsynen enligt miljöbalken. Bland annat genom att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan centrala myndigheter och länsstyrelser. Vidare framförde regeringen att Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till myndigheterna kunde behöva diskuteras och följas upp inom ramen för dialogen med Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket.

Efter granskningen föreslog regeringen förändringar i miljöbalken som innebar att bland annat Naturvårdsverket fick ett tydligare uppdrag. Detta dels genom att begreppet tillsyn fick en delvis ny innebörd, dels genom att tillsynsvägledning och tillsynsvägledande myndigheter infördes som självständiga begrepp. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens proposition. Dessa förslag hade tidigare framförts i Miljötillsynsutredningens betänkande, men enligt Regeringskansliet ingick även Riksrevisionens rapport i beslutsunderlaget.

Riksrevisionens förslag om att regeringen skulle säkerställa en ändamålsenlig arbets- och ansvarsfördelning avsåg framför allt relationen mellan de centrala myndigheterna och länsstyrelserna. Även här refererade regeringen i sin skrivelse till Miljötillsynsutredningens betänkande och dess förslag att centrala myndigheter bör ta initiativ till överenskommelser med länsstyrelserna om hur tillsynsvägledande uppgifter ska fördelas. Av kontakter med Regeringskansliet framgår att regeringen övervägde detta förslag, men att det inte resulterade i någon åtgärd, och att det heller inte pågår något arbete i denna del.

Naturvårdsverket angav att man har vidtagit åtgärder med anledning av rapporten. Bland annat har myndigheten inrättat en särskild enhet för tillsynsvägledning, och rekryterat fem nya handläggare. Vidare har myndigheten beslutat att bedriva en mer offensiv tolkningshjälp för att stödja kommunerna, samt följa upp tillsynsvägledningen i myndighetens kundundersökning. Naturvårdsverket framhöll också att man har blivit bättre på att samverka med tillsynsmyndigheterna när man tar fram sin tillsynsvägledning, och att man generellt är mer målgruppsanpassad i sin tillsynsvägledning.

Avslutande bedömning och kommentarer

Regeringen och de granskade myndigheterna har enligt uppgift haft nytta av Riksrevisionens rapport. De två myndigheter som fick mest kritik i rapporten (Folkhälsomyndigheten och Naturvårdsverket) var också de som sade sig haft mest nytta av den. De uppger att timingen var god och att de kunde använda rapporten för att driva på sitt förändringsarbete. De två myndigheter som fick minst kritik (Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket) såg rapporten mer som en bekräftelse och inspirationskälla för att fortsätta utvecklingen i den fastslagna kursen.

Regeringen har tagit initiativ till att förtydliga Naturvårdsverkets tillsynsvägledande uppdrag genom att föreslå förtydliganden i miljöbalken. På alkoholområdet har regeringen tillsatt en utredning som bland annat ska föreslå lagändringar som förtydligar Folkhälsomyndighetens ansvar för tillsynsvägledningen. Regeringen har också gett uppdrag till Folkhälsomyndigheten och länsstyrelserna i syfte att förbättra samordning och kvalitet i vägledningsinsatserna. Riksrevisionens rapport har varit ett av underlagen bakom dessa insatser.

Folkhälsomyndigheten och Naturvårdsverket har redovisat ett flertal konkreta åtgärder som de vidtagit mer eller mindre som ett resultat av granskningen. Det handlar bland annat om åtgärder för att korta svarstiderna till kommunerna, ett utökat och förbättrat vägledningsmaterial, samt en mer offensiv hållning när det gäller att tolka oklara bestämmelser. I Naturvårdsverkets fall handlar det även om att man har inrättat en särskild enhet för tillsynsvägledning.

De åtgärder som vidtagits innebär att Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till stora delar har tagits om hand. På goda grunder kan man anta att detta har inneburit en förbättring i tillsynsvägledningen. Däremot är det oklart vilken effekt den förbättrade vägledningen i sin tur haft på den kommunala tillsynen. Att tillhandahålla god tillsynsvägledning förutsätter ett kontinuerligt förbättringsarbete vilket de inblandade myndigheterna är väl medvetna om. Genom vår granskning har frågan fått ökat fokus, men några ytterligare åtgärder som en direkt följd av vår rapport är inte att vänta.