Uppföljning

Riksrevisionen granskade 2019 hanteringen av bisysslor och inköp i fem myndigheter – Arbetsförmedlingen, Polismyndigheten, Skogsstyrelsen, Tillväxtverket och Trafikverket. I fokus var hantering av risker kopplade till närståendetransaktioner. Bakgrunden var att statens relationer med privata leverantörer inte sällan lyfts fram som ett riskområde för korruption, och att statens samlade inköp och upphandlingar uppgår till mycket stora summor. Det är därför centralt att myndigheter ser till att hantera korruptionsrisker kopplade till inköp och upphandlingar. Hanteringen av närståendetransaktioner är en av flera möjliga typer av risksituationer, och valdes för att de till skillnad från t.ex. vänskapsrelationer bedömdes vara granskningsbara.

Granskningen visade att myndigheterna gjorde omfattande inköp och betalade ut ersättningar till företag i branscher där en icke försumbar andel av deras anställda och deras anhöriga var ekonomiskt aktiva. Granskningen visade även att det sparsamt men löpande förekommit kopplingar mellan anställda och leverantörer, där det samtidigt funnits en närhet mellan den del av organisationen som gjort inköpet och den anställda med koppling till leverantören.

Granskningen visade vidare att myndigheterna hade system och rutiner som syftade till att säkerställa att alla inköp sker på saklig grund och förhindra att personliga relationer påverkar valet av leverantör. Dessa system och rutiner var i det stora hela ändamålsenligt utformade. Riksrevisionen bedömde dock att de kunde stärkas eller utvecklas i flera avseenden: Överblicken över inköpsflöden kunde förbättras, jävs- och bisysslefrågor kunde hanteras mer systematiskt och det bredare arbetet med risker för oegentligheter kunde utvecklas.

Riksrevisionen lämnade följande rekommendationer

• Myndighetsledningarna bör säkerställa att frågan om myndighetens hantering av oegentligheter kopplade till inköp aktualiseras i arbetet med myndigheternas riskanalys.
• Varje enskild myndighet bör säkerställa att myndighetens anställda årligen uppmärksammas på frågan om bisysslor, till exempel vid medarbetarsamtal.
• Myndigheterna bör tillse att frågan om jäv lyfts vid upphandlingar. De bör även ta ställning till vid vilka upphandlingar som det är lämpligt att bedömningar av jäv dokumenteras.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

Regeringen välkomnade granskningen och instämde i slutsatserna, det vill säga att en god grund lagts men att det utvecklingsarbete som pågick behöver fullföljas. Regeringen konstaterade att rekommendationerna var riktade till de granskade myndigheterna, och välkomnade att de granskade myndigheterna vidtog åtgärder för att utveckla sina interna processer. Regeringen instämde i Riksrevisionens bedömning att granskningens slutsatser kunde vara relevanta också för andra myndigheter än de som granskats direkt.

Regeringen lyfte några punkter i det egna arbetet som kunde antas förstärka arbetet:

• arbetet med god förvaltningskultur, där Statskontoret givits en ledande roll
• beslut om ändringen i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, i syfte att skapa bättre förutsättningar för att förebygga korruption, otillbörlig påverkan, bedrägeri och andra oegentligheter (trädde i kraft den 1 januari 2019)
• utvidgat uppdrag till Tillitsdelegationen att analysera befintliga introduktionsutbildningar till statligt anställda samt utarbeta förslag om obligatorisk introduktionsutbildning (dir. 2019:06).

Finansutskottet framhöll i sin behandling av skrivelsen vikten av ett fortsatt arbete på myndigheterna för att säkerställa att anställdas ekonomiska intressesfär inte överlappar myndigheternas på ett sätt som kan leda till förtroendeskador. Utskottet betonade betydelsen av ett fortsatt utvecklingsarbete inom området. Riksdagen hade inga invändningar mot regeringens bedömningar och föreslog att skrivelsen skulle läggas till handlingarna.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

De rekommendationer som Riksrevisionen lämnade gällde justeringar av myndigheternas interna förvaltningsprocesser. Därför vilar bedömningen av hur granskningens resultat tagits om hand av de myndigheter som granskningen primärt riktade sig till främst på intervjuer med personer som myndigheterna utsett. I viss mån baseras bedömningen även på andra redovisningar av myndigheternas verksamhet.

Regeringen

Regeringen har inte vidtagit några åtgärder särskilt föranledda av granskningen. Rapporten nämndes som en del av underlaget för Regeringskansliets arbete mot korruption, i Ett utvecklat arbete mot korruption i den offentliga förvaltningen. Handlingsplan mot korruption 2021–2023.

Polisen

Hos Polisen följdes Riksrevisionens granskning upp av en internrevisionsrapport som påtalade behovet av att säkerställa att bisyssleregelverket är känt på myndigheten. Nu har man fört in i underlaget för medarbetarsamtalet att frågan om bisysslor ska lyftas med alla medarbetare minst en gång om året. På inköpsenheten är budskapet att alla ska anmäla alla bisysslor, så att det får prövas. Polisen har också infört att alla som deltar i anskaffning över 20 000 kronor ska genomgå en obligatorisk jävskontroll, som ska dokumenteras skriftligt. Det är också tydligare beskrivet vad som kan vara varningssignaler för jäv.

Polisen har gjort om hela inköpsorganisationen så att utrymmet för att vrida inköp för att gynna egna intressen har minskat. Anledningen är uttalat att minska risken för oegentligheter men också att öka effektiviteten i inköpen. Myndigheten har infört ett tydligare utpekat strategiskt ansvar för olika inköpskategorier samt en fyraögons-princip. Man har även systematiserat beredning av inköp, ökat avtalstäckningen och byggt ut olika utbildningar där risken för oegentligheter och korruption kopplat till inköp adresseras.

Myndigheten själv bedömde att det finns områden att vidareutveckla, t.ex. e‑handelsgraden (vilket främjar transparensen) och den kontinuerliga riskanalysen. Samtidigt beskrev man förändringen i termer av ”stålbad” som lett till stora förändringar och förbättringar. I Polismyndighetens fall utgjorde Riksrevisionens rapport en av flera granskningar som tillsammans föranledde relativt omfattande förändringar.

Skogsstyrelsen

I Skogsstyrelsen har man tydliggjort att det är chefens ansvar att hålla sig informerad om medarbetarnas bisysslor, även om det inte finns angivet hur det ska gå till. Våren 2022 uppdaterade myndigheten anvisningarna om jäv. Ansvaret att lyfta misstanke om jäv vilar fortsatt på den jävige själv. Myndigheten har infört en obligatorisk utbildning i statstjänstemannarollen. Skogsstyrelsen arbetar fortsatt med att förbättra avtalsuppföljningen, vilket av olika anledningar inte gått framåt så som man önskat. Ett område som myndigheten centraliserat på ett sätt som minskat risker för oegentligheter gäller upphandling av lokaler. Vad gäller utbetalningen av områdesskydd har risken minskat av externa orsaker.

Trafikverket

I granskningen noterade Riksrevisionen ett par risker som Trafikverket arbetade med, t.ex. upphandlingsgränserna och olika sätt att kringgå dem, inte minst i samband med konsultupphandling. Internrevisionen hade också bedömt att det fanns ett behov av att titta närmare på efterlevnaden av attestrutinerna. Andra utmaningar handlade om effektivisering av inköpen, där en bieffekt är bättre kontroll mot förtroendeskadliga transaktioner. Ett problem Trafikverket arbetade med handlade om för få leverantörer. Ett annat handlade om att utveckla e‑handelssystemen som möjliggör kopplingar av inköp till avtalskatalogen. Efter vår granskning har Trafikverket genomfört flera projekt för att ytterligare förbättra överblick och kontroll över inköp, samt koppla fler inköp till ramavtal. Myndigheten har under 2021 utfört ett arbete med en ny strategi för konsultupphandling och konsultväxling.

Vid Riksrevisionens granskning 2019 var bilden att det fanns tydliga interna riktlinjer för bisyssla, och att dessa fanns tillgängliga för medarbetarna på intranätet och synliggjordes för medarbetare bland annat i introduktionsutbildningar och på chefsutbildningar. Men det var inte ett krav att regelmässigt lyfta bisysslor vid medarbetarsamtal. Trafikverkets nuvarande riktlinjer för bisysslor är desamma som 2019. Men det står numera i mallen för de årliga medarbetarsamtalen att bisysslor ska lyftas. Området ingår nu även i den årliga övergripande riskanalysen för etik- och moralområdet. I årets planering ligger att generellt se över all styrning och information inom detta område.

Vid granskningen 2019 uppfattade vi att det fanns en institutionaliserad och kontinuerlig diskussion om jävsproblematik. Medarbetares och chefers medvetenhet om risker kopplade till jäv var tänkt att leda till att inblandade parter vid enskilda situationer lyfte jävsförhållanden så att de kunde hanteras. Trafikverket bedrev också ett utåtriktat arbete för att tydliggöra Trafikverkets hållning gentemot leverantörer. Sedan granskningen gjordes har Trafikverket i de rutiner som finns för inköpsprocesser tydliggjort att jävsfrågor och frågor kring informationssäkerhet ska diskuteras varje gång en upphandling startas upp.

Arbetsförmedlingen

Året efter Riksrevisionens granskning gjorde Arbetsförmedlingens internrevision dels en särskild granskning av bisysslor, dels en granskning av koordineringen av myndighetens riktlinjer och åtgärder i syfte att hantera risk för oegentligheter. Den senare granskningen uppmärksammade jäv och bisysslor som innebär intressekonflikt eller konkurrensfördelar, bland de risker som myndigheten behövde hantera samordnat. Detta år följer internrevisionen upp gjorda åtgärder. När det gäller frågan om bisysslor uppgav Arbetsförmedlingen att Riksrevisionens granskning ledde till en dialog kring på vilket sätt medarbetare inom myndigheten årligen ska uppmärksammas på bisysslereglerna. Av myndighetens senare årsredovisningar framgår mer allmänt att både risken för oegentligheter och effektivisering av inköpsprocesser är viktiga arbetsområden. Bland annat har Arbetsförmedlingen påbörjat en processöversyn för att utveckla avtalsförvaltning och leverantörsuppföljning. Myndigheten har därtill analyserat och följt upp hur den interna kunskapen kring risk för oegentligheter ser ut.

Tillväxtverket

Tillväxtverket har efter granskningen gjort flera analyser och arbetat med frågor om inköp, bisysslor och jäv. Man har gjort regelefterlevnadsgranskningar av myndighetens policy för bisysslor och jäv av inköp och upphandling enligt LOU, lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. Tillväxtverket uppgav att styrning och kontroll av inköpsprocessen är en prioriterad fråga men myndigheten uppger samtidigt att arbetet försenats av regeringsuppdrag som tagit mycket resurser i anspråk. Ett förslag som myndigheten diskuterat handlar om att införa mer systematiska jävskontroller i upphandlingsprocessen, och att en jävsdeklaration fylls i av ansvarig beställare. Tillväxtverket har dock ännu inte fattat något beslut i frågan. Myndigheten har under 2022 arbetat med korruptionsrisker, med hjälp av bland annat föreläsningar och dilemmaövningar, och kommer att fortsätta arbetet under 2023.

Avslutande bedömning och kommentarer

Myndigheterna har, i varierande omfattning, vidtagit åtgärder på de områden där Riksrevisionen lämnade rekommendationer. Trafikverket, Polisen, Arbetsförmedlingen och Skogsstyrelsen uppger att de haft nytta av Riksrevisionens rapport.

Det är svårt att bedöma om de vidtagna åtgärderna innebär att Riksrevisionens iakttagelser tagits om hand, särskilt i fråga om hur interna rutiner och riktlinjer når ut i respektive organisations alla delar Men det förefaller troligt att de ytterligare åtgärder som myndigheterna vidtagit på området har inneburit förbättringar i den granskade verksamheten i den efterfrågade riktningen. Det är även troligt att åtgärderna inneburit ytterligare uppmärksamhet på den problematik som granskningen lyfte.

Att hantera risker för oegentligheter och säkerställa genomslaget för myndigheternas rutiner i hela deras organisationer är en typ av arbete som inte blir helt klart. För att skyddet mot oegentligheter ska vara fortsatt gott krävs kontinuerlig uppmärksamhet på frågan.