Uppföljning

Staten har behov av långsiktig planering cirka 10–30 år framåt i tiden inom ett antal områden, exempelvis infrastruktur, transporter, bostäder, energitillförsel och miljöförbättringar. Kvaliteten på långsiktiga beräkningar och scenarier är av stor vikt då de utgör underlag för bland annat politiska målsättningar och uppföljning av mål, analyser av reformer, samhällsekonomiska kalkyler och internationell rapportering.

Riksrevisionen granskade om regeringen och myndigheterna har skapat förutsättningar för scenarier med tillräckligt god kvalitet för att riksdagen ska kunna fatta välinformerade beslut. Vi granskade också om arbetet har bedrivits koordinerat, transparent och effektivt. Utöver regeringen och Trafikverket berörde granskningen Regeringskansliet, Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet, Boverket, Statens jordbruksverk, Tillväxtverket, Swedavia, Naturvårdsverket, Statens energimyndighet (Energimyndigheten), Energimarknadsinspektionen och Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät).

Den övergripande slutsatsen var att regeringens styrning av och myndigheternas arbete med scenarier behöver förbättras och att det behövs ökad transparens, överensstämmelse, jämförbarhet, effektivitet och samordning.

Riksrevisionen ansåg i granskningen att det behövs tydligare styrning och riktlinjer för att möjliggöra mer tillförlitliga och överensstämmande scenarier med säkerställd kontinuitet. Detta behövs både från regeringen och internt inom respektive myndighet. Vidare ansåg Riksrevisionen att koordineringen och samordningen behöver förbättras för att undvika dubbelarbete och förbättra överensstämmelsen mellan olika scenarier.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att tydliggöra

• vilka ansvarsområden för scenarier de olika myndigheterna har
• vilka av de berörda myndigheternas scenarier för ekonomi, trafik, energi, utsläpp, bostäder och befolkning med mera och tillhörande antaganden som ska utgöra utgångspunkt för övriga myndigheters scenarier
• hur politiskt fastställda mål ska beaktas i scenarierna
• hur transparens, kvalitetssäkring och redovisning av osäkerhet ska säkerställas.

Riksrevisionen rekommenderade att detta sker genom till exempel föreskrifter eller uppdrag till berörda myndigheter.

Dessutom rekommenderade Riksrevisionen regeringen att

• inkludera Konjunkturinstitutet i klimatrapporteringsförordningen (2014:1434) med uppgiften att ta fram ekonomiska scenarier.

Riksrevisionen rekommenderade Trafikverket att

• utgå från Konjunkturinstitutets ekonomiska scenarier i arbetet med trafikscenarier. De ekonomiska scenarierna presenteras vartannat år som underlag i klimatrapporteringen till EU.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I skrivelsen till riksdagen instämde regeringen delvis i Riksrevisionens bedömningar. Regeringen instämde i att övergripande generella riktlinjer avseende vissa centrala antaganden, kvalitetssäkring, redovisning och samordning kan ge scenarier med högre kvalitet och bättre överensstämmelse med varandra. Regeringen framhöll dock att myndigheternas arbete med att ta fram scenarier har olika syften och utförs i olika sammanhang. Detta motiverar enligt regeringen att det finns skillnader i såväl regeringens styrning som i myndigheternas utformning av scenarier och deras metoder och antaganden. Regeringen delade Riksrevisionens bedömning att skillnaderna bör vara resultatet av medvetna val och att det är viktigt att dessa tydligt framgår när scenarierna redovisas.

Regeringen ansåg att det var lämpligt att myndigheterna samordnar sig för att nå överensstämmelse mellan scenarierna och för att undvika dubbelarbete. Regeringen instämde i Riksrevisionens bedömning att en tydlig redovisning och en strukturerad kvalitetssäkring av scenarier är viktigt för att regeringens beslut kan baseras på tillförlitliga och trovärdiga beslutsunderlag.

Regeringen instämde i huvudsak i Riksrevisionens rekommendationer och avsåg att utveckla styrningen av arbetet med att ta fram scenarier. Regeringen ansåg i likhet med Riksrevisionen att det finns fördelar med att reglera hur Konjunkturinstitutet tar fram scenarier i klimatrapporteringsförordningen. Därmed ansåg regeringen att granskningsrapporten var slutbehandlad.

Finansutskottet konstaterade i sitt betänkande att regeringen avsåg utveckla styrningen av arbetet med att ta fram scenarier. Utskottet föreslog därför att regeringens skrivning skulle läggas till handlingarna. Riksdagen biföll utskottets förslag. Utskottet ansåg att det saknades anledning för riksdagen att genom ett tillkännagivande till regeringen kräva att regeringen skulle ta fram riktlinjer för att beakta gemenskapsaspekter i myndigheternas framtidsscenarier. Utskottet avstyrkte därför ett motionsyrkande angående detta. Regeringens skrivelse och finansutskottets betänkande är slutbehandlat och den 23 januari 2020 beslutade regeringen att skriva av ärendet.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Regeringen har efter granskningen genomfört vissa åtgärder med syfte att förbättra myndigheternas arbete med scenarier. Framför allt handlar det om att regeringen har gjort en revidering av klimatrapporteringsförordningen. Förordningen har justerats i syfte att förtydliga ansvarsfördelningen, stärka kvaliteten och göra arbetet med klimatrapportering mer lättarbetat för myndigheterna. Dessa förändringar har också påverkat flera myndigheters arbete med scenarier.

I den reviderade klimatrapporteringsförordningen har regeringen gjort förtydliganden angående vilka ansvarsområden olika myndigheter har. Regeringen har även klargjort vilka scenarier och tillhörande antaganden som ska utgöra utgångspunkt för andra myndigheters scenarier som rör klimatrapporteringen. Ett viktigt tillägg som gjordes i revideringen innebar att Konjunkturinstitutet ska delta i klimatrapporteringsarbetet genom att lämna ekonomiska scenarier som underlag till de scenarier som Energimyndigheten ska lämna. Regeringen har också gjort ett förtydligande om att myndigheterna ska verka för ökad harmonisering, jämförbarhet och transparens i den statistik som de rapporterar.

Regeringen gav i juni 2022 Konjunkturinstitutet i uppdrag att publicera makro-ekonomiska långsiktsscenarier för utvecklingen av den svenska ekonomin. Scenarierna ska utformas så att de även kan användas inom ramen för Konjunkturinstitutets skyldighet att delta i klimatrapporteringen. Scenarierna ska utgöra underlag för statliga myndigheter som har behov av sådana scenarier för sin planering. Regeringens tanke är att Konjunkturinstitutets instruktion ska ändras så att de i framtiden ska publicera denna typ av underlag vartannat år. Instruktionen har inte ändrats ännu. Regeringens syfte med att ge Konjunkturinstitutet ett utökat uppdrag var att öka transparensen och tydligheten i redovisningen, och samtidigt möjliggöra en strukturerad kvalitetssäkring.

Konjunkturinstitutet uppgav att regeringsuppdraget innebär att de kommer att skriva en mer utförlig rapport framöver och att de kommer att publicera sina referensscenarier i sin prognosdatabas. De arbetar med att ta fram en detaljerad modellbeskrivning som ett sätt att vara mer transparenta kring sättet att räkna fram referensscenarier.

Regeringen har inte gett några andra uppdrag eller föreskrifter till enskilda myndigheter för att styra deras scenarioarbete men har gett uppdrag där arbete med scenarier ingår. Bland annat gav regeringen i maj 2022 Energimyndigheten, Energimarknadsinspektionen, Svenska kraftnät och Trafikverket i uppdrag att göra en myndighetsgemensam uppföljning av samhällets elektrifiering och elsystemets utveckling. I uppdraget ingår att göra en myndighetsgemensam bedömning av elbehovet till och med 2045 och bedömningen ska baseras på prognoser. Exempelvis Svenska kraftnät och Energimyndigheten uppgav att de fått ett nära samarbete genom detta regeringsuppdrag. Naturvårdsverket uppgav att mervärde skapats genom andra regeringsuppdrag som givits inom klimatområdet. Detta eftersom Naturvårdsverket har fått tillfälle att samordna arbetssätt med andra myndigheter även inom scenarioområdet och att samverkan då utvecklats på ett positivt sätt.

Trafikverket har vidareutvecklat sina processer och sitt interna arbetssätt för scenarioarbetet på ett sätt som ligger i linje med Riksrevisionens iakttagelser. Trafikverket ser över sina processer vart fjärde år i samband med uppdateringen av beräkningsförutsättningarna till basprognoserna. Utvecklingen kan därför inte direkt hänföras till Riksrevisionens rapport. Trafikverket har i sina två senaste basprognoser, den som publicerades 2020 och den som kommer att publiceras 2024, utgått från Konjunkturinstitutets ekonomiska scenarier i arbetet med trafikscenarier i stället för scenarierna från Långtidsutredningen. Trafikverket planerar att göra en formell ändring av sina interna riktlinjer avseende vilka makroekonomiska scenarier de ska bygga sina långsiktiga prognoser på. Inför valet av scenario har Trafikverket nu en bredare beredningsprocess internt. Myndigheten har också ett utökat informationsutbyte med Konjunkturinstitutet och Energimyndigheten (och vid behov med Naturvårdsverket, Tillväxtverket och Boverket). Trafikverket ansåg att den bredare förankringen och den ökade samverkan med andra myndigheter har bidragit till ökad förståelse och kunskap kring myndigheters makroekonomiska scenarier.

Energimyndigheten har genomfört ett omfattande metodutvecklingsarbete av sitt arbete med scenarier i stort och av sin produkt ”Långsiktiga scenarier” i synnerhet. Detta utvecklingsarbete innebär ett stort omtag kring arbetssättet med scenarier. Bland annat avser Energimyndigheten att påbörja ett arbete med att göra scenarierna till en faktisk process i ett löpande arbete, snarare än att det ska bedrivas i projektform. Myndigheten har också fattat ett inriktningsbeslut för denna utveckling. Detta arbete har initierats oberoende av Riksrevisionens granskning.

Flera myndigheter uppgav att deras samverkan kring scenarier har förbättrats på senare år. Energimyndigheten och Svenska kraftnät har ett nära samarbete gällande långsiktiga scenarier, och detta arbete har också intensifierats under det senaste året. Samverkan har också förbättrats exempelvis genom att Trafikverket har tagit initiativ till att stämma av mer med Konjunkturinstitutet och Energimyndigheten inför arbetet med långsiktiga scenarier.

Flera myndigheter uppgav att deras interna processer har utvecklats sedan Riksrevisionens granskning. Svenska kraftnät uppgav att de 2021 beslutade om en intern instruktion för framtidsscenarier där syfte, mål och övergripande arbetssätt med scenarioarbete beskrivs. De har även ett pågående arbete med att utforma en process för att utarbeta långsiktiga scenarier.

Det är framför allt hos de myndigheter som har uppdrag att regelbundet ta fram långsiktiga scenarier som utveckling av arbetet med scenarier har skett. Inga större förändringar har skett avseende interna riktlinjer eller processer för scenarioarbete hos myndigheter som arbetar med scenarier i mindre utsträckning, exempelvis Boverket, Jordbruksverket, Tillväxtverket och Energimarknadsinspektionen.

Avslutande bedömning och kommentarer

Riksrevisionen bedömer att granskningen har haft genomslag i att beskriva och belysa statens arbete med scenarier som sker på olika håll på ett flertal myndigheter. Några konkreta åtgärder har genomförts av regeringen efter publiceringen av granskningen. Regeringen uppgav att Riksrevisionens granskningar alltid fyller en funktion och ligger till grund för olika överväganden som görs inom Regeringskansliet och i regeringens styrning. Arbetet med scenarier har utvecklats generellt på flera myndigheter, dock är detta arbete inte alltid initierat på grund av Riksrevisionens rapport.

Trafikverket ansåg att granskningen gett en större helhetsbild över vilka myndigheter som gör långsiktiga scenarier och hur dessa scenarier görs utifrån olika behov. Trafikverket menade också att det har underlättat att kunna hänvisa till granskningens rekommendationer när de önskat ha dialog och utökat informationsutbyte med andra berörda myndigheter.

Flera av de granskade myndigheterna uppgav att de har haft nytta av Riksrevisionens rapport och att den gett bra beskrivningar av olika myndigheters arbete med scenarier. Konjunkturinstitutet uppgav att granskningen pekat ut brister vad gäller konsistens mellan olika myndigheters scenarier. De menade även att den har satt mer fokus på att utveckla arbetet med scenarier. Detta har verkat för ett tätare samarbete mellan myndigheter och underlättat initiativ för att stämma av antaganden och arbetssätt myndigheter emellan, vilket i förlängningen skapat en mer konsistent framtidsbild i scenarierna. SCB framhävde att granskningen har ökat kunskapen om olika typer av scenarier och gett en överblick över de scenarier som tas fram regelbundet. För Svenska kraftnät har granskningen varit en av drivkrafterna för att ta fram en instruktion för scenarioarbete.

Enligt Energimarknadsinspektionen och Svenska kraftnät kvarstår några förbättringsmöjligheter ifråga om arbete med indata samt tillgängliggörande och transparens av indata och resultat. Konjunkturinstitutet nämnde att samarbetet mellan myndigheter vad gäller arbetssätt och konsistens i scenario- och analysarbetet har ännu mer förbättringspotential.