Uppföljning

Sammanfattande bedömning

• Granskningen visade att lönekartläggning hade en begränsad möjlighet att påverka löneskillnaderna mellan män och kvinnor och att lagstiftningskrav var svåra för arbetsgivarna att tillämpa.
• Riksrevisionen rekommenderade att regeringen skulle ge Medlingsinstitutet i uppdrag att följa utvecklingen av löneskillnaderna mellan män och kvinnor på arbetsgivarnivå, och att utreda om lagstiftningen om lönekartläggning kan göras mindre arbetskrävande och på ett bättre sätt anpassas till arbetsgivare av olika storlek.
• Samtliga rekommendationer har genomförts. Till delar beror det på krav från EU som kom under 2023.
• Granskningen motiverades av att det saknades kunskap om huruvida lönekartläggning kan bidra till minskade löneskillnader mellan män och kvinnor. Granskningen bidrog med denna kunskap.

Lönekartläggning handlar om att arbetsgivare ska analysera om det finns osakliga löneskillnader mellan könen för lika arbete eller för arbeten som bedöms vara likvärdiga. Riksrevisionen granskade hur väl lönekartläggning fungerar för att motverka osakliga skillnader i lön och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män. I granskningen riktade Riksrevisionen tre rekommendationer till regeringen. Samtliga iakttagelser och rekommendationer är omhändertagna men det beror till delar på ett nyligen beslutat EU-direktiv som kräver att lönekartläggning utreds.

Granskningens bidrag till resultatet

Under 2022 och 2023 genomförde regeringen samtliga tre rekommendationer som Riksrevisionen föreslog i granskningen.

Den första rekommendationen handlade om att regeringen skulle ge Medlingsinstitutet i uppdrag att följa utvecklingen av löneskillnaderna mellan män och kvinnor på arbetsgivarnivå. Medlingsinstitutet fick under 2022 ett motsvarande uppdrag av regeringen.

I granskningen framkom också att lagstiftningen kan vara svår att tillämpa. Två rekommendationer handlade därför om att se över lagstiftningen. Den ena handlade om att regeringen borde utreda om lagstiftningen om lönekartläggning på ett bättre sätt kan anpassas till arbetsgivare av olika storlek. Den andra handlade om att regeringen borde utreda om lagstiftningen om lönekartläggning kan göras mindre arbetskrävande för arbetsgivare, särskilt med avseende på att bedöma löneskillnader för arbeten som kan betraktas som likvärdiga.

Under 2023 sjösattes en utredning med anledning av ett EU-direktiv om stärkt tillämpning av principen om lika lön för kvinnor och män för lika eller likvärdigt arbete. Direktivet berör flera av de problem kopplade till lönekartläggning som Riksrevisionen belyste i granskningen. Riksrevisionens rekommendationer är därmed omhändertagna. Huvudskälet till detta är dock krav från EU och inte Riksrevisionens rapport. Vi bedömer dock att Riksrevisionens rapport kan vara ett relevant underlag för den särskilda utredaren.

Riksrevisionens granskning 2019

Riksrevisionen granskade hur väl lönekartläggning fungerar för att motverka osakliga skillnader i lön och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män. Lönekartläggning handlar bland annat om att arbetsgivare ska analysera om det finns osakliga löneskillnader mellan könen för lika arbete eller för arbeten som bedöms vara likvärdiga. Arbetet med lönekartläggning ska genomföras årligen och arbetsgivare med fler än tio anställda ska dokumentera arbetet.

Diskrimineringsombudsmannen (DO) ansvarar för att utöva tillsyn över lagstiftningen. Lagstiftningen om lönekartläggning har funnits sedan 1994 och har ändrats vid ett flertal tillfällen. Motiv till granskningen var att lagstiftningen hade funnits i 25 år men att det trots det fanns liten kunskap om huruvida lönekartläggning verkligen bidrar till minskade löneskillnader.

Granskningens övergripande resultat var att lönekartläggning, i sin dåvarande utformning, hade en begränsad möjlighet att påverka löneskillnaderna mellan män och kvinnor på arbetsmarknaden. Löneskillnaderna på arbetsgivarnivå som lönekartläggning skulle kunna bidra till att minska var relativt små. Därtill visade det sig vara svårt att på ett systematiskt sätt belägga osakliga löneskillnader hos arbetsgivare med få anställda och små löneskillnader. Detta gör att den potentiella effekt som lönekartläggning kan ha för att minska löneskillnaderna på arbetsmarknaden sannolikt är liten.

2009 undantogs företag med färre än 25 anställda från kraven på att dokumentera lönekartläggningar samt jämställdhets- och handlingsplaner. I granskningen jämfördes utvecklingen hos arbetsgivare som efter 2009 inte längre omfattades av dessa krav med arbetsgivare som även fortsättningsvis omfattades av dem. Granskningen visade att kraven på att dokumentera lönekartläggning hade liten eller ingen effekt på könsskillnaderna hos arbetsgivare.

Det fanns också problem med hur lagstiftningen fungerar att tillämpa för arbetsgivarna. I granskningen svarade arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer på frågor om hur de bedömer att lagstiftningen om lönekartläggning fungerar. Organisationerna gav en relativt samstämmig bild av att det är lätt för arbetsgivare att jämföra löneskillnader för arbeten som kan betraktas som lika. De flesta ansåg däremot att det är mycket svårt för arbetsgivare att bedöma om det finns osakliga löneskillnader för arbeten som kan betraktas som likvärdiga. Arbetet med lönekartläggning bedömdes också vara ganska arbetskrävande samtidigt som arbetsgivare sällan hittar osakliga löneskillnader med hjälp av lönekartläggning.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i februari 2018 till och med december 2024 då uppföljningen påbörjades.

Riksdagens och regeringens behandling av rapporten

I skrivelsen med anledning av granskningsrapporten instämde regeringen delvis i Riksrevisionens iakttagelser. Regeringen informerade om att den prioriterar frågan om bekämpning av lönediskriminering och osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män. Regeringen menade dock att en totalundersökning av löneskillnader i privat sektor skulle medföra ökade kostnader samt en ökning av företagens uppgiftslämnarbörda. Vidare konstaterade regeringen att den senaste ändringen i lagstiftningen om lönekartläggning hade gjorts efter noggranna överväganden och i syfte att göra regelverket lätt att tillämpa.

Regeringen informerade om att en särskild utredare hade fått i uppdrag att analysera om nuvarande bestämmelser i lagen om tillsyn över aktiva åtgärder är effektiva och ändamålsenliga för en effektiv efterlevnad av lagen. I december 2020 överlämnade utredningen sitt delbetänkande till regeringen. I delbetänkandet beskrevs bland annat överväganden och förslag vad gäller Diskrimineringsombudsmannens tillsyn över 3 kap. diskrimineringslagen inom arbetslivsområdet och högre utbildning.

Arbetsmarknadsutskottet bedömde att det var för tidigt att väcka frågan om en ny utredning av bestämmelserna om lönekartläggning. Utskottet förutsatte att regeringen skulle se över lagstiftningen om lönekartläggning vid behov.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är omhändertagna

Riksrevisionen har i samband med uppföljningen ställt frågor till Regeringskansliet om vilka åtgärder som vidtagits utifrån rekommendationerna i rapporten. Nedan redogör vi för de åtgärder som har genomförts.

Medlingsinstitutet har fått i uppdrag att analysera inkomstskillnader på olika delar av arbetsmarknaden

I granskningen bedömde Riksrevisionen att utvecklingen av löneskillnaderna på arbetsgivarnivå bör följas upp regelbundet. Skälet till det var att öka kunskaperna om vilket utrymme det finns för lönekartläggning att påverka löneskillnaderna. Riksrevisionen menade att utvecklingen av löneskillnader på arbetsgivarnivå kan följas genom att Medlingsinstitutet ges i uppdrag att regelbundet ta fram dessa uppgifter som ett komplement till sina årliga redovisningar av löneskillnaderna mellan könen. Riksrevisionen rekommenderade därför att regeringen skulle ge Medlingsinstitutet i uppdrag att följa utvecklingen av löneskillnaderna mellan män och kvinnor på arbetsgivarnivå.

I juni 2022 fick Medlingsinstitutet i uppdrag av regeringen att göra jämställdhetsanalyser av löneinkomster och andra inkomster. I uppdraget ingår att analysera hur inkomstskillnader ser ut på olika delar av arbetsmarknaden. I beslutet hänvisar regeringen bland annat till att Riksrevisionens rapport pekat på att det finns ett behov av ökad kunskap om löne- och inkomstskillnader mellan kvinnor och män. Regeringsbeslutet var också ett resultat av ett förslag från Kommissionen för jämställda livsinkomster. I regeringens direktiv till kommissionen hänvisade de till Riksrevisionens granskning.

Bedömningen är därmed att rekommendationen är omhändertagen och att Riksrevisionens rapport hade stor inverkan på detta. Att Medlingsinstitutet får detta uppdrag bör medföra att kunskaper om löneskillnader mellan män och kvinnor förbättras, och att regeringen och myndigheter utifrån detta får bättre möjligheter att anpassa åtgärderna för att förbättra den ekonomiska jämställdheten.

EU-direktiv gör att regeringen utreder lagstiftningen

I granskningen framförde Riksrevisionen att det fanns skäl att undersöka om lagstiftningen om lönekartläggning behöver justeras. Utgångspunkten var att utrymmet där lönekartläggning kan verka och bidra till minskade osakliga löneskillnader har minskat under senare år. I granskningen framkom också att lagstiftningen kan vara svår att tillämpa både för små och mycket stora arbetsgivare. Riksrevisionen rekommenderade därför att regeringen borde utreda om lagstiftningen om lönekartläggning på ett bättre sätt kan anpassas till arbetsgivare av olika storlek.

Regeringen uttryckte i skrivelsen att de avsåg att följa lagstiftningen innan de överväger en eventuell översyn, eftersom lagstiftningen ändrats senast 2017. Under 2023 gavs emellertid en särskild utredare i uppgift att ta ställning till hur Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/970 av den 10 maj 2023 om stärkt tillämpning av principen om lika lön för kvinnor och män för lika eller likvärdigt arbete genom insyn i lönesättningen och efterlevnadsmekanismer ska genomföras i svensk rätt.

EU-direktivet berör flera av de problem kopplade till lönekartläggning som Riksrevisionen belyste i granskningen. I direktivet anges att olika krav kan ställas beroende på företagets storlek. I direktivet anges till exempel att tekniskt bistånd och fortbildning ska finnas för arbetsgivare med färre än 250 anställda för det som kallas gemensam lönebedömning. I sin konsekvensbeskrivning ska utredningen särskilt analysera och beskriva effekterna för företag, uppdelat på stora, medelstora och små företag.

Bedömningen är att Riksrevisionens rekommendation är omhändertagen i och med att utredningen är tillsatt. Huvudskälet till detta är dock krav från EU och inte Riksrevisionens rapport. Vi bedömer dock att Riksrevisionens rapport kan vara ett relevant underlag för den särskilda utredaren i samband med framtagandet av ställningstaganden och förslag. Utredningen kan genomlysa regelverket för lönekartläggning för att se om det finns utrymme för att på ett bättre sätt än i dag anpassa det till företag av olika storlek.

Utredning ska ta hänsyn till företagens administrativa bördor kopplat till lönekartläggning

Riksrevisionen framförde i granskningen att det fanns behov av att utreda om lagstiftningen kan förenklas, både för att minska de administrativa bördorna för arbetsgivarna och för att kunna underlätta tillämpningen av lagen. Riksrevisionen rekommenderade därför regeringen att utreda om lagstiftningen om lönekartläggning kan göras mindre arbetskrävande för arbetsgivare, särskilt med avseende på att bedöma löneskillnader för arbeten som kan betraktas som likvärdiga.

Även i detta fall berör utredningen om införandet av de nya EU-direktiven Riksrevisionens rekommendation. Den särskilda utredaren ska i sina förslag bland annat värna företags konkurrenskraft och tillväxtförmåga, med särskild hänsyn till mindre företag, och så långt det är möjligt begränsa företagens regelbörda samt administrativa och andra kostnader.

Bedömningen är att Riksrevisionens rekommendation därmed är omhändertagen. Även i detta fall bedömer vi att det i huvudsak beror på krav från EU.