Uppföljning

Granskningen var inriktad mot livsmedelsförsörjning och läkemedelsförsörjning i en situation av kris eller höjd beredskap och fokuserade på statens insatser på den centrala nivån i krishanteringssystemet. Granskningens syfte var att undersöka om det fanns tydliga förutsättningar och vidtogs åtgärder för att bidra till robusta samhällsfunktioner.

Bakgrunden till granskningen var den kritik som hade riktats mot inriktningen och tillvägagångssättet för arbetet med samhällets krisberedskap. Det handlade bland annat om brister i krisberedskapen till följd av svagheter i styrningen och problem med kopplingen mellan å ena sidan lagstiftning och systemprinciper, å andra sidan centrala aktörers förmåga och beredskap att utföra sina uppdrag.

Granskningen omfattade regeringen, Socialstyrelsen, Livsmedelsverket och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Granskningen skulle besvara frågan huruvida regeringens styrning hade varit tillräckligt tydlig när det gällde mål, krav och ansvarsförhållanden inom livsmedels- och läkemedelsförsörjning. Den skulle också besvara frågan om ansvariga myndigheter hade genomfört åtgärder som rörde styrning och vägledning, samordning och samverkan samt uppföljning och analys för att bidra till förutsättningarna att hantera risker med livsmedels- och läkemedelsförsörjningen.

Riksrevisionens övergripande bedömning av regeringens styrning var att det saknades tydliga mål eller styrande målformuleringar för livsmedels- och läkemedelsförsörjning. Det lämnade ett stort utrymme för tolkning hos Livsmedelsverket och Socialstyrelsen när det gäller att samordna kris- och beredskapsplaneringen, liksom hos övriga berörda aktörer när det gäller ansvarsförhållanden, krav och ambitionsnivåer. Bedömningen av myndigheterna var att även om det hade genomförts insatser så hade dessa insatser inte varit tillräckliga. Myndigheterna behövde därför fortsätta att utveckla samverkan och inhämtning av information för att stärka förutsättningarna för planering och förberedelser.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att:

• Klargöra mål, krav och ansvar. Det kan till exempel handla om att vidareutveckla och besluta om målsättningar.
• Särskilt förtydliga vad man förväntar sig av de myndigheter som har samordningsansvar. Det kan ske genom att förtydliga utformningen av samordningsuppdragen eller genom att rikta särskilda återrapporteringskrav som rör det regeringen vill att samordningsfunktionen ska leva upp till.
• Säkerställa att samverkan fortsätter att utvecklas och att de kunskaper som fanns inom områdena tillvaratas och används systematiskt och samlat. Det kan till exempel ske genom riktade uppdrag till aktuella myndigheter inom området.

Riksrevisionen rekommenderade Livsmedelsverket, Socialstyrelsen och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att:

• Säkerställ en ökad samverkan, uppföljning och kunskapsinhämtning för att tillvarata de kunskaper som finns inom området på ett mer samlat och systematiskt sätt.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I sin skrivelse med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport instämde regeringen i stort med Riksrevisionens slutsats att det krävs förtydliganden av regeringens målsättningar för livsmedels- och läkemedelsförsörjningen. Regeringen instämde exempelvis i iakttagelsen att det fanns sårbarheter i distributionskedjan för läkemedel. Samtidigt framhävde regeringen att krisberedskap är komplext, och att det kan vara svårt att formulera detaljerade målsättningar för specifika områden så som livsmedels- och läkemedelsförsörjning. Vidare framhävde regeringen att den aktör som är ansvarig för ett område under normala omständigheter även är det i en krissituation, något som enligt regeringen är vägledande för rollfördelningen mellan de berörda myndigheterna.

Vad gäller rekommendationen att klargöra mål och ambitioner hänvisade regeringen till försvarsberedningens delrapport med förslag på inriktning av total- och civilförsvaret. Vad gäller rekommendationen att förtydliga ansvarsförhållanden mellan berörda myndigheter hänvisade regeringen till tillsättningen av den då pågående statliga utredningen. Utredningens uppgift var att föreslå en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar på central, regional och lokal nivå. I utredningens betänkande presenterades en struktur för det civila försvaret, där Socialstyrelsen, Livsmedelsverket och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap föreslogs bli myndigheter med så kallat sektorsansvar.

I motsats till Riksrevisionens rekommendation menade regeringen att det dåvarande systemet med generell återrapportering i årsredovisningarna hade fungerat bra. Regeringen hänvisade vidare till att den i 2018 års regleringsbrev till de bevakningsansvariga myndigheterna angett preciserade inriktningar angående arbetet med civilt försvar.

Socialstyrelsen fick i uppdrag av regeringen i april 2018 att stödja regionerna i deras arbete med katastrofmedicinsk beredskap och planering för civilt försvar inom hälso- och sjukvården. Vad gäller frågan om privat–offentlig samverkan instämde regeringen delvis i att förväntningarna på privata aktörer i krissituationer är oklar. Regeringen hänvisade exempelvis till utredningen om näringslivets roll inom totalförsvaret.

Mot bakgrund av skrivelsen betraktade regeringen ärendet som avslutat.

I försvarsutskottets betänkande meddelades inga direkta invändningar mot regeringens skrivelse. Försvarsutskottet beaktade att regeringen tillsatt ett antal utredningar, samt att regeringen inväntade försvarsberedningens delrapport med förslag på inriktning av total- och civilförsvaret. Mot denna bakgrund biföll riksdagen försvarsutskottets förslag att lägga regeringens skrivelse till handlingarna.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Regeringen har efter granskningen vidtagit en stor mängd åtgärder med koppling till krisberedskap och höjd beredskap generellt, såväl som åtgärder riktade direkt mot livsmedel- och läkemedelsförsörjning. För krisberedskap eller höjd beredskap generellt har regeringen exempelvis givit anvisningar för civilt försvar till de bevakningsansvariga myndigheterna, uppdragit till Totalförsvarets forskningsinstitut att analysera frågor avseende nationell försörjningsberedskap samt givit Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i uppdrag att göra en samlad bedömning av förmågan inom det civila försvaret.

Med anledning av coronapandemin har regeringen exempelvis uppdragit åt Upphandlingsmyndigheten att ge förstärkt stöd vid upphandling av samhällsviktig verksamhet.

Regeringen har också tillsatt ett flertal pågående såväl som avslutade utredningar med stor påverkan på krisberedskap och höjd beredskap generellt och på livsmedels- och läkemedelsberedskap specifikt. Här kan exempelvis nämnas Utredningen om civilt försvar (Ju 2018:05) samt Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet (Fö 2018:01). Mot bakgrund av Riksrevisionens granskning finns det två pågående helt centrala utredningar i form av Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap (S 2018:09) samt Utredningen om nationell samordning av försörjningsberedskapen (Ju 2021:10). Vidare kan även Coronakommissionen (S 2020:09) och dess rapportering ha betydelse.

Regeringen har även lagt fram sin försvarspolitiska inriktningsproposition med ett nytt mål för det civila försvaret. Det civila försvaret ska från och med 2021 ha förmåga att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna, upprätthålla en nödvändig försörjning samt bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Riksdagen har därefter fattat beslut om att slå fast regeringens förslag till mål.

Regeringen har givit Livsmedelsverket och Statens jordbruksverk i uppdrag att stärka förutsättningarna för en robust livsmedelsförsörjning vid kriser och höjd beredskap. Regeringen har även givit Livsmedelsverket, Statens jordbruksverk och Statens veterinärmedicinska anstalt i uppdrag att påbörja lämpliga åtgärder för att inleda uppbyggnaden av en livsmedelsberedskap. Utöver det myndighetsgemensamma uppdraget ska Livsmedelsverket respektive Jordbruksverket också bland annat arbeta för att skapa ökade förutsättningar att säkerställa flödet i livsmedelskedjan vid en allvarlig bristsituation.

Vad avser läkemedelsberedskap så har regeringen givit Socialstyrelsen i uppdrag att utveckla ett arbete för ett samlat statligt ansvar för försörjningsberedskapen inom hälso- och sjukvårdsområdet vid allvarliga händelser i fredstid och höjd beredskap samt ytterst krig. Man har även vidtagit ett drygt 20-tal åtgärder i form av regeringsuppdrag med direkt eller indirekt koppling till läkemedelsberedskap. Merparten av uppdragen har givits med anledning av coronapandemin och rör främst läkemedel för behandling av patienter som har insjuknat i covid-19.

Åtgärder med mer direkt koppling till läkemedelsförsörjning i stort är exempelvis uppdragen till Socialstyrelsen att:

• ta fram nationella utbildnings- och övningsplaner för katastrofmedicinsk beredskap och civilt försvar samt nationell samordning av utbildning och övning
• kartlägga och stödja den kommunala hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens beredskap
• ta fram underlag m.m. samt att samordna, stödja, följa upp och utvärdera regionernas arbete med hälso- och sjukvårdens beredskap och planering inför civilt försvar.

Läkemedelsverket har även fått ett antal uppdrag med koppling till läkemedelsförsörjning och tillgång till läkemedel.

Myndigheterna har fortsatt och intensifierat sitt arbete med frågor kopplade till livsmedels- och läkemedelsberedskap. Socialstyrelsens arbete har haft ett huvudsakligt fokus på frågor kopplade till coronapandemin. Myndigheten startade exempelvis under våren 2020 ett läkemedelskansli för att vid behov kunna ta initiativ till att på nationell nivå säkra tillgången till sådana läkemedel som kan användas i vården av patienter som insjuknat i covid-19.

Livsmedelsverket har tagit fram ett antal rapporter med analyser och förslag som rör livsmedelsförsörjning och under 2021 fick myndigheten nya uppgifter och resurser för att bygga upp Sveriges livsmedelsberedskap. Myndigheten har även tillsammans med Statens jordbruksverk och Staten veterinärmedicinska anstalt tagit fram en arbetsplan för hur man ska bedriva arbetet med återuppbyggnaden av den svenska livsmedelsberedskapen under de tre kommande åren. Frågorna om livsmedelsberedskap har fått en ökad tyngd hos Livsmedelsverket, avseende både fokus och finansiering. Myndigheten har skapat en ny avdelning och rekryterat mer personal för att kunna arbeta med frågorna mer intensivt.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har tagit fram ett antal rapporter och underlag kopplat till krisberedskap och höjd beredskap. Myndigheten har publicerat såväl en vägledning för planering för försörjning av varor och tjänster som en strategi för försörjningsberedskap. Bakgrunden till strategin är att det pågår ett antal utredningar som behandlar problematiken kring försörjningsberedskap. Det finns dock en förväntan och ett behov av att upprätthålla nödvändig försörjning också under perioden fram till att kommande utredningar har presenterat sina resultat, och fram till att resultaten har omsatts i styrning från regeringen. Målet är att strategin ska ge vägledning till de aktörer som har ansvar inom krisberedskap och civilt försvar.

Avslutande bedömning och kommentarer

Regeringen har vidtagit ett stort antal åtgärder i form av att tillsätta utredningar och ge uppdrag. Kunskapen om och insikterna kring hur Sverige står rustat vid en kris och vilka åtgärder som kommer att behöva vidtas är väsentligt bättre idag än då granskningen publicerades. Både Livsmedelsverket och Socialstyrelsen har fått tydligare uppdrag att faktiskt börja arbeta med att bygga en försörjningsberedskap. Regeringen har i såväl sin försvarspolitiska inriktningsproposition som inriktningen för totalförsvaret börjat konkretisera vad Sverige ska klara av rörande försörjningstrygghet, åtminstone vid ett skärpt säkerhetspolitiskt läge eller höjd beredskap. Regeringen är även tydlig med att försörjningsberedskapen för både livsmedel och läkemedel behöver förbättras.

Samtidigt bedömer Riksrevisionen att rekommendationen kring förtydliganden av krav, mål och ansvar är omhändertagen fullt ut först när utredningen om en nationellt samordnad försörjningsberedskap har presenterat sina resultat, och när dessa resultat har omsatts i styrning från regeringen.

Regeringen har inte uttryckt att den har haft nytta av granskningsrapporten. Samtidigt hänvisar regeringen till granskningsrapporten i direktiven till utredningen om nationell samordning av försörjningsberedskapen under rubriken Aktuella granskningar, utredningar och analyser. Livsmedelsverket uppger att man har haft nytta av rapporten och verksamheten kopplad till livsmedelsberedskap har fått en ökad tyngd och bättre förutsättningar. Det gäller särskilt efter det nya uppdraget kopplat till återuppbyggnad av livsmedelsberedskapen.

Sammanfattningsvis bedömer vi att Riksrevisionens rekommendationer och iakttagelser till viss del är omhändertagna av regeringen och myndigheterna. Flera av de iakttagelser och slutsatser som Riksrevisionen pekade på har även lyfts i andra utredningar och av andra aktörer. Det gör det svårt att bedöma vilket genomslag just Riksrevisionens granskning har haft.