Uppföljning

Riksrevisionen granskade regeringens arbete med försäljningarna av statens aktier i Nordea. Syftet med granskningen var att undersöka om försäljningarna genomförts affärsmässigt, i enlighet med riksdagens och budgetlagens krav. Genom granskningen ville Riksrevisionen främja allmänhetens förståelse för om försäljningarna följt riksdagens krav. Riksrevisionen ville också bidra till att staten tillvaratar lärdomar från försäljningarna inför eventuella kommande försäljningar av aktier i statligt ägda bolag. Granskningen berörde regeringen och Regeringskansliet.

Granskningen motiverades av försäljningarnas statsfinansiella betydelse (ca 60 miljarder kronor) men också av att det finns grundläggande risker för staten som säljare av stora aktieinnehav. Det handlar bland annat om att stora aktieförsäljningar ställer höga krav på försäljningsarbetet och att brister i genomförandet kan ge lägre intäkter än förväntat. Detta kan skada statens förtroende och rykte på aktiemarknaden, vilket kan påverka senare försäljningar negativt. Dessutom hade både regeringens och Riksrevisionens utvärderingar av tidigare statliga aktieförsäljningar identifierat förbättringspotential. Därtill hade regeringens möjlighet till kunskapsstöd och utvärdering av bolagsförsäljningar minskat när Rådet för försäljningar av aktier i bolag med statligt ägande lades ned 2010.

Granskningen visade att Regeringskansliet i flera avseenden genomfört de tre försäljningarna affärsmässigt och med successiva förbättringar. Regeringen undvek att genomföra försäljningar när marknadsmiljön var ofördelaktig och utvecklade vissa kritiska rutiner mellan de tre försäljningstillfällena. Riksrevisionen bedömde samtidigt att vissa aspekter av genomförandet försämrat förutsättningarna för ett bra försäljningsresultat. En sådan aspekt var att regeringen inte fick kontinuerligt stöd från oberoende rådgivare, och en annan aspekt var att regeringens skäl för valet av försäljningsmetod var otydliga. Riksrevisionen menade även att regeringen saknade målbild för rabattens storlek (vid stora aktieförsäljningar måste säljaren ofta erbjuda rabatt i förhållande till aktuell börskurs) trots ett utförligt underlag. Dessutom påpekade Riksrevisionen att regeringen inte dokumenterat ett eget ställningstagande om Nordeas värde, trots ett utförligt underlag.

Riksrevisionen identifierade också brister i dokumentationen av försäljningsarbetet och i regeringens rapportering till riksdagen. Bland annat hade regeringen inte skriftligen utvärderat försäljningarna, och dokumentationen från försäljningarna innehöll i låg utsträckning de beslut och överväganden som gjorts under arbetets gång. Dessutom redovisade regeringen inte rabatten, den största kostnaden vid försäljningarna, i de av riksdagen utpekade rapporteringstillfällena.

Riksrevisionen ansåg att erfarenheter från denna och andra större statliga bolagsförsäljningar är viktiga att tillvarata inför eventuella framtida förändringar i det statliga bolagsinnehavet.

Riksrevisionen lämnade följande rekommendationer till regeringen och Regeringskansliet

Vid framtida försäljningar rekommenderade Riksrevisionen regeringen att

• utveckla rapporteringen till riksdagen om hur försäljningar har beretts och genomförts. Centrala resultatmått såsom rabatt i förhållande till börskurs bör redovisas.

Vid framtida försäljningar rekommenderade Riksrevisionen Regeringskansliet att

• anlita oberoende expertstöd för kompletterande bedömning av huvudrådgivarens underlag
• fastställa mätbara mål för försäljningen, exempelvis för rabatt i förhållande till börskurs
• dokumentera planeringen och genomförandet av eventuella framtida bolagsförsäljningar så att framsteg i försäljningsarbetet går att följa, med tydliga ställningstaganden och motiv till dessa.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I sin skrivelse med anledning av granskningsrapporten meddelade regeringen att den avsåg att fortsätta utvärdera och förbättra de verktyg och processer som Regeringskansliet utvecklat. Detta i syfte att säkerställa en aktiv och professionell förvaltning av statens tillgångar i form av aktierna i bolagen med statligt ägande.

I linje med Riksrevisionens rekommendationer avsåg regeringen att vidta följande åtgärder:

• Fortsätta utveckla rapporteringen till riksdagen om hur försäljningar har beretts och genomförts. Centrala resultatmått såsom rabatt i förhållande till börskurs bör redovisas. Redovisningen bör anpassas till komplexiteten i respektive transaktionsstruktur så att informationen är relevant.
• Vid framtida försäljningar anlita oberoende expertstöd för kompletterande bedömning av huvudrådgivarens underlag, om behov finns.
• Fastställa mätbara mål för kommande försäljningar givet respektive situation och försäljningsstruktur.
• Dokumentera planeringen och genomförandet av eventuella framtida bolagsförsäljningar. Detta i syfte att kunna följa framstegen i försäljningsarbetet med tydliga ställningstaganden och motiv till dessa.

I och med denna skrivelse ansåg regeringen att granskningsrapporten var slutbehandlad.

Näringsutskottet såg positivt på de åtgärder som regeringen avsåg att vidta med anledning av Riksrevisionens rekommendationer. Näringsutskottet instämde i Riksrevisionens påpekande att stora statliga aktieförsäljningar inträffar relativt sällan och att det är viktigt att ta till vara erfarenheter från större statliga bolagsförsäljningar inför eventuella framtida förändringar i det statliga bolagsinnehavet. Vidare delade näringsutskottet bedömningen att regeringen bör utveckla rapporteringen till riksdagen i frågor som dessa. Näringsutskottet välkomnade därför regeringens redogörelse till riksdagen om att utvecklingen i de statliga bolagen skulle fortsätta. Mot bakgrund av detta biföll riksdagen utskottets förslag om att lägga regeringens skrivelse till handlingarna.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

I regeringens skrivelse om årsredovisning för staten 2018 framkom inget utöver regeringens skrivelse om granskningsrapporten. Det samma gäller riksdagens betänkande av riksrevisorernas årliga rapport 2019. Sedan publiceringen har granskningen inte lett till några regeringsbeslut eller nya åtgärder eller insatser i övrigt. Staten har sålt två ytterligare bolag: Metria och Orio. Det finns enligt Regeringskansliet relativt få likheter mellan dessa försäljningar och försäljningarna av statens innehav i Nordea. Detta beror främst på att Metria och Orio inte är börsnoterade. Därmed har det, till skillnad från vid Nordeaförsäljningen, bland annat inte funnits en rabattnivå i förhållande till börskurs att eftersträva och rapportera till riksdagen. Försäljningarna har genomförts med andra försäljningsförfaranden som inbegripit stöd av legala och finansiella rådgivare som bedömt affärsmässigheten i inkomna anbud. Båda försäljningarna har krävt andra typer av överenskommelser och förberedelsearbete än försäljning av börsnoterade aktier. Försäljningen av Metria genomfördes som en bred konkurrensutsatt auktionsprocess där flera potentiella köpare hade möjlighet att inkomma med bud. Försäljningen av Orio föregicks av ett inkommet anbud från en industriell aktör och omfattade bland annat anlitande av en finansiell rådgivare som genomförde en s.k. ”fairness opinion” för det slutliga anbudet.

Avslutande bedömning och kommentarer

Sammantaget har granskningens hittillsvarande genomslag varit begränsat. Det är värt att notera att stora aktieförsäljningar är en ovanlig uppgift för staten. Granskningen har inte lett till åtgärder och förändringar utöver dem regeringen aviserat i sin skrivelse. Det utesluter inte att Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer har tagits om hand i Regeringskansliets verksamhet. Granskningen kan vara till nytta nästa gång staten genomför en större aktieförsäljning. Staten har ett kvarvarande aktieinnehav i Telia Company AB och SAS AB. Det är svårt att avgöra i vilken utsträckning de problem och brister som uppmärksammades i granskningen har hanterats eller undanröjts och vilka problem som kvarstår. Det är också svårt att bedöma i vilken utsträckning granskningens slutsatser och rekommendationer tagits tillvara i de bolagsförsäljningar som genomförts efter granskningen. I granskningen framgick att lärdomarna främst är av intresse vid kommande försäljningar av aktier i börsnoterade företag. Den bästa praxis som Riksrevisionen använde som bedömningsgrund i granskningen är samtidigt relevant även för andra försäljningsförfaranden, till exempel avseende försäljningsprocessernas genomförande, användning av externa rådgivare, statens arbete för att estimera innehavets värde, dokumentation och resultatrapportering.