Uppföljning

Den globala finanskrisen 2008 lade i dagen behovet av stabila finansmarknader. Sedan dess har därför enskilda länder och internationella organisationer utvecklat policyområdet ”makrotillsyn”. Tillsynen går ut på att ansvarig myndighet (en eller flera), i Sveriges fall Finansinspektionen, kontinuerligt analyserar risker och sårbarheter i det finansiella systemet. Vid behov vidtar myndigheten åtgärder för att öka systemets motståndskraft. Viktigt för den finansiella stabiliteten är exempelvis kreditinstitutens utlåning och hushållens skuldsättning. Åtgärder som kapitaltäckningskrav för kreditgivare och amorteringskrav för låntagare är exempel på verktyg i arbetet med makrotillsynen.

Riksrevisionens granskning syftade till att bedöma hur regeringens styrning på området och Finansinspektionens förvaltning av makrotillsynen har fungerat. Finansinspektionen samverkar med Riksbanken, Riksgäldskontoret och Finansdepartementet i frågor om finansiell stabilitet inom ramen för Finansiella stabilitetsrådet. Även denna samverkan granskades. Riksrevisionens granskning visade att styrningen och förvaltningen av makrotillsynen har utvecklats och fungerat väl i de flesta avseenden.

Riksdagens mål för finansmarknadsområdet är att systemet ska vara stabilt, åtnjuta högt förtroende och tillgodose hushållens och företagens behov av finansiella krediter. Riksrevisionen konstaterade att det fanns oklarheter kring hur Finansinspektionen ska förhålla sig till eventuella konflikter mellan målen. Vidare menade Riksrevisionen att Finansinspektionens analys av hur makrotillsynens tillgängliga verktyg svarar mot systemets risker och sårbarheter brast i transparens. Här stödde sig Riksrevisionen på rekommendationer från Europeiska systemrisknämnden, ESRB, som stipulerar att det ska finnas en beskrivning av sambanden mellan risker och sårbarheter å ena sidan, och tillsynens verktyg och mål å den andra. Slutligen konstaterade Riksrevisionen att myndighetssamverkan inom Finansiella stabilitetsrådet skulle vinna på bredare analys och diskussioner om verktygsval. Att använda vissa makrostabilitetsverktyg kräver regeringens medgivande. Riksrevisionen rekommenderade att regeringen bör motivera sitt ställningstagande i sådana frågor skriftligen. Riksrevisionen riktade två rekommendationer till regeringen, två till Finansinspektionen och en till de myndigheter som samverkar om finansiell stabilitet.

• Regeringen bör förtydliga målet för Finansinspektionens makrotillsynsuppdrag och samtidigt klargöra hur Finansinspektionen ska väga olika mål mot varandra.
• Regeringen bör tillhandahålla underlag för sina ställningstaganden till de makrotillsynsåtgärder som kräver dess medgivande, och således komplettera Finansinspektionens analyser med makroekonomiska och fördelningspolitiska analyser.
• Finansinspektionen bör ange mellanliggande mål i linje med ESRB:s rekommendation, eller tydligare motivera och beskriva hur sårbarheter används som ett operativt stöd för beslut om åtgärder.
• Finansinspektionen bör utarbeta och tillämpa ett mer detaljerat ramverksdokument i syfte att säkerställa makrotillsynens effektivitet och göra den mer transparent och förutsägbar. Inom ramen för detta bör Finansinspektionen tydligare än i dag redogöra för de olika instrumentens för- och nackdelar.
• De myndigheter som har till uppgift att bidra till den finansiella stabiliteten bör fortsätta att utveckla samarbetet kring valet av instrument, så att fler typer av åtgärder analyseras och jämförs i syfte att uppnå finansiell stabilitet på ett effektivt sätt.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I sin skrivelse till riksdagen instämde regeringen i flera av Riksrevisionens iakttagelser, exempelvis att transparens och tydlighet är viktigt i genomförandet av makrotillsynen. Regeringen höll också med Riksrevisionen om att samverkan mellan myndigheterna i Finansiella stabilitetsrådet fungerar väl.

Däremot delade regeringen inte Riksrevisionens bedömning att målen för makrotillsynen skulle vara otydliga. Regeringen hänvisade till en proposition om nya verktyg för makrotillsynen där man bland annat har redogjort för vad makrotillsyn ska syfta till att uppnå. Regeringen ansåg också att Finansinspektionen har utvecklat ett tydligt ramverk och tydlig kommunikation för makrotillsynen. Varken regeringen eller Finansinspektionen ansåg att det behövdes någon mer ”mekanistisk” analys av sambanden mellan risker, verktygen och målen för makrotillsynen. I sammanhanget hänvisade man också till att ESRB nyligen (2017) hade godkänt Finansinspektionens ramverk för makrotillsynen, som i korthet innebär sårbarhetsanalyser och expertbedömningar. Finansinspektionen påpekade också att flera andra europeiska makrotillsynsmyndigheter operationaliserade sitt arbete på samma sätt. Myndigheten var däremot öppen för att sammanställa och utvärdera analyser av de åtgärder man vidtagit inom ramen för makrotillsynsuppdraget.

Regeringen delade Riksrevisionens bedömning att införa en ordning för att regeringens ställningstagande ska göras skriftligt vid medgivandebeslut. Dessutom deklarerade regeringen sin avsikt att i sådana sammanhang också redogöra för vilka kompletterande analyser som regeringen utgått från. Regeringen ansåg därmed att Riksrevisionens rapport var slutbehandlad.

Enligt finansutskottets ställningstagande, var Riksrevisionens granskning av ändamålsenligheten i delar av arbetet med finansiell stabilitet och makrotillsyn ett viktigt bidrag i analysen och utvecklingen av detta relativt nya politikområde. Utskottet instämde i vikten av transparens och tydlighet i genomförandet av makrotillsynen. Utskottet välkomnade även det som regeringen i sin skrivelse (se ovan) anförde om att kontinuerligt utveckla ramverket för makrotillsyn och sätten som Finansinspektionen och regeringen kommunicerar om genomförandet av politiken på området.

Utskottet sade också att man utgår från att regeringen kontinuerligt ser över styrningen av sina myndigheter så att det riksdagsbundna målet om finansiell stabilitet kan uppnås. Utskottet anförde vidare att det är rimligt att regeringen i styrningen beaktar det Riksrevisionen säger om ett tydligare mål för Finansinspektionens makrotillsynsuppdrag och hur myndigheten ska väga olika mål mot varandra. Slutligen välkomnade utskottet att regeringen i enlighet med Riksrevisionens rekommendation i fortsättningen avser att tillhandahålla skriftliga underlag för de ställningstaganden till makrotillsynsåtgärder som kräver dess medgivande. Det kommer enligt utskottet att kunna bidra ytterligare till trovärdigheten för politiken och dess genomförande.

När det gäller samverkansformerna i Finansiella stabilitetsrådet delade utskottet inte Riksrevisionens bedömning utan stödde i stället Finansinspektionens och regeringens uppfattning att den rådande ordningen inte bör ändras. Detta för att underlätta ansvarsutkrävande.

Därmed lades regeringens skrivelse till handlingarna.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Den 1 februari 2018, kort efter att Riksrevisionens rapport publicerades, infördes ett nytt krav på att kreditinstitut och sådana kreditgivare som driver verksamhet enligt bolånelagen ska bedriva sin verksamhet på sådant sätt att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden. Vidare skulle amorteringskravet tillämpas också av sådana kreditgivare som driver verksamhet enligt bolånelagen. Sedan dess har regeringen inte gjort några ändringar direkt kopplade till Finansinspektionens makrotillsynsuppdrag.

Sedan Riksrevisionens granskning publicerades har Finansinspektionen inte föreslagit några nya åtgärder, men däremot ändringar i föreskrifter om amortering av krediter mot säkerhet i bostad. Dessa krävde regeringens medgivande och regeringen lämnade sitt medgivande tillsammans med en skriftlig motivering.

I regleringsbrevet för 2018 fick Finansinspektionen i uppdrag att analysera och utvärdera verktygen för makrotillsyn och metoder för att identifiera stabilitetsrisker. Uppdraget slutrapporterades i juni 2019. Mot slutet av samma år publicerade myndigheten en promemoria – en tankeram för finansiell stabilitet – som bland annat beskriver hur Finansinspektionen definierar sitt stabilitetsuppdrag och hur myndigheten arbetar för att upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet. Det handlar bland annat om tillsyn över finansiella aktörer och marknader, samt om hur man arbetar med att identifiera sårbarheter för att bedöma behovet och effekterna av åtgärder. Syftet var dels att sätta ramarna för myndighetens arbete med finansiell stabilitet, dels att kommunicera synen på det uppdrag myndigheten har och hur man tolkat det. I promemorian introducerade Finansinspektionen även så kallade mellanliggande stabilitetsmål, vilket är ett sätt att konkretisera stabilitetsuppdraget genom att tydliggöra sambandet mellan uppdraget och de sårbarhetsindikatorer som myndigheten använder. Tankeramspromemorian är alltså i linje med Riksrevisionens tredje rekommendation som i sin tur byggde på rekommendation från ESRB.

I mars 2020 tillkännagav riksdagen för regeringen att ”regeringen samlat bör utvärdera effekterna av makrotillsynsåtgärder och även återkomma med förslag till åtgärder för att underlätta för förstagångsköpare på bostadsmarknaden”. I regleringsbrevet för 2021 fick därför Finansinspektionen ett uppdrag om en samlad utvärdering av effekterna av makrotillsynsåtgärder. Uppdraget slutredovisades i juni 2021.

Makrotillsyn är ett nytt politikområde som utvecklas kontinuerligt både nationellt och internationellt. Inom ramen för det senare pågår en dialog om att bredda makrotillsynen till fler sektorer än banker och hushåll.

2019 genomförde ESRB en uppföljning av medlemmarnas makrotillsyn. ESRB bedömde att Sverige i stort följde de rekommendationer som man ålagt Finansinspektionen. Under processen förde man också en fortlöpande dialog med Finansinspektionen och endast en mindre anmärkning återstod vid granskningens slut. När det gäller det finansiella systemen bedömde ESRB att det fanns fortsatta sårbarheter för hushållens skulder och den svenska bostadsmarknaden. I november 2021 pågick ytterligare en uppföljning där bilden är ungefär densamma.

Makrotillsynen sattes på prov under coronapandemins inledande fas då omfattande turbulens uppstod i det finansiella systemet. Finansinspektionen mötte det bland annat genom att tillfälligt pausa amorteringskravet och släppa på kravet om att banker ska hålla en kontracyklisk kapitalbuffert. Det bidrog till att upprätthålla funktionen i det svenska finansiella systemet. Detta visar att den övergripande inriktningen för den svenska makrotillsynen – att bygga buffertar och säkerställa motståndskraft i förväg när risker byggs upp och sedan låta aktörerna nyttja dessa buffertar i kris – har klara fördelar och kan bidra till att minska konsekvenserna av krisförlopp.

Avslutande bedömning och kommentarer

Området makrotillsyn är relativt nytt och högst dynamiskt. Redan under arbetet med Riksrevisionens rapport pågick ett arbete med att utveckla tillsynens inriktning och verktyg. Det är svårt att urskilja vad som föranletts av Riksrevisionens rapport och vad som skulle ha skett ändå.

Trots det kan man konstatera att de flesta av Riksrevisionens rekommendationer följts. Det gäller även den som handlar om att Finansinspektionen ska ange mellanliggande stabilitetsmål i linje med ESRB:s riktlinjer, som både regeringen och Finansinspektionen invände emot.

När det gäller regeringens styrning av Finansinspektionen menar regeringen att inga åtgärder behövts, trots det som finansutskottet uttalade om att regeringen i sin ordinarie myndighetsstyrning skulle precisera målkonflikter. Det är svårt att bedöma om regeringen skulle behöva agera i enlighet med vår första rekommendation eller om övrig utveckling är tillräcklig.

Enligt regeringen har Riksrevisionens rapport utgjort ett värdefullt analytiskt och utvärderande bidrag.

Regeringen har förbundit sig att motivera sina medgivanden skriftligt och redogöra för underlagen i de ställningstagandena. Riksrevisionen menar att det är en förbättring eftersom prioriteringen mellan exempelvis fördelningspolitiska och andra mål därmed blir tydliga.