Uppföljning

Riksrevisionen granskade hur fyrstegsprincipen tillämpas inom den nationella planeringen av investeringar i transportinfrastruktur. Tanken med fyrstegsprincipen är att pröva mindre kostsamma åtgärder i första hand och inte direkt välja dyrare lösningar såsom investeringar i ny transportinfrastruktur. Inför granskningen fanns det indikationer på att det har varit svårt att få genomslag för fyrstegsprincipen i den faktiska planeringen. Granskningen berörde regeringen och Trafikverket.

Riksrevisionens övergripande slutsats var att regeringens och Trafikverkets styrning inte stödjer ett trafikslagsövergripande arbetssätt. Riksrevisionen menade att regeringen i flera avseenden behöver förtydliga hur Trafikverket ska arbeta med fyrstegsprincipen, och att Trafikverket behöver utveckla arbetssättet med åtgärdsvalsstudierna för att åstadkomma mer kostnadseffektiva investeringar inom transportsektorn.

Riksrevisionen lämnade följande rekommendationer

Till regeringen och Trafikverket:

• Överväg att i högre grad låta nationellt framtagna bristanalyser och prioriteringar på systemnivå utgöra en utgångspunkt för den tidiga planeringen av investeringar i transportinfrastruktur.

Till regeringen:

• Förtydliga hur Trafikverket ska arbeta med första steget i fyrstegsprincipen, som består i att försöka lösa brister genom sänkt efterfrågan eller överflyttningar mellan trafikslag.
• Förtydliga vad som menas med att Trafikverket ska genomföra en stegvis prövning vid åtgärdsval.
• Förtydliga vad som mer konkret menas med att tänkbara åtgärder ska prövas med ett trafikslagsövergripande anslag.
• Säkerställ att Trafikverket ställer samma krav på aktualitet för åtgärdsvalsstudier som för samlade effektbedömningar, när dessa utgör underlag för åtgärdsval.

Till Trafikverket:

• Utveckla en tydligare precisering av begreppet brist, som är ett centralt begrepp vid åtgärdsval.
• Överväg att modifiera åtgärdsvalsstudiemetodiken så att de huvudalternativ till åtgärdspaket som ställs mot varandra mer speglar stegen 2–4 i fyrstegsprincipen.
• Höj kvaliteten på åtgärdsvalsstudierna, så att de genomgående kan fungera som ett bra underlag för åtgärdsval.
• Utveckla en bättre kunskapsöverföring internt inom Trafikverket, dels mellan de som genomför och de som planerar åtgärderna, dels mellan åtgärdsplanerare och underhållsansvariga.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

Regeringen instämde i Riksrevisionens bedömning på flera punkter. Det gäller behov av att till exempel förbättra processen för åtgärdsvalsstudier, göra nationella bristanalyser för att få underlag för trafikslagsövergripande prioriteringar på systemnivå samt pröva och överväga de fyra stegen stegvis och var för sig. Regeringen konstaterade även att flera av de förbättringsförslag som Riksrevisionen lämnade till Trafikverket överensstämmer med behov som Trafikverket och regeringen hade identifierat.

Regeringen instämde inte i iakttagelsen om att regeringens styrning inte stödjer ett trafikslagsövergripande arbetssätt. Regeringen ansåg att den utgångspunkten för arbetet framgår av myndighetens instruktion och av uppdragsdirektiv till Trafikverket. Regeringen instämde inte heller i Riksrevisionens rekommendation om att regeringen borde säkerställa att Trafikverket ställer samma krav på aktualitet för åtgärdsvalsstudier som för en samlad effektbedömning när dessa utgör underlag för åtgärdsval. Regeringen menade att det inte är självklart att samma aktualitetskrav bör ställas. Detta eftersom samlad effektbedömning och åtgärdsvalsstudier har olika syften och används vid olika tillfällen. Regeringen avsåg inte vidta några ytterligare åtgärder med anledning av granskningsrapporten och ansåg den som slutbehandlad.

Utskottet välkomnade Riksrevisionens rapport och delade bedömningen att Trafikverket behöver utveckla sitt arbetssätt för att åstadkomma mer kostnadseffektiva investeringar inom transportsektorn. Utskottet riktade ett tillkännagivande till regeringen med anledning av motionsyrkanden som rör tillämpningen av fyrstegsprincipen inom planeringen av transportinfrastrukturen. Utskottet föreslog att regeringen skulle vidta åtgärder för att säkerställa fyrstegsprincipens genomslag och arbeta för att utveckla de samhällsekonomiska kalkylmodellerna för infrastrukturinvesteringar. Utskottet föreslog även att regeringen i arbetet med den kommande infrastrukturpropositionen tydligt skulle definiera vad som avses med trafikslagsövergripande anslag.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Regeringen framförde i propositionen En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan (prop. 2019/20:65) att regeringen avser att i större utsträckning prioritera kostnadseffektiva åtgärder som påverkar transportefterfrågan och val av transportsätt (steg 1). Regeringen avser även att prioritera åtgärder som medför ett mer effektivt nyttjande av befintlig infrastruktur (steg 2). Detta upprepades i regeringens uppdrag till Trafikverket att ta fram det inriktningsunderlag som utgjort underlag för propositionen Framtidens infrastruktur – hållbara investeringar i hela Sverige (prop. 2020/21:151). I uppdraget om att ta fram förslag till nationell plan för transportinfrastrukturen 2022–2033 efterfrågade regeringen bland annat redovisning av hur fyrstegsprincipen och ett trafikslagsövergripande perspektiv har tillämpats.

Regeringen angav i den efterföljande infrastrukturpropositionen att fyrstegsprincipen ska vara vägledande för planeringen av infrastrukturåtgärder. Regeringen påpekade även att fyrstegsprincipen är en viktig utgångspunkt för förslagen till ekonomiska ramar och deras fördelning. Vidare förtydligade regeringen bland annat att statliga åtgärder enligt det första steget huvudsakligen är åtgärder som inte hanteras inom ramen för infrastrukturplaneringen, exempelvis olika former av ekonomiska och administrativa styrmedel. Regeringen menade att sådana åtgärder som kan påverka transportefterfrågan i stället ger förutsättningar för infrastrukturplaneringen.

Regeringen gav i regleringsbrevet för 2022 Trafikverket i uppdrag att senast den 21 januari 2023 redovisa vilka steg 1- och steg 2-åtgärder som kan finansieras med medel från den nationella planen respektive länsplanerna för regional transportinfrastruktur. I uppdraget ingick även att redovisa vilka åtgärder som inte kan finansieras på detta sätt samt skälen till detta. Regeringen meddelade i juni 2022 att den ansåg att riksdagens tillkännagivande om att regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa fyrstegsprincipens genomslag m.m. var slutbehandlat.

Trafikverket uppgav att myndigheten har arbetat med att säkerställa tillämpning av den korrekta metodiken och kvalitetssäkring av underlag så att fyrstegsprincipen får genomslag. Själva åtgärdsvalsstudien är en del, men det handlar också om det som kommer före och efter. Arbetsprocessen ska på ett bättre sätt möjliggöra spårbarhet och att följa upp mål, brister, åtgärder, beslut, effekter och nyttor. Trafikverket uppgav att myndighetens styrdokument och handböcker har gjort det tydligare vilka krav som gäller för samlad effektbedömning i åtgärdsvalsstudier. Myndigheten uppgav även att begreppen behov och brist har förtydligats för att på ett bättre sätt få in det trafikslagsövergripande perspektivet.

Ett exempel var att Trafikverket har upprättat en ny rutin för framtagande av geografiska bristbeskrivningar. Syftet med rutinen är att säkerställa ett likartat och mer transparent arbetssätt avseende dokumentation, analys och systematisk värdering av brister i transportsystemets funktion på nationell och regional nivå. Det ska underlätta genomförandet av bristanalyser utifrån tillstånd och mål. En ny handbok ger ytterligare vägledning för beskrivningar av tillstånd och brister på en övergripande systemnivå och på en geografiskt preciserad nivå. Trafikverket uppgav också att de håller på att ta fram en rutin för hur stegvis prövning av åtgärder ska hanteras i åtgärdsvalsstudier.

Trafikverket uppgav att de avser att utveckla ett nytt it-stöd som underlättar överföring av kunskap mellan olika skeden. Det finns i dag en del it-stöd men de är inte sammanhängande genom processen. Trafikverket arbetar med flera olika dokumenthanteringssystem. Den nya lösningen är tänkt att styra och stödja hanteringen från behov till åtgärd. Den ska också öka transparensen samt säkra informationshanteringen och kunskapsöverföringen i handläggnings- och beslutsprocessen. Detta ligger dock flera år fram i tiden. Som ett första steg i arbetet håller Trafikverket på att ta fram GIS-material där man kan se åtgärdsvalsstudier geografiskt. Syftet är att tillgängliggöra information om tillstånd samt underlag för analys och åtgärdsgenerering. En annan del av det planerade stödet handlar om att skapa centrala informationsbanker för brister och åtgärder.

En utmaning som Riksrevisionens granskning lyfte fram är att Trafikverket ofta saknar mandat att genomföra steg 1-åtgärder. Trafikverket uppgav att stadsmiljöavtalen möjliggör medfinansiering eftersom steg 1- och steg 2-åtgärder ofta används som motprestationer. Trafikverket kräver nu redovisning av effekter i större utsträckning i samband med avtalen. Detta gör det lättare att ställa krav på regioner och kommuner. Trafikverket uppgav vidare att regeringen har tydliggjort mandatet att utreda åtgärdsförslag enligt fyrstegsprincipen oavsett vem som ansvarar för genomförandet.

Avslutande bedömning och kommentarer

Riksrevisionens rekommendationer har delvis tagits om hand av regeringen och Trafikverket. Trafikverket har bedrivit ett utvecklingsarbete som omfattar många aspekter. Utan att undersöka ett nytt urval av åtgärdsvalsstudier är det dock svårt för Riksrevisionen att bedöma i vilken utsträckning de problem och brister som granskningen uppmärksammade har blivit omhändertagna.

Regeringen hade invändningar mot flera av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer som rörde regeringens styrning. Regeringen har dock förtydligat hur Trafikverket ska arbeta med första steget i fyrstegsprincipen och hur Trafikverket ska arbeta med stegvis prövning vid åtgärdsval. Regeringen har även gett Trafikverket ett uppdrag som syftar till att klargöra hur steg 1- och steg 2-åtgärder kan finansieras. Granskningen bör ha varit en bidragande orsak, särskilt mot bakgrund av riksdagens tillkännagivande till regeringen i samband med behandlingen av granskningsrapporten. En företrädare för Regeringskansliet uppgav att Riksrevisionens granskning har varit ett viktigt bidrag, inte minst i det arbete Trafikverket bedrivit vad gäller att utveckla metoderna för att genomföra åtgärdsvalsstudier.

Riksrevisionen konstaterade i granskningen att Trafikverket hade ett pågående utvecklingsarbete som rörde arbetet med åtgärdsvalsstudier och fyrstegsprincipen. Trafikverket har sedan dess vidtagit en rad åtgärder för att förtydliga och kvalitetssäkra processen. Detta bör ha lett till att åtgärdsvalsstudierna i någon mån har blivit mer användbara som underlag för åtgärdsval, i linje med Riksrevisionens rekommendationer. Dock är vissa större utvecklingsprojekt som ytterligare skulle kunna bidra till bättre underlag för åtgärdsvalsstudierna och bättre kunskapsöverföring internt inom Trafikverket fortfarande i planeringsstadiet. Trafikverket uppgav att Riksrevisionens granskning har varit till nytta. Granskningen har enligt Trafikverket tillsammans med regeringens skrivelse klarlagt och utgjort stöd i det fortsatta arbetet med förbättringar. Även om Trafikverket har gjort en egen analys har det varit bra att jämföra med en ”second opinion”.