Uppföljning
Sammanfattande bedömning
- De iakttagelser som Riksrevisionen gjorde 2019 har till viss del hanterats av de två fallstudiemyndigheterna och i liten utsträckning av regeringen.
- De två fallstudiemyndigheterna har agerat i linje med rekommendationerna men det finns fortfarande arbete kvar att göra för att omhänderta rekommendationerna i sin helhet. Regeringen har inte vidtagit några åtgärder för att uppfylla de rekommendationer som Riksrevisionen lämnade.
- Riksrevisionen bedömer att den granskade verksamheten i de två fallstudiemyndigheterna har förbättrats sedan granskningen genomfördes och att förbättringarna till viss del följer iakttagelserna och rekommendationerna i rapporten. Avseende de övriga granskade myndigheterna saknas underlag för att göra en bedömning. Vad avser iakttagelser och rekommendationer riktade till regeringen bedömer Riksrevisionen att regeringen inte har agerat i linje med rekommendationerna, men att regeringen dock har vidtagit ett flertal åtgärder för att förbättra digitaliseringen av förvaltningen på en övergripande nivå.
- Även om de två fallstudiemyndigheterna har vidtagit flera åtgärder för att komma till rätta med problematiken kommer föråldrade it-system fortsätta vara ett hinder för myndigheternas digitalisering under flera år framöver.
Riksrevisionen bedömer att regeringen vidtar åtgärder för att underlätta förvaltningens fortsatta digitalisering, vilket är positivt. Regeringen har i sin skrivelse framfört att problem med föråldrade it-system måste ses i en bredare kontext och att kravställning rörande interoperabilitet, funktion och förmågor på förvaltningsövergripande nivå är ett bättre sätt att åtgärda problemet. Utifrån den uppföljning som har genomförts bedömer Riksrevisionen att enbart den formen av styrning riskerar att vara otillräcklig eller åtminstone ta väldigt lång tid för att få genomslag, och att den därför skulle behöva kompletteras med en mer direkt styrning riktad mot enskilda myndigheter.
Granskningens bidrag till resultatet
Regeringen ansåg i sin skrivelse att granskningen gav värdefulla insikter om förekomsten av föråldrade it-system i statsförvaltningen, samt de risker som detta medför. Man ansåg vidare att regeringens pågående arbete låg väl i linje med Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer. Riksrevisionen har dock funnit få åtgärder specifikt riktade mot föråldrade it-system och regeringen har heller inte omnämnt granskningen i samband med vidtagna åtgärder på digitaliseringsområdet. Det går därför inte att bedöma vilken eventuell påverkan som granskningen har haft på regeringens agerande. Vad avser fallstudiemyndigheterna har granskningen haft en relativt stor påverkan på hur myndigheterna arbetar med problem kopplade till föråldrade it-system. Skatteverket har exempelvis hänvisat till granskningen i sina budgetunderlag vid ett flertal tillfällen.
Riksrevisionens granskning 2019
Förekomsten av föråldrade it-system kan potentiellt påverka både digitaliseringstakten och informationssäkerheten. Den betydelse som digitalisering har givits av såväl riksdag som regering sett i ljuset av att föråldrade it-system verkar utgöra ett stort hinder var ett bärande skäl för Riksrevisionen att genomföra granskningen.
Riksrevisionen granskade förekomsten av föråldrade it-system hos ett drygt sextiotal större myndigheter. Fokus för granskningen var om myndigheterna och regeringen hade gjort tillräckligt för att hantera de problem som föråldrade it-system innebär. Den övergripande slutsatsen var att flertalet myndigheter inte hade gjort det. Riksrevisionen menade att problemet var så allvarligt och utbrett att det innebar ett hinder för en fortsatt effektiv digitalisering av statsförvaltningen. Granskningen visade att regeringen på ett övergripande plan hade arbetat med digitalisering som indirekt kunde ha positiva effekter på problemen med föråldrade it-system. Regeringen hade dock bristande kunskap om förekomsten och konsekvenserna av problemen med föråldrade it-system. Det saknades också åtgärder som mer direkt riktades mot föråldrade it-system.
Riksrevisionen rekommenderade de granskade myndigheterna att
- ta fram och använda de verktyg som behövs för att bedöma hur it-stödet ska bidra till kärnverksamhetens måluppfyllelse
- ha en process för att löpande utvärdera hur väl it-stödet bidrar till kärnverksamhetens måluppfyllelse
- utifrån en sådan process göra uttryckliga och medvetna ställningstaganden kring sin it-miljö och behovet av eventuella åtgärder.
Riksrevisionen rekommenderade regeringen att
- överväga att ta fram ett stöd för myndigheterna för att underlätta för dem att arbeta effektivt med problemen kring föråldrade it-system och den fortsatta digitaliseringen
- ge lämplig aktör i uppdrag att följa och utvärdera frågor kopplade till föråldrade it-system i statsförvaltningen för att säkerställa löpande kunskap om myndigheternas förutsättningar och situation.
Uppföljning av granskningen
Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i maj 2018 till och med januari 2024, då intervjuer med fallstudiemyndigheterna och Finansdepartementet ägde rum. Utöver regeringens skrivelse till riksdagen och försvarsutskottets betänkande med avseende på granskningsrapporten baseras uppföljningen på intervjuer med tjänstepersoner från Skatteverket, Pensionsmyndigheten och enheterna för digital infrastruktur och säkerhet samt digitalisering av den offentliga förvaltningen vid Finansdepartementet. Uppföljningen baseras också på en genomgång av relevanta dokument och rapporter på regeringens hemsida (www.regeringen.se), Myndigheten för digital förvaltnings hemsida (www.digg.se) samt regleringsbrev för de 12 myndigheter som Riksrevisionen bedömde hade störst problem med sin fortsatta digitalisering på grund av föråldrade it-system. I den ursprungliga granskningen genomfördes enkätundersökningar riktade till drygt 60 myndigheter samt till ansvariga departement. Det har i uppföljningen inte varit möjligt att genomföra så omfattande undersökningar. Eventuellt förekommande beskrivningar av förvaltningen i stort är därför hämtade från rapporter som har publicerats av DIGG.
Riksdagens och regeringens behandling av rapporten
Regeringen instämde i Riksrevisionens bedömning att föråldrade it-system påverkar myndigheternas verksamhetsutveckling och försvårar fortsatt digitalisering, riskerar att tränga undan innovationsförmåga och kan leda till stora risker ur ett informationssäkerhetsperspektiv. Regeringen delade även delvis Riksrevisionens slutsatser om att flera av de granskade myndigheterna inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att hantera problematik kopplad till föråldrade it-system, samt att flera av de granskade myndigheterna inte heller i tillräcklig utsträckning arbetar på ett systematiskt sätt och nyttjar de verktyg som finns till hands för att adressera problemen.
Vad gäller regeringens kunskap om omfattning, orsaker och konsekvenser av myndigheternas föråldrade it-system instämde regeringen delvis i Riksrevisionens bedömning att kännedomen i vissa delar varit begränsad inom Regeringskansliet, men inte att regeringen har varit omedveten om den aggregerade risk som föråldrade it-system utgör för statsförvaltningen som helhet.
Riksrevisionens granskning gav dock enligt regeringen värdefulla insikter om förekomsten av föråldrade it-system i statsförvaltningen, samt de risker som detta medför. Regeringen framförde dock att man hade vidtagit åtgärder och arbetat systematiskt under flera års tid för att följa upp och hantera flera av de risker som Riksrevisionen pekar på. Det pågående arbetet låg enligt regeringens uppfattning väl i linje med Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer.
Regeringens styrning av den statliga förvaltningens digitalisering fokuserar på vilka egenskaper och förmågor som myndigheterna och deras it-system ska ha för att kunna bedriva en effektiv och säker verksamhet. Genom att i högre grad ställa krav på egenskaper och förmågor, exempelvis avseende förvaltnings- eller sektorsgemensamt informationsutbyte, tvingas myndigheterna ändra arbetssätt och metoder, samt anpassa it-system som inte lyckas möta kraven. Detta leder i förlängningen till en nödvändig utfasning av föråldrade it-system.
Regeringen framförde att Myndigheten för digital förvaltning har i uppgift att samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen i syfte att göra den offentliga förvaltningen mer effektiv och ändamålsenlig. Myndigheten har därmed en central roll för att regeringen ska kunna åstadkomma en mer sammanhållen styrning och för genomförandet av insatser på området. Myndigheten har även i uppgift att följa och analysera utvecklingen inom sitt verksamhetsområde och ska särskilt bistå regeringen med underlag för utvecklingen av digitaliseringen av den offentliga förvaltningen.
Regeringen gjorde bedömningen att frågor om metoder och eventuella stöd för uppföljning av it-kostnader, it-investeringar och digital mognad bör hanteras samlat inom ramen för Myndigheten för digital förvaltnings uppföljningsansvar.
Regeringen ansåg i och med skrivelsen att granskningsrapporten var slutbehandlad.
Finansutskottet instämde i bedömningen att föråldrade it-system kan påverka myndigheters verksamhetsutveckling, försvåra digitalisering och medföra risker ur ett informationssäkerhetsperspektiv. Utskottet välkomnade Riksrevisionens granskning samt de åtgärder som har vidtagits av regeringen och myndigheterna för att lösa de problem som är kopplade till sådana system. Utskottet utgick från att Riksrevisionens rekommendationer skulle komma att beaktas av regeringen och myndigheterna i den fortsatta digitaliseringen av statsförvaltningen och föreslog att riksdagen lägger regeringens skrivelse till handlingarna.
Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis omhändertagna
Myndigheterna utvärderar it-stödets ändamålsenlighet i högre utsträckning
Skatteverket uppger att myndigheten har delat upp sin verksamhet i fem utvecklingsområden där berörda avdelningschefer och enhetschefer ingår. Där har myndigheten gått igenom applikationsportföljen med utgångspunkt från vilket värde den skapar för verksamheten. Myndigheten har också sett till att det finns roadmaps för alla applikationer. Det myndigheten kanske inte har kommit lika långt med är verksamhetsarkitektur och att få till en tydlig bild. Myndigheten har ganska många beskrivningar från olika perspektiv men allt kanske inte riktigt hänger ihop i en samlad bild i dagsläget. Det är något som myndigheten uppger att man behöver jobba vidare med. Om man inte har en tydlig verksamhetsarkitektur eller en verksamhetsbeskrivning hur verksamheten ska se ut går det inte att bygga bra och långsiktiga lösningar.
Pensionsmyndigheten uppger att man har försökt jobba utifrån de rekommendationer som Riksrevisionen lämnade i granskningen. Riskperspektivet kopplade till föråldrade system med kompetensbrist, time-to-market och en ökande kostnadsbild jobbar myndigheten med. Myndigheten uppger att man använder fler verktyg och jobbar mer proaktivt för att följa måluppfyllelse på verksamhetsnytta i olika system på myndigheten i dag. Man jobbar också mycket mot Försäkringskassan och man har tagit ett fastare tag om livscykelhanteringen och det finns en plan för hur myndigheterna ska gå till väga. Agilt arbetssätt är ett av verktygen och sedan jobbar myndigheten med livscykelroadmaps som görs varje år. Myndigheten har också jobbat med att förstärka arkitekturstyrningen och man har infört ett nytt utvecklingsramverk.
När det gäller processen för att mäta systemen avseende förändringsmöjlighet och flexibilitet har myndigheten tagit fram ett antal målbilder och sedan itererar man utifrån dem. När man har bestämt en riktning undersöker man hur dagens system svarar upp mot önskemålet, vad gapet är och vad kostnaden blir och hur myndigheten kan få in det i sina prioriteringar.
Riksrevisionen bedömer att fallstudiemyndigheterna delvis har omhändertagit rekommendationen, och att myndigheterna i högre utsträckning har och tillämpar processer för att utvärdera it-stödet löpande. Fallstudiemyndigheterna använder sig också av fler verktyg i dag jämfört med tidigare.
Myndigheterna tar medvetet ställning till sina it-system i högre utsträckning
De iakttagelser som gjordes i granskningen avseende Skatteverket var att myndigheten ofta fortsatte att använda föråldrade it-system utan att fatta uttryckliga beslut. Utifrån ett tekniskt perspektiv hade Skatteverket exempelvis fattat beslut om att Cobol (programspråk skapat på 60-talet) var fryst och skulle avvecklas men myndigheten hade samtidigt inte satt någon tidpunkt för end-of-life. Det gjorde att det var ganska ofarligt för applikationsorganisationen och verksamhetsavdelningar att prioritera bort avvecklingen. Det är något som myndigheten har jobbat med de senaste åren. Man har satt tydliga deadlines vilket har resulterat i att myndigheten har avvecklat både Cobol- och Oracleplattformarna inom hela beskattningsverksamheten och fram till september 2024 ska myndigheten vara klara med folkbokföringen och fastighetstaxeringen.
Pensionsmyndigheten uppger att man gör uttryckliga ställningstaganden kring föråldrade system i högre utsträckning i dag än tidigare. Myndigheten flyttar över system där man kan och kopplar loss från Försäkringskassan. Myndigheten har ett program som heter NextGen och där arbetar man med att på sikt ta hem system och bygga på en modern arkitektur. Vad gäller den fortsatta digitaliseringsresan jobbar myndigheten med analys, roadmaps och GAP-analys för att se vart man ska. Myndigheten har en tydlig plan för vad man vill ta hem, sedan finns det delar där myndigheten kanske saknar en målbild men där försöker it-sidan jobba nära verksamheten.
Riksrevisionen bedömer att fallstudiemyndigheterna delvis har omhändertagit rekommendationen, och att myndigheterna därmed i dag gör medvetna ställningstaganden i högre utsträckning än tidigare.
Regeringen har inte vidtagit tillräckliga åtgärder
Regeringen har tagit en stor mängd initiativ för att främja digitalisering på en generell och övergripande nivå. Både före och under själva granskningen såväl som efter att granskningen publicerades. Vid en genomgång av vidtagna åtgärder som har publicerats på regeringens webbplats hittade Riksrevisionen ett fyrtiotal olika initiativ med koppling till digitalisering generellt. Några exempel är:
- en nystart för Digitaliseringsrådet
- den nya lagen om sekretessgenombrott vid teknisk bearbetning och teknisk lagring
- regeringens strategi för ökad tillgång av data
- direktiv 2022:118 om utvecklad reglering och styrning av interoperabilitet vid datadelning inom den offentliga förvaltningen och från den offentliga förvaltningen till externa aktörer
- uppdraget till Vinnova med flera att föreslå utformning av ett strategiskt program för att möta och leda i den digitala strukturomvandlingen.
Riksrevisionen har inte lyckats finna några mer direkta åtgärder riktade mot förvaltningen över lag avseende föråldrade it-system. I sin skrivelse framförde regeringen att man i sin styrning av den statliga förvaltningens digitalisering fokuserar på vilka egenskaper och förmågor som myndigheterna och deras it-system ska ha för att kunna bedriva en effektiv och säker verksamhet. Genom att i högre grad ställa krav på egenskaper och förmågor, exempelvis avseende förvaltnings- eller sektorsgemensamt informationsutbyte, tvingas myndigheterna ändra arbetssätt och metoder, samt anpassa it-system som inte lyckas möta kraven. Detta leder enligt regeringen i förlängningen till en nödvändig utfasning av föråldrade it-system. Det ställningstagandet verkar fortsatt ligga till grund för vilka åtgärder regeringen vidtar.
Samtidigt bedömer Riksrevisionen att det finns skäl att ifrågasätta om regeringens styrning med övergripande krav på interoperabilitet och funktionskrav är tillräckliga för att, åtminstone ur ett mer kortsiktigt perspektiv, skapa ett tillräckligt tryck på myndigheterna att hantera föråldrade it-system. Skatteverket har i de senaste årens budgetunderlag betonat problem kopplade till föråldrade it-system och frågor kopplade till finansiering. I budgetunderlaget för åren 2024-2026 skriver myndigheten exempelvis: "Skatteverket kan inte heller inom befintligt anslag genomföra den för oss och samhället viktiga förnyelsen av våra verksamhetssystem utan att det får långtgående konsekvenser för Skatteverkets möjligheter att genomföra sitt grunduppdrag." Tjänstepersoner på myndigheten uppger att resan med systemförnyelse inom beskattningsområdet kommer att pågå till åtminstone 2030 utifrån aktuell planering. Det är utifrån att den tekniska skulden inom de här områdena vida överstiger myndighetens investeringsvolym.
Pensionsmyndigheten har framfört liknande synpunkter rörande svårigheter kopplade till sitt arbete med systemförnyelse inom programmet NextGen. Båda myndigheterna har dessutom uppgivit att regeringen har beslutat om reformer inom skatteområdet såväl som pensionsområdet de senaste åren som har inneburit att myndigheterna har varit tvungna att genomföra utveckling kopplat till reformerna på bekostnad av övrig systemförnyelse inom andra områden.
Utifrån den uppföljning och analys som DIGG presenterar i sina rapporter kan konstateras att
- faktisk och praktisk samverkan mellan myndigheter inom digitaliseringsområdet är ett område med stora brister
- utvecklingstakten inom Ena (Sveriges digitala infrastruktur) och införandet av olika förvaltningsgemensamma förutsättningar får betraktas som långsam, och samordningen och styrningen av offentliga tjänster utifrån ett helhetsperspektiv och med fokus på livshändelser är svag
- myndigheterna i låg utsträckning återanvänder befintliga underlag, tjänster eller tjänstekomponenter som andra myndigheter har tagit fram.
Riksrevisionen konstaterar vidare att regeringen och Regeringskansliet har riktat omfattande och detaljerade krav på återkoppling kring verksamhetsutveckling med koppling till it och digitalisering till några myndigheter men att liknande krav på återkoppling saknas för många andra myndigheter. Av de 12 myndigheter som Riksrevisionen bedömde ha störst hinder för fortsatt digitalisering beroende på föråldrade it-system har 5 myndigheter haft omfattande krav på återrapportering kopplat till verksamhetsutveckling genom it och digitalisering. Regeringen har även beslutat om uppdrag att följa upp Statens jordbruksverk och Arbetsförmedlingens arbete med verksamhetsutveckling kopplad till it och digitalisering.
Utifrån ovan nämnda konstaterar Riksrevisionen att kravställning på en övergripande nivå genom krav på interoperabilitet och funktion inte ger någon styreffekt på föråldrade it-system om myndigheter väljer att avstå från att genomföra digitalisering gemensamt med andra myndigheter. Riksrevisionen konstaterar vidare att regeringen kan och har skickat ingående och detaljerade styrsignaler till vissa myndigheter.
Riksrevisionen bedömer med anledning av vad som har behandlats ovan att regeringen inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att adressera frågan om föråldrade it-system i förvaltningen.
Regeringen har inte tagit fram ett stöd för myndigheterna
Regeringen gjorde i sin skrivelse bedömningen att frågor om metoder och eventuella stöd för uppföljning av it-kostnader, it-investeringar och digital mognad borde hanteras samlat inom ramen för Myndigheten för digital förvaltnings uppföljningsansvar. DIGG har tagit fram ett antal stöd som berör digitalisering generellt sett. Myndigheten har vägledningar och verktyg för nyttorealisering, nytto- och kostnadsberäkningar och verktyg där man kan få fram data från DIGG:s undersökningar av förvaltningens digitala mognad. Vad gäller verktyg och stöd kopplade till föråldrade it-system, frågor om verksamhetsarkitektur, målarkitektur, livscykelhantering m.m. har Riksrevisionen inte kunnat hitta några sådana stöd eller verktyg på DIGG:s webbplats. Riksrevisionen har heller inte identifierat några uppdrag från regeringens sida till någon aktör att ta fram eller tillgängliggöra några sådana stöd. Det närmaste stödet som har koppling till föråldrade it-system som Riksrevisionen har kunnat hitta är eSams vägledning för arkitekturstyrning, som också hänvisar till Riksrevisionens rapport i bakgrunden till vägledningen.
Riksrevisionen bedömer att regeringen inte har omhändertagit rekommendationen avseende att ta fram ett stöd. Huruvida regeringen har övervägt frågan saknar Riksrevisionen kännedom om.
Regeringen har inte givit någon aktör i uppdrag att följa och utvärdera frågor kopplade till föråldrade it-system
Enligt vad som nämns ovan ansåg regeringen i sin skrivelse att DIGG var den myndighet som hade en central roll för att regeringen ska kunna åstadkomma en mer sammanhållen styrning och för genomförandet av insatser på området. Vid en genomgång av DIGG:s publicerade rapporter har Riksrevisionen funnit ett uttryckligt omnämnande av föråldrade it-system och det gjordes i rapporten om myndigheternas digitalisering för 2020. Utöver det omnämnandet verkar frågan om föråldrade it-system/legacy inte beröras i enkätundersökningarna. Huruvida problem kopplade till föråldrade it-system kan vara en delmängd av mer övergripande generella slutsatser som presenteras går dock inte att uttala sig om. Riksrevisionen har heller inte lyckats identifiera något uppdrag från regeringens sida till någon aktör att följa och utvärdera frågan.
Riksrevisionen bedömer att regeringen inte har omhändertagit rekommendationen på så sätt att någon aktör uttryckligen har fått i uppdrag att följa frågan.